Pubblicato il 24/12/2025

N. 00600/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00512/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 512 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Sgroi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giancarlo Altavilla, Alberto Pizzoferrato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Emilia-Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Devis Gentilini, Elisa Righetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Associazione Nazionale Comuni Italiani - A.N.C.I., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Silvio Carloni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici - U.N.A.E.P., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Di Leginio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la dichiarazione di nullità/inefficacia e/o per l'annullamento

- della deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- dell'-OMISSIS-, con oggetto « Variazione P.I.AO. 2025-2027 - sezione 3.2 Piano triennale dei fabbisogni di personale modifica del piano occupazionale 2025 »;

- della nota del Sindaco e del Direttore Generale del Comune di -OMISSIS- in data -OMISSIS-, avente ad oggetto « Riscontro alla diffida della Dott.ssa -OMISSIS- del 8 agosto 2025 »;

- della deliberazione della Giunta Regionale della Regione Emilia-Romagna n. -OMISSIS- del -OMISSIS- con oggetto « Approvazione dello schema di convenzione tra la Regione Emilia-Romagna ed il Comune di -OMISSIS- per l'utilizzo congiunto e temporaneo di un dirigente regionale ai sensi dell'art. 36 del CCNL area dirigenza funzioni locali del 16/07/2024 »;

- della deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- con oggetto « Variazione P.I.A.O. 2025-2027 - Variazioni compensative tra macroaggregati dello stesso programma all'interno della stessa missione e titolo. contestuale variazione della sezione 3.2 - Piano triennale dei fabbisogni di personale modifica del piano occupazionale 2025 », con particolare ma non esclusivo riguardo alla parte in cui prevede che l'Ente ricorrerà all'utilizzo di un Dirigente Avvocato a tempo indeterminato di altro ente in convenzione ai sensi dell'art. 36 del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro Area Dirigenziale Funzioni Locali sottoscritto il 16 luglio 2024;

- della deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- con oggetto « Approvazione dello schema di convenzione per l'utilizzo temporaneo e parziale, ai sensi dell'art. 36 del Contratto collettivo nazionale di lavoro area dirigenziale comparto funzioni locali del 16/7/2024, dell'avv. -OMISSIS- - dirigente a tempo indeterminato della Regione Emilia-Romagna - presso il Comune di -OMISSIS- »;

- del decreto del Sindaco di -OMISSIS- prot. interno n. -OMISSIS- dell'-OMISSIS- con oggetto « Conferimento all'avv. -OMISSIS- dell'incarico di direzione dell'Avvocatura con decorrenza dal 1 settembre 2025 e sino al 31/12/2025 »;

nonché, se ed in quanto occorrer possa, de:

- la determinazione del Dirigente del Settore Indirizzo e Controllo - Servizio Risorse Umane del Comune di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- con oggetto « Presa d'atto ed esecuzione del contenuto della sentenza del T.A.R. Emilia-Romagna Sezione di Parma n. 348/2025 pubblicata in data 04/08/2025 »;

- la determinazione del Dirigente del Settore Indirizzo e Controllo del Comune di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del -OMISSIS- con oggetto « Indizione e approvazione bando di concorso pubblico, per esami, per l'assunzione a tempo pieno e indeterminato di 1 dirigente avvocato da destinare alla direzione dell'Avvocatura del Comune di -OMISSIS- »;

- il parere ANCI in data 7 agosto 2025, prot. 43/VSG, citato nella deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS-;

e di ogni altro atto ad essi presupposto, implicito, conseguente e connesso, anche allo stato non conosciuto, ivi espressamente e specificamente inclusa la convezione sottoscritta tra il Comune di -OMISSIS-, la Regione Emilia-Romagna e/o l'Avv. -OMISSIS-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di -OMISSIS-, di Regione Emilia-Romagna e di A.N.C.I. - Associazione Nazionale dei Comuni Italiani;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum dell’Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici - U.N.A.E.P.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 la dott.ssa OL NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visti l'art. 36, co. 2, cod. proc. amm. e l'art. 114 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo parte ricorrente ha chiesto:

“ 1. dichiarare e disporre l’inefficacia e/o annullare, e/o dichiarare la nullità, degli atti tutti meglio indicati in epigrafe, e di ogni altro atto presupposto, implicito, conseguente e connesso, perché elusivi della sentenza di questo Ecc.mo Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma, n. 106/2025 del 26.2.2025, depositata in data 14.3.2025, e ciò per i motivi di cui in esposto; 2. adottare ogni ulteriore misura necessaria per dare esatta esecuzione alla ridetta Sentenza n. 106 del 14.3.2025, disponendo le opportune misure attuative, nominando un commissario ad acta, e assegnando allo stesso congruo termine per provvedere secondo le indicazioni che vorrà contestualmente fornirgli, prescrivendo le relative modalità e determinando il contenuto degli adottandi atti amministrativi, con previsione di ogni conseguente onere a carico della resistente amministrazione; 3. in via concorrente od alternativa, annullare gli atti tutti meglio indicati in epigrafe, e ogni altro atto presupposto, implicito, conseguente e connesso, ancorché allo stato non conosciuto, per i motivi di cui in esposto, salvo motivi aggiunti ”.

La Regione Emilia-Romagna si è costituita in giudizio il 22 ottobre 2025.

L’Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici - U.N.A.E.P. ha depositato in giudizio atto di intervento ad adiuvandum il 28 ottobre 2025.

Il Comune di -OMISSIS- si è costituito in giudizio il 3 novembre 2025.

L’Associazione Nazionale Comuni Italiani - A.N.C.I. si è costituita in giudizio il 25 novembre 2025.

Il Comune di -OMISSIS- ha depositato in giudizio memoria difensiva il 28 novembre 2025 e di replica il 4 dicembre 2025.

La Regione Emilia-Romagna ha depositato in giudizio l’1 dicembre 2025 memoria difensiva e il 4 dicembre 2025 memoria di replica.

L’A.N.C.I. ha depositato in giudizio memoria difensiva l’1 dicembre 2025.

La ricorrente ha depositato in giudizio memoria di replica il 5 dicembre 2025.

L’U.N.A.E.P. ha depositato in giudizio il 5 dicembre 2025 memoria finale.

Le parti hanno depositato in giudizio copiosa documentazione.

Alla camera di consiglio del 17 dicembre 2025, dopo ampia discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso introduttivo parte ricorrente ha innanzi tutto chiesto, ai sensi dell’art. 112 e segg. C.p.a., la dichiarazione di nullità/inefficacia degli atti in epigrafe indicati, per asserita violazione/elusione della pronuncia di questa Sezione n. 106/2025; ha chiesto, inoltre, l’annullamento dei medesimi atti per autonomi vizi di legittimità, da far valere in sede di rito ordinario. Deduce, in sintesi, che tali provvedimenti, adottati successivamente alla sentenza non definitiva n. 348/2025 - pronunciata su di un primo ricorso in sede di giudizio di ottemperanza alla medesima sentenza n. 106/2025 -, riproducono sostanzialmente e prevalentemente gli stessi vizi già accertati con le citate sentenze in punto di violazione dei principi di indipendenza ed autonomia dell’Avvocatura comunale, quali definiti dall’art. 23 della Legge professionale forense (Legge n. 247 del 31 dicembre 2012, Nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense ).

Sotto un primo profilo (inerente la violazione/elusione del dictum giurisdizionale) la difesa attorea evidenzia che la complessa vicenda è originata da un riassetto organizzativo dell’Avvocatura comunale (con preposizione al vertice, prima, di un dirigente amministrativo non avvocato e, successivamente, di un funzionario con qualifica EQ) e dalla coeva costituzione di un nuovo Settore organico cui è stata preposta la ricorrente rimuovendola dalla posizione di vertice dell’Avvocatura stessa, provvedimenti sui quali questa Sezione si è pronunciata in accoglimento del ricorso con la citata sentenza n. 106/2025; a detta pronuncia annullatoria, prosegue l’esponente, sono seguiti gli atti comunali (censurati con il primo ricorso per ottemperanza alla sentenza n. 106/2025) esitati nel conferimento ex art. 110 T.U.E.L. dell’incarico di vertice dell’Avvocatura comunale al funzionario EQ, ma dichiarati elusivi della pronuncia annullatoria con la sentenza non definitiva n. 348 del 4 agosto 2025 di questo Tribunale, restando così - sottolinea la difesa attorea - “scoperta” la posizione apicale dell’Avvocatura comunale.

Alla luce di ciò, prosegue la narrazione dell’esponente, l’Avv. -OMISSIS- diffidava il Comune di -OMISSIS- a provvedere alla copertura di detta posizione offrendosi di “coprirla”, anche interinalmente; a tale diffida, poi, seguiva riscontro del Comune (doc. B) con cui l’Amministrazione comunicava, per quanto attiene all’esecuzione della sentenza n. 106/2025 nei termini indicati dalla successiva sentenza n. 348/2025, che « il Comune di -OMISSIS- si riserva di adottare, nei tempi e nei modi consentiti dall’ordinamento, le determinazioni ritenute più opportune per la copertura della posizione dirigenziale dell’Avvocatura Comunale, nell’esclusivo interesse del buon andamento e dell’efficienza dell’azione amministrativa ».

Infine, il Comune di -OMISSIS- adottava gli atti censurati in questa sede, con cui si prevedeva, in attesa della decisione del Consiglio di Stato adito in appello avverso le pronunce di questa Sezione, l’indizione di concorso pubblico per la selezione di un Dirigente Avvocato da assegnare alla direzione dell’Avvocatura comunale nonché l’attribuzione - nelle more - dell’incarico di vertice ad un Dirigente Avvocato di altro Ente, in convenzione ai sensi dell’art. 36 del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro Area Dirigenziale Funzioni Locali sottoscritto il 16 luglio 2024 (incarico in concreto affidato, previo convenzionamento, all’Avv. -OMISSIS-, Dirigente dell’Avvocatura regionale).

Avverso tali provvedimenti, quindi, l’esponente articola espressamente una prima parte delle doglianze ai fini della censura della violazione/elusione delle già pronunciate sentenze (nn. 106/2025 e n. 348/2025), deducendo che l’Amministrazione incorre nuovamente nei medesimi vizi già denunciati nei precedenti giudizi (annullatorio ed in ottemperanza) per le seguenti ragioni:

- l’incarico di vertice dell’Avvocatura comunale al dirigente Avvocato regionale (conferito ai sensi dell’art. 36 CCNL nonché del correlato art. 30, comma 2- sexies , del D.Lgs. n. 165/2001) risulta assunto in violazione del principio di autonomia ed indipendenza dell’Avvocatura comunale (art. 23 L.P.), anche per la situazione di incompatibilità derivante dal previsto controllo regionale sull’attività amministrativa comunale, e comunque in considerazione di plurimi elementi, in particolare perché l’incarico risulta perimetrato esclusivamente alle funzioni amministrative e non esteso alla trattazione degli affari legali dell’Ente né al patrocinio legale, nonché in quanto scandito a tempo parziale ovvero al 30% della complessiva attività lavorativa (un giorno a settimana) e quindi senza operare in forma esclusiva per il Comune di -OMISSIS-, oltre che con prevista possibilità di recesso della convenzione ad nutum ed altresì per un tempo delimitato all’espletamento del concorso indetto a copertura del posto in contestazione;

- l’indizione del concorso non è esaustiva del dictum reso nella prima pronuncia di ottemperanza in quanto, attese la tipologia e la tempistica procedimentali, la copertura del posto non risulta fronteggiabile nei “tempi brevi” ordinati nella sentenza n. 348/2025 obiettivo che, invece, sarebbe agevolmente (e doverosamente ex art. 24 del Regolamento di organizzazione del Comune di -OMISSIS-) sortito con il richiesto incarico anche ad interim alla ricorrente.

Una seconda parte delle doglianze è espressamente articolata dalla difesa attorea in riferimento a profili di illegittimità autonomi rispetto al giudizio di ottemperanza, sui quali il giudizio deve proseguire con il rito ordinario [da pagina 36 del ricorso introduttivo: 1) Violazione e falsa applicazione del D.L.vo n. 165/2001, con particolare ma non esclusivo riguardo all’artt. 23-bis e all’art. 30, comma 2- sexies ; violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 267/2000 con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 107 e ss.; violazione e falsa applicazione della L. n. 247/2012, con particolare ma non esclusivo riguardo all’art. 23. Violazione e falsa applicazione degli artt. 33, 34 e ss. D. L.vo n. 104/2010. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione del Regolamento di Organizzazione del Comune di -OMISSIS-, approvato con Delib. di G.C. n. -OMISSIS-. Difetto di istruttoria. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’Amministrazione; 2) Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 165/2001, con particolare ma non esclusivo riguardo all’artt. 23- bis e all’art. 30, comma 2- sexies ; violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 267/2000 con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 107 e ss.; violazione e falsa applicazione della L. n. 247/2012, con particolare ma non esclusivo riguardo all’art. 23. Violazione e falsa applicazione degli artt. 33, 34 e ss. D. L.vo n. 104/2010. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione del Regolamento di Organizzazione del Comune di -OMISSIS-, approvato con Delib. di G.C. n. -OMISSIS-. Violazione e falsa applicazione del Regolamento per la disciplina interna dell’Avvocatura e dei compensi professionali spettanti agli avvocati di ruolo presso l’Avvocatura, approvato con Delib. di G.C. n. -OMISSIS-. Difetto di istruttoria. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’Amministrazione; 3) Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 165/2001, con particolare ma non esclusivo riguardo all’artt. 23- bis ; violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 267/2000 con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 107 e ss.; violazione e falsa applicazione della L. n. 247/2012, con particolare ma non esclusivo riguardo all’art. 23. Violazione e falsa applicazione dell’art. della L. R. Emilia-Romagna 24.3.2004, n. 6. Violazione e falsa applicazione degli artt. 33, 34 e ss. D. L.vo n. 104/2010. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione del Regolamento di Organizzazione del Comune di -OMISSIS-, approvato con Delib. di G.C. n. -OMISSIS-. Difetto di istruttoria. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’Amministrazione; 4) Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 165/2001, con particolare ma non esclusivo riguardo all’artt. 23- bis e all’art. 30, comma 2- sexies ; violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 267/2000 con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 107 e ss.; violazione e falsa applicazione della L. n. 247/2012, con particolare ma non esclusivo riguardo all’art. 23. Violazione e falsa applicazione degli artt. 33, 34 e ss. D. L.vo n. 104/2010. Violazione e falsa applicazione della L. 7 agosto 1990, n. 241, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1 e 3. Violazione e falsa applicazione della L.R. Emilia Romagna 6.9.1993, n. 32. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione del Regolamento di Organizzazione del Comune di -OMISSIS-, approvato con Delib. di G.C. n. -OMISSIS- con particolare ma non esclusivo riguardo all’artt. 24. Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’Amministrazione. Sviamento di potere; 5) Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 165/2001, con particolare ma non esclusivo riguardo all’artt. 23- bis e all’art. 30, comma 2- sexies ; violazione e falsa applicazione del D. L.vo n. 267/2000 con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 107 e ss.; violazione e falsa applicazione della L. n. 247/2012, con particolare ma non esclusivo riguardo all’art. 23. Violazione e falsa applicazione degli artt. 33, 34 e ss. D. L.vo n. 104/2010. Violazione e falsa applicazione della L. 7 agosto 1990, n. 241, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1 e 3. Violazione e falsa applicazione dell’art. della L. R. Emilia Romagna 6.9.1993, n. 32. Violazione e falsa applicazione dell’art. della L. R. Emilia-Romagna 26.11.2001, n. 43 con particolare ma non esclusivo riguardo all’art. 22- bis . Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione del Regolamento di Organizzazione del Comune di -OMISSIS-, approvato con Delib. di G.C. n. -OMISSIS- con particolare ma non esclusivo riguardo all’artt. 24. Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro Funzioni Locali. Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’Amministrazione. Sviamento di potere].

L’U.N.A.E.P., con l’atto di intervento ad adiuvandum depositato in giudizio il 28 ottobre 2025, ha segnalato che la nomina dell’Avvocato regionale quale vertice dell’Avvocatura comunale sortisce l’effetto elusivo evidenziato dalla ricorrente poiché non è motivato da alcuna esigenza (né legittimità) di rotazione dei dirigenti professionali, attese l’infungibilità della relativa prestazione e la sostituzione della ricorrente a tre anni dal pensionamento (con riferimento alle Linee Guida ANAC ed alla prassi delle amministrazioni comunali); i gravati atti, quindi, replicherebbero i medesimi vizi già censurati ed oggetto delle pronunce di accoglimento (n. 106/2025 e n. 358/2025 di questa Sezione) ed il concorso pubblico sarebbe stato indetto non tanto al legittimo fine di coprire la posizione in vista del prossimo pensionamento della ricorrente, bensì, al fine di rimuovere la stessa con l’esito di sortire un’organizzazione dell’Avvocatura comunale con due dirigenti in ruolo (l’Avvocato regionale con funzioni amministrative ed il vincitore del concorso) e di collocare l’esponente in un incarico dirigenziale sideralmente lontano dalla propria professionalità (citando Corte di Cassazione, ord. n. 23219/2022), in un Settore con competenze meramente tecniche creato ad hoc .

Aggiunge l’interveniente che le caratteristiche dell’incarico conferito all’Avvocato regionale (funzioni solo amministrative, senza patrocinio legale dell’Ente) si pongono in contrasto con i principi di stabilità, autonomia/indipendenza e responsabilità sanciti dall’art. 23 L.P. nonché con le norme deontologiche per violazione del dovere di esclusività (artt. 18, 20 e 26, comma 4, L.P.), risultando egli in organico nell’Avvocatura regionale e versando in situazione di conflitto di interesse sia come Avvocato capo dell’Ente delegante (Regione) e del delegato (Comune) sia in caso di controversia fra Comune e Regione.

Conclude l’U.N.A.E.P. che, oltre alla maggiore onerosità dell’incarico all’Avvocato regionale rispetto a quello conferibile anche ad interim alla ricorrente (già in organico del Comune), il convenzionamento tra Comune di -OMISSIS- e Regione Emilia-Romagna per il conferimento dell’incarico di Dirigente Avvocato dell’Avvocatura comunale è privo dei presupposti che lo legittimano.

Il Comune di -OMISSIS-, costituitosi in giudizio il 3 novembre 2025, con i propri atti difensivi eccepisce l’inammissibilità del ricorso per ottemperanza, poiché il contenuto degli atti impugnati non sarebbe inerente alla sentenza attivata, bensì, andrebbe valutato in un autonomo giudizio di legittimità , e ciò in quanto le pronunce annullatoria e di ottemperanza non hanno definito precise modalità di esecuzione della copertura dell’incarico in questione, ordinando esclusivamente di procedere alla riorganizzazione dell’Ufficio: ne discenderebbe che il Comune di -OMISSIS-, dopo aver ottemperato agli obblighi del decisum sul piano della organizzazione dell’ufficio, con gli atti contestati ha esercitato una potestà datoriale ultra decisum , estranea a qualsivoglia obbligo conformativo.

La difesa comunale eccepisce, altresì, il difetto di giurisdizione di questo giudice in quanto parte ricorrente (a pag. 16 del ricorso) avrebbe dichiarato di aver finalizzato il presente giudizio ad ottenere la sua ri-assegnazione al vertice dell’Avvocatura (anziché insistere su atti di macro-organizzazione), azionando la medesima domanda proposta al giudice civile e come tale posta a tutela di un incarico dirigenziale. Il petitum , in definitiva, consisterebbe nel riconoscimento del “diritto al posto”, pretesa che appartiene, perciò, alla giurisdizione ordinaria.

Il Comune di -OMISSIS- eccepisce, altresì, la carenza di interesse al ricorso in ragione della prossima collocazione in quiescenza della ricorrente, nonché la sopravvenuta cessazione della materia del contendere attesa l’intervenuta conclusione della procedura selettiva concorsuale per l’individuazione del dirigente dell’Avvocatura comunale (posizione interinalmente “coperta” dall’incarico conferito al dirigente regionale) e la prossima assunzione del vincitore.

Nel merito la difesa comunale controdeduce che non sarebbe violato l’art. 24 del Regolamento di organizzazione del Comune di -OMISSIS- poiché detta norma attribuisce una mera facoltà e non un obbligo di conferire incarichi ad interim a dirigenti interni, incarico ad interim che sarebbe precluso comunque all’esponente dal parere dell’ANAC n. 2664/2024, che avrebbe previsto l’obbligo di sottoporre a rotazione la posizione apicale dell’Avvocatura comunale; quanto, poi, all’incarico all’Avvocato regionale, tale provvedimento non sarebbe apprezzabile né dall’esponente né da questo Tribunale sotto il profilo dell’idoneità del convenzionamento tra Regione e Comune a sortire il miglioramento del servizio che, in ogni caso, sarebbe stato raggiunto, considerato il rapido e non eccessivamente oneroso risultato di assicurare tale professionalità all’Avvocatura comunale nelle more dell’espletamento della procedura concorsuale.

Secondo la prospettazione della resistente non vi sarebbe, altresì, alcun profilo di conflitto di interessi, non sussistendo alcun rapporto gerarchico o di controllo tra Regione e Comune, né sarebbe impressa alcuna recedibilità ad nutum dell’incarico all’Avvocato regionale, prevista solo nella convenzione tra le Amministrazioni nel caso di conclusione della procedura concorsuale con individuazione del nuovo Dirigente Avvocato comunale, senza alcuna compromissione dei principi posti dalla Legge Professionale.

L’A.N.C.I., costituitasi in giudizio il 25 novembre 2025, nei propri scritti difensivi evidenzia che tra gli atti oggetto della controversia la ricorrente ha inserito “ il Parere ANCI in data 7 agosto 2025, Prot. 43/VSG, citato nella Deliberazione della Giunta Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS-, allo stato non meglio conosciuto ” reso su richiesta del Comune di -OMISSIS-: essendo l’A.N.C.I. un’Associazione di diritto privato, sottolinea l’Ente, il parere reso non ha efficacia giuridica vincolante trattandosi di assistenza consultiva interna all’Associazione, e ciò comporta che l’Ente è estraneo alla controversia e che difettano la giurisdizione di questo giudice nonché l’interesse attoreo sui suoi atti, che non hanno natura di provvedimenti amministrativi. In via subordinata, l’A.N.C.I. ritiene che il parere reso sia corretto, perché nel caso di specie la condivisione delle risorse ex art. 30 del D.Lgs. n. 165/2001 sarebbe sorretta da idonee e legittime esigenze organizzative e ciò anche ai sensi dell’art. 36 del CCNL, senza necessità di un presupposto progetto di interesse specifico dell’Amministrazione previsto da diverso istituto (art. 23- bis del D.Lgs n. 165/2001).

Infine, secondo l’A.N.C.I., la cognizione delle censure sull’incarico conferito all’Avvocato regionale rispetto ai principi di cui all’art. 23 L.P. apparterrebbe alla giurisdizione del Giudice ordinario ed alla competenza del Consiglio Nazionale Forense, risolvendosi la questione in una valutazione del rispetto di norme tipiche della specifica categoria professionale, che in nessun caso possono essere demandate al Giudice Amministrativo, nemmeno in via indiretta mediante la censura del provvedimento amministrativo di conferimento dell’incarico; in ogni caso, i dedotti profili di violazione dell’art. 23 L.P. sarebbero inconsistenti atteso che non vi sarebbe alcuna violazione del principio dell’esclusività, posto che esso non deve intendersi come divieto di assumere la difesa di due Enti diversi, né di quello dell’autonomia/indipendenza e stabilità, perché la facoltà di recesso non sarebbe idonea ad incidere sulle scelte professionali dell’Avvocato, posto che nessun incarico dirigenziale sarebbe in sé stabile proprio perché fiduciario e l’autonomia sarebbe garantita dalla possibilità di rinuncia da parte dell’Avvocato regionale (reciproca rispetto al recesso dell’Ente).

La Regione Emilia-Romagna, costituitasi in giudizio il 22 ottobre 2025, nei propri atti difensivi eccepisce il difetto di legittimazione passiva dell’Ente atteso che, rispetto alle sentenze n. 106/2025 e n. 348/2025, la Regione è terza e del tutto estranea (non avendo partecipato al relativo giudizio, dette pronunce sono rese inter alios ), ciò comportando che la loro portata dispositiva e conformativa non può avere efficacia vincolante rispetto alla Regione, alla quale, di conseguenza, non può essere imputata alcuna violazione o elusione del giudicato (con riferimento alla sentenza n. 11/2016 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato).

Sempre in via pregiudiziale, la Regione eccepisce la sopravvenuta carenza di interesse alla prosecuzione del giudizio e/o, comunque, la sopravvenuta mancanza di interesse al ricorso poiché dalla documentazione prodotta dal Comune di -OMISSIS- si evince che il concorso pubblico a copertura della posizione contesa è stato indetto e concluso con assunzione del vincitore quale Dirigente avvocato a tempo indeterminato, nel rispetto, quindi, del Regolamento di organizzazione dell’Ente nonché della Legge professionale ed anche in esecuzione delle sentenze nn. 106/2025 e 348/2025 di questo Tribunale.

Evidenzia nel merito la difesa regionale che la ricorrente avrebbe dovuto impugnare con rito ordinario gli atti regionali, attesa la natura inter alios data delle sentenze invocate dalla stessa; in ogni caso, la Regione sostiene la legittimità del convenzionamento contestato sotto il profilo procedurale e sostanziale (sottolineando che, in ogni caso, parte ricorrente non ne impugna formalmente i relativi atti) ed afferma che non sussiste la lamentata incompatibilità dell’Avvocato regionale, in considerazione della natura dell’applicato istituto del “comando” che, fermo restando il cd. rapporto organico (che continua ad intercorrere tra il dipendente e l’ente di appartenenza), modifica il rapporto di servizio atteso che il dipendente è inserito, sia sotto il profilo organizzativo-funzionale sia sotto quello gerarchico e disciplinare, nell’Amministrazione di destinazione (citando Cassazione civile, Sezione Lavoro, sentenza n. 13482/2018).

Infine, la difesa regionale sottolinea che non si concreta alcuna grave incompatibilità, richiamando l’art. 29 della L.R. n. 6/2004 (laddove non sarebbe rinvenibile alcun potere di controllo della Regione sul Comune di -OMISSIS-) e l’art. 30 della L.R. n. 6/2004 (dove si prevederebbe un potere sostitutivo e non di controllo); il richiamo attoreo all’art. 23- bis del D.Lgs. n. 165/2001, infine, sarebbe inconferente venendo in considerazione il diverso istituto di cui all’art. 36 del CCNL che, sottolinea la difesa regionale, può essere utilizzato anche per un dirigente dell’Avvocatura, così come confermato dall’Associazione Nazionali Comuni Italiani nel parere prot. 43 del 7 agosto 2025.

Parte ricorrente, in relazione all’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse, evidenzia che:

- l’elusione (del giudicato) denunciata concerne principalmente gli atti con cui il Comune ha incaricato l’Avvocato regionale nelle more dello svolgimento del concorso, atti che non sono stati revocati, corretti o altrimenti ricondotti a legittimità dall’Amministrazione (ciò che avrebbe almeno potenzialmente determinato un’effettiva e concreta cessazione della materia e/o dell’interesse al ricorso) e che comportano la guida dell’Avvocatura comunale da parte dello stesso sino al 28 dicembre 2025;

- tale nomina dell’Avvocato regionale continua ad esprimere il suo contrasto con le indicazioni della sent. n. 106/2025, e ciò non comporta il venir meno dell’interesse al ricorso, tenendo anche conto delle ricadute che esso potrà esplicare sul parallelo contenzioso civilistico;

- accelerando al massimo la durata della procedura concorsuale (al limite della legittimità degli atti del concorso), l’Amministrazione ha fatto empiricamente in modo che gli atti elusivi possano concretamente esaurire i loro effetti prima della pronuncia di questo Tribunale, con conseguente sostanziale cessazione dell’interesse al ricorso, ancorché non all’atto della discussione (17 dicembre 2025), ma, potenzialmente, nel successivo momento di deposito della sentenza che lo deciderà;

- anche in ipotesi di ravvisata cessazione dell’interesse, ciò non potrà far venir meno le condizioni perché il Comune sia comunque condannato alle spese del giudizio in favore della ricorrente, comunque in virtù del principio di soccombenza virtuale.

Ribadite le proprie doglianze, per il resto parte ricorrente evidenzia che nella procedura selettiva concorsuale indetta dal Comune di -OMISSIS- per individuare la figura apicale dell’Avvocatura comunale (comunque non oggetto di impugnazione) l’Amministrazione ha eccessivamente ristretto modalità e tempistiche (in punto di sostituzione di commissari) al solo fine di concludere la procedura medesima in tempo per sostanziare una sopravvenuta carenza di interesse o la cessazione della materia del contendere nel presente giudizio, e da ciò (ossia dalla concreta esecuzione del dictum giurisdizionale successivamente alla notifica del ricorso per l’ottemperanza) consegue, secondo la prospettazione attorea, quanto meno la soccombenza virtuale del Comune resistente ai fini della sua condanna alle spese di lite.

Illustrate le posizioni delle parti, il Collegio osserva che parte ricorrente ha proposto le proprie doglianze avverso l’incarico conferito all’Avvocato dipendente regionale nelle more dell’espletamento della procedura selettiva per l’individuazione del Dirigente Avvocato comunale, procedura i cui atti non sono oggetto di impugnazione; in tale contesto, quindi, la permanenza dell’interesse alla decisione del presente ricorso in seguito alla sopravvenienza della conclusione della procedura concorsuale e della relativa assunzione del Dirigente avvocato è precisata, nelle difese finali dell’esponente, ai soli fini della tutela della posizione soggettiva azionata dalla ricorrente in sede civile, senza formulazione nemmeno enunciativa di un interesse di carattere risarcitorio (cfr. Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, sentenza n. 8 del 3 luglio 2022).

Va premesso che l’eccezione di difetto di giurisdizione ex adverso formulata è inconferente, risolvendosi la controversia in una questione analoga a quella che con la pregressa sentenza di ottemperanza n. 348/2025 la Sezione aveva già valutato di pertinenza del giudice amministrativo; in particolare, muovendo dal presupposto che, ove “… si tratti di questioni relative ad atti espressivi di una scelta organizzativa dell’Amministrazione direttamente lesiva della posizione soggettiva dell’interessato …”, quest’ultima viene dalla giurisprudenza “… ritenuta di interesse legittimo rispetto alla scelta amministrativa operata dall’ente pubblico …”, si era ivi concluso che “… la controversia attiene, per questa parte, alla scelta discrezionale amministrativa di ricorrere all’istituto di cui all’art. 110 T.U.E.L. al fine di individuare la figura apicale dell’Avvocatura civica, sicché si tratta di doglianza che assume elusa la decisione del giudice amministrativo rispetto al bene giuridico ivi tutelato, ossia all’interesse primario al presidio delle garanzie professionali della categoria; e quindi, poiché il Legislatore, come evidenziato nella sentenza n. 106/2025, perimetra le scelte organizzative dell’Ente a tutela di quelle garanzie professionali, il petitum sostanziale si concreta nelle censure avverso l’atto amministrativo che non costituisce un presupposto ma l’oggetto della domanda di tutela, conclamando la giurisdizione di questo giudice …”. Il che, seppur con riferimento ad un diverso tipo di incarico professionale, è quanto viene dedotto anche con il ricorso per ottemperanza in esame, stante la denunciata incompatibilità strutturale di tale incarico con l’autonomia e l’indipendenza che devono essere garantite all’Avvocatura civica.

Quanto, invece, all’eccezione di improcedibilità del ricorso, va osservato che è l’esponente medesima a non evidenziare puntualmente gli elementi identificativi della permanenza di un interesse ai fini della presente pronuncia in sede di ottemperanza, interesse che in concreto risulta a questo punto insussistente, atteso che la disposta assunzione del Dirigente dell’Avvocatura comunale (con imminente immissione in servizio), in seguito all’espletato concorso pubblico (non gravato), fa venir meno dal 29 dicembre 2025 l’assetto organizzativo censurato e rende quindi priva di qualsiasi utilità per la ricorrente un’eventuale declaratoria di inefficacia dei relativi atti.

Pertanto, dalle considerazioni svolte deriva la necessaria declaratoria di improcedibilità del ricorso - per la parte relativa alle doglianze articolate “in ottemperanza” - per sopravvenuta carenza di interesse alla decisione.

Quanto alle doglianze mosse nel ricorso introduttivo in via ulteriore ed autonoma rispetto al presente giudizio di ottemperanza, si dispone la conversione del rito in quello ordinario con rimessione della causa sul ruolo. La decisione del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 8050 del 30 agosto 2023 conferma, infatti, che gli autonomi motivi di illegittimità del provvedimento sono deducibili secondo le regole generali con l’azione ordinaria di annullamento e che, quindi, va disposta « la conversione del rito da quello dell’ottemperanza al rito impugnatorio, secondo i principi affermati dalla Adunanza plenaria n. 2 del 15 gennaio 2013, per cui “quando l'Amministrazione rinnova l'esercizio delle sue funzioni dopo l'annullamento di un atto operato dal giudice amministrativo, l'interessato che si duole (anche) delle nuove conclusioni raggiunte dall'amministrazione può proporre un unico giudizio davanti al giudice dell'ottemperanza lamentando la violazione o elusione del giudicato ovvero la presenza di nuovi vizi di legittimità nella rinnovata determinazione; il giudice dell'ottemperanza è quindi chiamato, in primo luogo, a qualificare le domande prospettate, distinguendo quelle attinenti propriamente all'ottemperanza da quelle che invece hanno a che fare con il prosieguo dell'azione amministrativa, traendone le necessarie conseguenze quanto al rito ed ai poteri decisori; nel caso in cui il giudice dell'ottemperanza ritenga che il nuovo provvedimento emanato dall'amministrazione costituisca violazione ovvero elusione del giudicato, ne dichiara la nullità, con la conseguente improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse della seconda domanda (quella cioè volta a sollecitare un giudizio sulla illegittimità dell'atto gravato).Viceversa, in caso di rigetto della domanda di nullità, il giudice dispone la conversione dell'azione per la riassunzione del giudizio innanzi al giudice competente per la cognizione, ai sensi dell'art. 32, comma 2, del c.p.”; ed inoltre, “ove ne sussistano i presupposti processuali, tale azione sia proposta non già entro il termine proprio dell’actio iudicati (dieci anni, ex art. 114, co. 1, cui rinvia l’art. 31, co. 4, cpa), bensì entro il termine di decadenza previsto dall’art. 41 cpa” ».

La decisione sulle spese di lite resta riservata alla sentenza definitiva.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), non definitivamente pronunciando (art. 36, comma 2, C.p.a.) sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

- dichiara improcedibile il ricorso in ottemperanza per sopravvenuta carenza interesse;

- dispone per il resto la conversione del rito processuale, con conseguente rimessione della causa sul ruolo per la trattazione con il rito ordinario.

Spese al definitivo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Italo AS, Presidente

Caterina Luperto, Referendario

OL NI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL NI	Italo AS

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.