Pubblicato il 06/02/2023

N. 02022/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01037/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1037 del 2019, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Chiara Ventura, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del diniego di concessione della cittadinanza italiana per residenza, con condanna al risarcimento del danno -OMISSIS-

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ufficio Territoriale del Governo -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2022 il dott. Gianluca Verico e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- In data 07.02.2014 il ricorrente ha presentato istanza per la concessione della cittadinanza italiana ai sensi dell'art. 9, comma primo, lettera f) della legge 5 febbraio 1992, n. 91.

Il Ministero dell’Interno, previa comunicazione in data 5.2.2018 del preavviso di diniego ex art. 10- bis Legge n. 241/1990, con decreto del 9.10.2018 ha respinto la domanda dell’interessato ritenendo che non vi fosse coincidenza tra l’interesse pubblico e quello del richiedente alla concessione della cittadinanza, ponendo a fondamento del diniego plurime vicende penali a carico della compagna convivente, come meglio indicati nel ridetto preavviso di diniego, consistenti in particolare in numerose denunce per i seguenti reati:

- dal 2000 al 2004 “ per violazione agli obblighi inerenti il soggiorno ed inadempienza ai provvedimenti dell’autorità ”;

- nel 2001 “ per lesioni personali e reati contro la persona ”;

- “ nel 2012 per il reato di cui all’art. 334 c.p.,

e nel 2014 per abbandono di animali dell’istante e dei suoi familiari ”. In particolare:

Avverso il diniego ha quindi proposto ricorso l’interessato deducendo i seguenti motivi di diritto:

I. “ Eccesso di potere per difetto e/o insufficiente motivazione, mancanza di istruttoria, violazione del giusto procedimento ”

II. “ Violazione e falsa applicazione degli art. 4 e 7 della legge 7 agosto 1990 n 241: eccesso di potere per difetto di istruttoria e violazione del giusto procedimento ”

III. “ Violazione e falsa applicazione dei principi costituzionali di eguaglianza (art. 3 cost.) e di imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97 cost.), anche in riferimento agli artt. 29 ss., 32, 38 cost.; violazione e falsa applicazione degli artt. 8 e 14 della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali; violazione e falsa applicazione dell’art. 41 cost.; illogicità ed irragionevolezza delle disposizioni impugnate; eccesso di potere”.

Il ricorrente lamenta, essenzialmente, l’illegittimità del diniego poiché:

- gli elementi ostativi posti a fondamento del diniego consistono soltanto in notizie di reato e non in pronunce di condanna, peraltro esclusivamente a carico della compagna: assume, conseguentemente, che eventuali pregiudizi penali a carico di soggetti terzi non potrebbero comunque ridondare in suo danno anche alla luce del principio di personalità della responsabilità penale previsto dall’art. 27, comma 1, Cost.;

- tali circostanze, pertanto, non possono essere idonee a sostenere, sotto il profilo motivazionale, il gravato decreto essendo, invece, necessario un più approfondito giudizio circa la complessiva condotta tenuta nell'arco dell'intero periodo di permanenza sul territorio nazionale; al riguardo, infatti, l’istante deduce di essersi ormai compiutamente integrato nel tessuto economico e sociale;

- il decreto di rigetto, in definitiva, si fonderebbe “ su una palese discriminazione del ricorrente, basata solo sul fatto della sua condizione di cittadino straniero ”.

In data 24.01.2019 si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata per resistere al ricorso, depositando successivamente anche la documentazione inerente al procedimento comprensiva di relazione.

Con ordinanza pubblicata il 13.02.2019 è stata respinta l’istanza cautelare articolata dal ricorrente.

All’udienza del 19 dicembre 2022 la causa è stata trattenuta per la decisione.

2.- I tre motivi di ricorso, da esaminarsi congiuntamente perché strettamente connessi, sono infondati per le ragioni che seguono.

Il Collegio reputa utile, in funzione dello scrutinio delle doglianze formulate nell’atto introduttivo del giudizio, una premessa di carattere teorico in ordine al potere attribuito all’amministrazione in materia, all’interesse pubblico protetto e alla natura del relativo provvedimento alla luce della giurisprudenza in materia, nonché dei precedenti dalla Sezione (cfr., ex multis , TAR Lazio, Roma, Sez. V bis, n. 2943, 2944, 2945, 3018, 3471, 4280 e 5130 del 2022).

Ai sensi dell'articolo 9 comma 1 lettera f) della legge n. 91 del 1992, la cittadinanza italiana " può " essere concessa allo straniero che risieda legalmente da almeno dieci anni nel territorio della Repubblica.

L'utilizzo dell'espressione evidenziata sta ad indicare che la residenza nel territorio per il periodo minimo indicato è solo un presupposto per proporre la domanda a cui segue "una valutazione ampiamente discrezionale sulle ragioni che inducono lo straniero a chiedere la nazionalità italiana e delle sue possibilità di rispettare i doveri che derivano dall'appartenenza alla comunità nazionale" (cfr., tra le tante, Consiglio di Stato sez. III, 23/07/2018 n. 4447).

Il conferimento dello status civitatis , cui è collegata una capacità giuridica speciale, si traduce in un apprezzamento di opportunità sulla base di un complesso di circostanze, atte a dimostrare l'integrazione del richiedente nel tessuto sociale, sotto il profilo delle condizioni lavorative, economiche, familiari e di irreprensibilità della condotta (Consiglio di Stato sez. VI, 9 novembre 2011, n. 5913; n. 52 del 10 gennaio 2011; Tar Lazio, sez. II quater, n. 3547 del 18 aprile 2012).

L'interesse pubblico sotteso al provvedimento di concessione della particolare capacità giuridica, connessa allo status di cittadino, impone che si valutino, anche sotto il profilo indiziario, le prospettive di ottimale inserimento del soggetto interessato nel contesto sociale del Paese ospitante (Tar Lazio, sez. II quater, n. 5565 del 4 giugno 2013), atteso che, lungi dal costituire per il richiedente una sorta di diritto che il Paese deve necessariamente e automaticamente riconoscergli ove riscontri la sussistenza di determinati requisiti e l'assenza di fattori ostativi, rappresenta il frutto di una meticolosa ponderazione di ogni elemento utile al fine di valutare la sussistenza di un concreto interesse pubblico ad accogliere stabilmente all'interno dello Stato comunità un nuovo componente e dell'attitudine dello stesso ad assumersene anche tutti i doveri ed oneri.

In altri termini, il provvedimento di concessione della cittadinanza in esame “ è atto squisitamente discrezionale di ‘alta amministrazione’, condizionato all'esistenza di un interesse pubblico che con lo stesso atto si intende raggiungere e da uno ‘ status illesae dignitatis’ (morale e civile) di colui che lo richiede ” (Consiglio di Stato, sez. III, 07/01/2022, n. 104).

Pertanto, l’anzidetta valutazione discrezionale può essere sindacata in questa sede nei ristretti ambiti del controllo estrinseco e formale; il sindacato del giudice, infatti, non si estende al merito della valutazione compiuta dall'Amministrazione, non potendo dunque spingersi al di là della verifica della ricorrenza di un sufficiente supporto istruttorio, della veridicità dei fatti posti a fondamento della decisione e dell'esistenza di una giustificazione motivazionale che appaia logica, coerente e ragionevole (cfr., ex multis , Consiglio di Stato sez. III, 16 novembre 2020, n. 7036; nonché, TAR Lazio, sez. V bis, n. 2944/2022 su prospettive e limiti dell’applicazione del principio di proporzionalità in tale materia).

3.- Tanto premesso, il Collegio ritiene che, nel caso concreto, il Ministero abbia legittimamente esercitato il potere discrezionale di cui dispone, assolvendo all’onere di motivazione e senza venir meno ai criteri di ragionevolezza e proporzionalità nel bilanciamento degli interessi.

Invero, l’Amministrazione ha motivato il provvedimento diniego - seppure sinteticamente e operando un rinvio a quanto già dedotto nel preavviso di rigetto ex art. 10- bis regolarmente comunicato all’istante - sulla base delle numerose denunce risultanti a carico della fidanzata convivente del richiedente, anche per reati contro la persona, a partire dal 2000 fino al 2014.

3.1- In questa prospettiva volta ad annettere rilievo anche alla mera notizia di reato, si rende opportuno evidenziare che, come affermato a più riprese dalla giurisprudenza prevalente, le valutazioni relative all'accertamento di una responsabilità penale si pongono su di un piano assolutamente differente ed autonomo rispetto alla valutazione del medesimo fatto ai fini dell'adozione di un provvedimento amministrativo, sicché può darsi la possibilità che le risultanze fattuali oggetto della vicenda penale vengano, sul piano amministrativo, valutate negativamente anche a prescindere dagli esiti del parallelo iter giudiziale in sede penale, e ciò anche in omaggio al generale principio della c.d. pluriqualificazione dei fatti giuridici.

A sostegno di tale conclusione depone, peraltro, anche il recente orientamento del Consiglio di Stato, che ha avuto modo di precisare che, ai fini della concessione della cittadinanza, non si deve tenere conto solamente dei fatti penalmente rilevanti, ma si deve valutare anche l'area della prevenzione dei reati e di qualsivoglia situazione di astratta pericolosità sociale, con accurati apprezzamenti sulla personalità e sulla condotta di vita del naturalizzando, al fine di valutare quale sia la probabilità che questi possa arrecare in futuro pregiudizio alla sicurezza dello Stato (cfr. da ultimo, Consiglio di Stato sez. III, 14/02/2022, n.1057).

A tal riguardo, pertanto, proprio in relazione alla condotta di vita dell’istante e del suo nucleo familiare di riferimento, non appare irragionevole la valutazione cui è pervenuta l’Amministrazione che, nell’ambito del suo ampio potere discrezionale, ha logicamente ritenuto di valorizzare le numerose denunce emerse a carico della fidanzata convivente dell’istante, che sono state non arbitrariamente ritenute rilevanti per la loro scansione temporale, che copre circa un quindicennio (dal 2000 al 2014), considerando i diversi beni giuridici colpiti, quindi intesi come indicatori della rottura del rapporto con le Istituzioni del Paese di cui aspira a divenire cittadino (nel 2000-2004 violazione della normativa sul soggiorno ed inadempienza ai provvedimenti dell’autorità; nel 2012 violazione di sigilli e cose in custodia), nonché di beni della persona costituzionalmente tutelati (2001 “per lesioni personali e reati contro la persona”) l’ultima delle quali (a danno di animali) appena nell’anno 2014, anno di presentazione della domanda di cittadinanza. Quest’ultimo reato risulta significativo per la collocazione temporale, in quanto non solo ricade nel periodo di osservazione decennale, e particolarmente indicativo perché, a ridosso della presentazione dell’istanza, assume un valore prognostico ancor maggiore. Inoltre, per quanto riguarda la gravità dell’addebito, va ricordato che la mutata sensibilità nei confronti della natura e degli animali di cui è espressione la recente modifica dell’articolo 9 della Costituzione, operata con l’aggiunta del comma 3 dall’art. 1, comma 1, della legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1.

In definitiva, anche laddove le anzidette notizie di reato non siano poi esitate in pronunce di condanna, tali circostanze sono state ciò nondimeno valutate dall’Amministrazione come indice di inaffidabilità del richiedente, e conseguente inopportunità della concessione dello status civitatis, all’esito di un giudizio prognostico – in merito alla possibilità che l’istante possa successivamente creare inconvenienti o, addirittura, commettere fatti di rilievo penale - che non appare irragionevole o sproporzionato in quanto l’interesse legittimo pretensivo del richiedente deve ritenersi recessivo rispetto alla preminente esigenza di assicurare la tutela dei principi fondamentali della convivenza sociale e dell’ordine pubblico (cfr. anche Tar Lazio, Roma, sez. II quater, n. 12568 del 2009).

3.2- Peraltro, contrariamente a quanto eccepito dal ricorrente, non può assumere rilievo dirimente il fatto che tali elementi siano emersi soltanto con riferimento alla posizione della compagna dell’istante la quale, dalle risultanze dell’istruttoria - segnatamente dal parere motivato della Questura di -OMISSIS- - risulta appunto convivere stabilmente con il richiedente insieme alla loro figlia minore nata nel 2014.

Invero, come osservato a più riprese anche da questa Sezione, l’invocato principio della personalità della responsabilità penale non sembra decisivo, giacché nella fattispecie concreta non si tratta di assoggettare a sanzione – ovvero di punire - un soggetto diverso dall’autore del fatto criminoso, bensì di impedire l’attribuzione di una utilità, segnatamente il conferimento del massimo status ordinamentale – quello appunto di cittadino italiano – ad un soggetto ritenuto non meritevole in quanto non compiutamente integrato ed affidabile.

Ne consegue che tale valutazione negativa - adottata all’esito, valga ribadirlo, di un giudizio ampiamente discrezionale che impinge il merito dell’azione amministrativa - può ragionevolmente fondarsi anche su elementi che, pur non riguardando direttamente la persona del richiedente, attengono al contesto familiare in cui egli vive stabilmente, come nel caso di specie, da cui desumere la sua inaffidabilità anche in ragione delle possibili influenze che potrebbero indurlo ad agevolare, anche soltanto per ragioni affettive, comportamenti ritenuti in contrasto con l’ordinamento giuridico.

In definitiva, le doglianze dedotte meritano di essere disattese.

3.3- Privo di pregio è, infine, anche il terzo motivo di ricorso con il quale si deduce che il provvedimento impugnato sarebbe “ fondato su una palese discriminazione del ricorrente, basata solo sul fatto della sua condizione di cittadino straniero ”. La difesa del ricorrente, in particolare, sembra sostenere che lo straniero stabilmente inserito in Italia abbia il diritto di godere degli stessi diritti di cui gode il cittadino, pena la violazione del principio di uguaglianza.

La doglianza, per vero alquanto vaga e generica, si appalesa in ogni caso infondata.

Per un verso, infatti, non è condivisibile l’eccezione del ricorrente laddove lamenta una discriminazione in ordine ai diritti fondamentali, atteso che, a prescindere dal provvedimento di accoglimento della domanda di cittadinanza, il godimento dei diritti civili ed economici è già riconosciuto, in condizioni di parità con il cittadino, dalla normativa nazionale (Carta Costituzionale e D. Lgs. n. 286/1998, c.d. Testo Unico sull’Immigrazione) e sovranazionale (CEDU e Carta dei diritti fondamentali dell’UE, c.d. Carta di Nizza).

Ciò posto, resta fermo che la condizione di straniero e di cittadino mantengono senza dubbio una distinzione, anche in ordine al godimento di alcuni diritti, ma tale differenziazione deve ritenersi fisiologica, ragionevole e, peraltro, vigente in ogni ordinamento. Si fa riferimento, in particolare, al novero dei c.d. “diritti politici”, che costituiscono il proprium dello status della cittadinanza e che sono riconosciuti allo straniero soltanto all’esito del provvedimento costitutivo dello status civitatis , che consente allo stesso di entrare a far parte, ad ogni effetto, del “popolo italiano”, con conseguente acquisto del diritto di partecipare all’autodeterminazione delle sorti, anche mediante l’esercizio del diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni nazionali (giacché la possibilità di partecipazione alla vita politica locale è già riconosciuto agli stranieri, anche se con modalità suscettibili di ulteriore evoluzione), oltre che l’assunzione di cariche pubbliche e di “pubblici uffici” (direttamente o indirettamente connessi all’esercizio di una frazione di “sovranità).

In tale prospettiva è senz’altro ragionevole che la situazione soggettiva del cittadino sia diversa rispetto a quella dello straniero, e che, rispetto al provvedimento “ampliativo” con cui viene conferita la cittadinanza “per naturalizzazione” , la posizione del richiedente assuma la consistenza di interesse legittimo e, come tale, ontologicamente sacrificabile - per tutte le ragioni sopra ampiamente descritte - all’esito di una valutazione di incompatibilità con l’interesse pubblico compiuta dall’Amministrazione.

Per altro verso, infine, il ricorrente sostiene che l’irragionevolezza ed il carattere apertamente discriminatorio del provvedimento impugnato emergerebbe dal fatto che l’Amministrazione “ avrebbe dovuto adottare tale provvedimento di rigetto immediatamente e non attendere mesi e mesi in cui la pratica è rimasta nel più completo e disarmante oblio ”.

Anche tale profilo di doglianza si appalesa destituito di ogni fondamento, poiché l’Amministrazione è potuta pervenire al diniego qui impugnato soltanto all’esito di una fase istruttoria che ha richiesto un ampio lasso temporale soprattutto in ragione del notorio rilevante numero di richieste di cittadinanza italiana, pertanto non è dato ravvisare alcuna discriminazione.

Ne consegue che anche il terzo e ultimo motivo deve essere respinto.

4.- In ultima analisi, considerato che il provvedimento di concessione della cittadinanza rappresenta un atto eminentemente discrezionale di "alta amministrazione” suscettibile di essere sindacato solo nei ristretti ambiti del controllo di legittimità – escluso ogni sindacato sostitutivo - ritiene il Collegio che la valutazione dell’Amministrazione sia esente da vizi di illogicità o irragionevolezza.

La tesi dell'istante non tiene conto dell'amplissima discrezionalità, informata anche a criteri di precauzione di profilo oggettivo (Cons. St., sez. III, 11 maggio 2016, n. 1874) e di cautela (Cons. St., sez. III, 29 marzo 2019, n. 2102; 6 settembre 2018, n. 5262), che - come già osservato - caratterizza il provvedimento di concessione della cittadinanza italiana, in quanto atto che attribuisce definitivamente uno status che comporta rilevanti conseguenze per il patrimonio giuridico del richiedente e sui suoi diritti all'interno dello Stato; tale concessione può però comportare conseguenze altrettanto rilevanti, anche gravemente perniciose per l'interesse nazionale in caso di infelice concessione.

Peraltro, considerato che, nel caso di accoglimento dell’istanza, le conseguenze sono tendenzialmente irreversibili ed interessano l’intera collettività in quanto il soggetto viene ad essere ammesso stabilmente nella comunità nazionale in via definitiva (con diritto di partecipazione alla determinazione delle scelte politiche), non appare sproporzionato il provvedimento che nega la cittadinanza, in via di precauzione adeguatamente avanzata, a quei soggetti di cui si dubita che possano assicurare il rispetto dei valori fondamentali, quali la vita e la incolumità delle persone, la fiducia ed il riguardo per le Istituzioni dello Stato di cui entra a far parte, ed altri beni riconosciuti e tutelati dalla Costituzione.

Nel caso di specie, il diniego risulta fondato su un insieme di circostanze esplicitate (le plurime notizie di reato, anche per delitti contro la persona, emersi sul conto della compagna convivente dell’istante a partire dal 2000 fino all’anno 2014) che appaiono idonee a sorreggere adeguatamente il giudizio di inaffidabilità e non compiuta integrazione del ricorrente nel tessuto sociale, con conseguente esito negativo sulla concessione della cittadinanza.

Del resto, la valutazione del Ministero dell'Interno è avvenuta sulla base di accertamenti il cui esito, in termini di prognosi di idoneità allo stabile inserimento nella comunità nazionale con il conferimento della cittadinanza, rientra negli apprezzamenti di merito non sindacabili dinanzi al giudice amministrativo, se non per evidente travisamento dei fatti ed illogicità, vizi che non risultano sussistere nel caso di specie.

Né la natura di alta amministrazione del provvedimento gravato consente a questo giudice di sostituire valutazioni di merito, riservate all'Autorità amministrativa preposta, con altre, attesi i vincoli al sindacato giurisdizionale in questa materia.

Si rende opportuno osservare, inoltre, che la difesa della parte ricorrente non contesta la sussistenza dei fatti sopra indicati, ma si limita ad invocare la sussistenza della residenza in Italia da oltre un decennio e l’asserito inserimento nel contesto sociale, ritenendo che tali circostanze siano sufficienti al rilascio della cittadinanza; tali argomentazioni difensive, tuttavia, non appaiono idonee a scalfire il giudizio svolto dall’Amministrazione.

L’istante, infatti, non offre elementi che possano integrare meriti speciali, atteso che lo stabile inserimento, anche nella realtà economica, se, per un verso, rappresenta una condizione del tutto ordinaria, in quanto costituisce solo il presupposto per conservare il titolo di soggiorno, per altro verso rappresenta soltanto il prerequisito per la concessione della cittadinanza alla stregua di quanto sopra osservato.

Difatti, il conferimento della cittadinanza italiana per naturalizzazione presuppone l'accertamento di un interesse pubblico da valutarsi anche in relazione ai fini propri della società nazionale e non già sul semplice riferimento dell'interesse privato di chi si risolve a domandare la cittadinanza per il soddisfacimento di personali esigenze.

Il riconoscimento della cittadinanza, per sua natura irrevocabile (salvi i casi di revoca normativamente previsti), si fonda su determinazioni che rappresentano un'esplicazione del potere sovrano dello Stato di ampliare il numero dei propri cittadini (Cons. Stato, Sez. III, 7 gennaio 2022, n. 104) e, pertanto, presuppone che " nessun dubbio, nessuna ombra di inaffidabilità del richiedente sussista, anche con valutazione prognostica per il futuro, circa la piena adesione ai valori costituzionali su cui Repubblica Italiana si fonda " (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 14 febbraio 2017, n. 657).

D’altronde, la particolare cautela con cui l'Amministrazione valuta la rilevanza di condotte antigiuridiche è compensata dalla facoltà di reiterazione dell’istanza che l’ordinamento riconosce al richiedente una volta mutate le condizioni oggettive sottese all'esito negativo originario.

In conclusione, il provvedimento appare adeguatamente motivato e scevro dalle dedotte censure, pertanto il ricorso proposto deve essere respinto.

5.- Quanto alle spese di lite, si ritiene che la controvertibilità delle questioni trattate ne giustifichi la compensazione integrale tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Floriana Rizzetto, Presidente

Enrico Mattei, Consigliere

Gianluca Verico, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Verico	Floriana Rizzetto

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.