Pubblicato il 27/04/2026

N. 01955/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00533/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 533 del 2024, proposto da YN S.p.A. (già MA S.p.A.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Simone Cadeddu e Nicola Ceraolo, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

nei confronti

Silea S.p.A., Utilitalia Servizi S.r.l., Utilitalia, non costituiti in giudizio;
la società Gest S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati TO Bartolini e Pasquale Cristiano, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l'annullamento

- della Deliberazione dell'Autorità del 3 agosto 2023, 389/2023/R/rif Aggiornamento biennale (2024-2025) del Metodo Tariffario Rifiuti (MTR-2), pubblicata sul sito dell'Autorità in data 4 agosto 2023, ed in particolare degli artt.2.1, lett. a), b), c) e d), 2.2, 2.3 e 7.2 con cui la stessa Autorità ha dichiarato di dare Ottemperanza alla sentenza n. 7196/23 del Consiglio di Stato;

- per quanto occorrer possa, della Deliberazione dell'Autorità del 3 agosto 2023, 387/2023/R/rif, Obblighi di monitoraggio e di trasparenza sull'efficienza della raccolta differenziata e sugli impianti di trattamento dei rifiuti urbani, pubblicata sul sito dell'Autorità in data 4 agosto 2023, ed in particolare degli artt. 3, 5 e 6 del suo Allegato A di cui l'art. 7 della precedente Deliberazione si limita a far menzione;

- della Deliberazione dell'Autorità del 10 ottobre 2023, 465/2023/R/rif Conferma delle misure di cui all'articolo 2 della Deliberazione dell'Autorità 389/2023/R/rif, per l'ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, sezione seconda del 24 luglio 2023, n. 7196, pubblicata sul sito dell'Autorità in data 11 ottobre 2023;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AR e di Gest S.r.l.;

Vista la sentenza parziale n. 1132 del 2025;

Vista l’ordinanza istruttoria n. 1939 del 2025;

Vista l’ordinanza collegiale n. 1122 del 2026;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. Federico Giuseppe Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e RI

1. La società YN S.p.A. è un operatore nel settore della selezione degli imballaggi plastici provenienti dalla raccolta differenziata dei rifiuti presso il suo Centro di Selezione e Stoccaggio (“CSS”) di Corsico (MI), al fine di renderli successivamente riutilizzabili, nell’ambito del riciclo, o del recupero energetico.

2. Con ricorso introdotto dinanzi a questo T.A.R. al R.G. n. 1986/2021 la società (al tempo denominata MA S.p.A.) decideva di insorgere avverso la Deliberazione n. 363/2021/R/rif del 3 agosto 2021 con la quale AR approvava il nuovo metodo tariffario rifiuti (MTR-2) per il secondo periodo regolatorio 2022-2025 e il suo Allegato A.

Nello specifico, l’operatore contestava, quanto alla Deliberazione, gli artt. 2.1, lett. a) e 3.1, lett. b), e, quanto all'allegato A, gli artt. 1.1 (recante le definizioni di “Gestore integrato” e di “Impianti di trattamento”), 2, 3, 7.3, 8.6 e 11, nella misura in cui dette disposizioni avrebbero riconosciuto ai soli c.d. “Gestori Integrati” indebiti vantaggi anticoncorrenziali sotto un triplice fattore:

- la remunerazione nella tariffa di costi già coperti nell’ambito del sistema di compliance ;

- la previsione di un c.d. fattore di sharing , diretto a riconoscere ai predetti Gestori una parte di ricavi;

- l’assenza di effettive regole di unbundling contabile.

3. Questo T.A.R. respingeva nel merito il gravame con la sentenza n. 682/2022.

La MA, dunque, impugnava la pronuncia con ricorso in appello dinanzi al Consiglio di Stato, il quale lo accoglieva con la decisione n. 7196 del 24 luglio 2023 e, per l’effetto, annullava le disposizioni impugnate della Deliberazione 363/2021/R/rif e del suo Allegato A solo “nei limiti d’interesse”, onerando, in punto di conformazione, l’Autorità a riesaminare e a riequilibrare le varie componenti di costo.

Segnatamente, il Giudice dell’appello riconosceva l’illegittimità del MTR-2 nella misura in cui:

a) con il riconoscimento dei costi in tariffa anche per la commercializzazione e valorizzazione (quest’ultima è l’attività svolta dagli operatori quali la MA) delle frazioni differenziate, i Gestori Integrati si vedevano corrisposti la componente tariffaria delle attività di preselezione e selezione, attività che, però, venivano remunerate, oltre che dalla tariffa, anche dai corrispettivi dei sistemi di compliance ;

b) attraverso il meccanismo incentivante del c.d. fattore di sharing , venivano, comunque, trattenuti dai Gestori Integrati una parte dei ricavi senza il relativo scomputo dalla tariffa;

c) il metodo tariffario risultava, infine, non rispettoso del canone della trasparenza, anche sotto il profilo dell’efficienza, ai fini del riconoscimento stesso dell’incentivo per mezzo del fattore di sharing .

4. In ottemperanza a siffatto dictum , l’Autorità di regolazione emanava:

- la Deliberazione n. 389/2023/R/rif del 3 agosto 2023, nell’ambito del più complessivo “ Aggiornamento biennale (2024-2025) del Metodo Tariffario Rifiuti (MTR-2) ”, con la quale revisionava il suddetto MTR-2 e prevedeva, all’art. 2, specifiche misure in ottemperanza alla suddetta sentenza del Consiglio di Stato;

- successivamente, la Deliberazione n. 465/2023/R/rif del 10 ottobre 2023, che recava ulteriore “ Conferma delle misure di cui all’articolo 2 della Deliberazione dell’Autorità 389/2023/R/rif, per l’ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, sezione seconda del 24 luglio 2023, n. 7196 ”.

4.1. Nello specifico, per quanto di interesse, in esito al riesame delle varie componenti di costo richiesto dalla citata sentenza del Supremo Consesso, con l’art. 2 della Delibera 389/2023/R/rif l’Autorità disponeva che nell’ambito dell’aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie, l’Ente territorialmente competente, con procedura partecipata del gestore interessato, provvedesse a:

- scomputare gli oneri afferenti o comunque attribuibili alle attività di “ prepulizia, preselezione o pretrattamento degli imballaggi plastici provenienti dalla raccolta differenziata ” dai costi riconosciuti per le annualità 2024 e 2025 (rinvenibili dalle fonti contabili obbligatorie) di cui al comma 7.3 del MTR-2, e, conseguentemente, da tutte le voci in cui i medesimi costi devono essere riclassificati, ossia dai costi operativi di gestione (𝐶𝐺𝑎) – compresi gli oneri afferenti alla commercializzazione e valorizzazione delle frazioni differenziate dei rifiuti raccolti – e dai costi comuni (𝐶𝐶𝑎), di cui agli articoli 8 e 11 del MTR-2, nonché dai costi d’uso del capitale (𝐶𝐾𝑎) di cui all’articolo 12 del MTR-2;

- per ciascun anno 𝑎 = {2024, 2025}, scomputare i ricavi conseguenti alle attività di “ prepulizia, preselezione o pretrattamento degli imballaggi plastici provenienti dalla raccolta differenziata ”, ivi incluse quelle di commercializzazione e valorizzazione delle frazioni differenziate dei rifiuti raccolti inerenti alla medesima frazione, dai proventi della vendita di materiale ed energia derivante da rifiuti (𝐴𝑅𝑎) e dai ricavi derivanti dai corrispettivi riconosciuti dai sistemi collettivi di compliance agli obblighi di responsabilità estesa del produttore (𝐴𝑅𝑆𝐶,𝑎);

- recuperare nelle pertinenti componenti di conguaglio del 2024 e 2025, all’uopo istituite, gli oneri (in eccesso eventualmente riconosciuti) e i ricavi (in riduzione eventualmente non scomputati) afferenti o comunque attribuibili alle attività di “ prepulizia, preselezione o pretrattamento degli imballaggi plastici provenienti dalla raccolta differenziata ”, ivi incluse quelle di commercializzazione e valorizzazione delle frazioni differenziate dei rifiuti raccolti inerenti alla medesima frazione, rinvenibili nelle predisposizioni tariffarie relative alle annualità 2022 e 2023;

- determinare il fattore di sharing dei proventi derivanti dai corrispettivi riconosciuti dai predetti sistemi collettivi di compliance (di cui all’articolo 3 del MTR-2) secondo nuove modalità che ne rafforzassero la coerenza con le valutazioni di efficacia dell’avvio a riciclaggio delle frazioni soggette agli obblighi di responsabilità estesa del produttore.

4.2. Con la successiva deliberazione n. 465/2023/R/rif del 10 ottobre 2023, l’AR disponeva la “ Conferma delle misure di cui all’articolo 2 della deliberazione dell'Autorità 389/2023/R/rif, per l’ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Seconda del 24 luglio 2023, n. 7196 ”.

L’Autorità, in particolare, alla luce delle osservazioni e delle proposte fornite dagli operatori in merito alle misure di ottemperanza di cui all’articolo 2 della citata delibera 389/2023/R/rif, raccolte sia nel corso di specifiche riunioni di approfondimento tecnico svolte nel mese di settembre, sia nell’ambito di una riunione del tavolo tecnico permanente istituito con la deliberazione 333/2019/A tenutosi in data 4 ottobre 2023, riteneva di confermare la previsione di cui al citato articolo 2 della deliberazione 389/2023/R/rif.

Nel “ considerato ” di detta deliberazione è affermata la “ necessità di chiarire che – in coerenza con la sentenza n. 7196/23 del Consiglio di Stato – gli oneri e i ricavi afferenti o comunque attribuibili alle attività di “prepulizia, preselezione o pretrattamento degli imballaggi plastici provenienti dalla raccolta differenziata” (a cui il citato articolo 2 della deliberazione 389/2023/R/RIF fa riferimento) siano esclusivamente quelli relativi all’attività di selezione per colore e polimero del monomateriale plastico, ossia quelli riferibili all’attività volta all’ottenimento delle materie prime seconde dal flusso degli imballaggi in plastica a valle rispetto alle attività di raccolta, di trasporto e di cernita/separazione del multimateriale ”,

E nel conseguente “ ritenuto ” l’Autorità manifesta la volontà di confermare l’articolo 2 “ Ottemperanza alla sentenza n. 7196/23 del Consiglio di Stato ” della deliberazione 389/2023/R/RIF, “ atteso che gli oneri e i ricavi che la disposizione in parola richiede di scomputare - nell’ambito dell’aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie - non sono quelli attribuibili alle attività funzionali ad ottenere flussi monomateriali di rifiuti attraverso la separazione delle diverse frazioni raccolte con modalità multimateriale ”.

5. Con una prima impugnativa, introdotta dinanzi al Consiglio di Stato al R.G. n. 8563/2023 con notifica il 27 ottobre 2023 e deposito il 30 ottobre 2023, la società presentava sia una azione di nullità/ottemperanza ex art. 112 del cod.proc.amm. che di annullamento.

Nello specifico, in una prima parte del ricorso, la società deduceva la nullità delle deliberazioni dell’AR per violazione ed elusione del giudicato rispetto alla sentenza del Consiglio di Stato del 4 luglio 2023, n. 7196; mentre, in una seconda parte, la ricorrente eccepiva l’illegittimità delle stesse deliberazioni - con la prospettazione di 7 mezzi di gravame - per aver l’Autorità nuovamente previsto il riconoscimento a favore dei Gestori integrati:

a) di una indebita somma a copertura dei costi dei servizi fuori dall’ambito tariffario, ma già coperti dai corrispettivi RE;

b) di una parte del beneficio derivante dai corrispettivi discendenti dai sistemi collettivi EPR di filiera (componente di costo variabile ARsc.a) tramite il fattore di sharing “ ba(1+wa) ”, ovvero “ il fattore di sharing dei proventi derivanti dai corrispettivi riconosciuti dai predetti sistemi collettivi di compliance, dove wa è determinato dall’Ente territorialmente competente secondo quanto previsto dal successivo articolo 3 ”, secondo l’art. 2.2 del MTR-2;

c) di una parte del beneficio derivante dai ricavi delle altre vendite di materiale ed energia dai rifiuti (componente di costo variabile ARa) sempre tramite il fattore di sharing “ba”, ovvero “ il fattore di sharing dei proventi, il cui valore è determinato dall’Ente territorialmente competente – nell’ambito dell’intervallo [0,3, 0,6] – in ragione del potenziale contributo dell’output recuperato al raggiungimento dei target europei ”, secondo l’art. 2.2 del MTR-2.

6. All’esito del relativo giudizio il Consiglio di Stato, con sentenza n. 1821 del 23 febbraio 2024, rigettava l’impugnativa limitatamente alla parte afferente all’azione di ottemperanza ex art. 112 del cod.proc.amm. e, previa conversione dell’azione, rimetteva “ la causa al giudice di primo grado per l'esame dell'azione di annullamento proposta in via subordinata ”.

7. YN, dunque, riassumeva dinanzi a questo T.A.R. l’azione di annullamento con il ricorso in epigrafe, allibrato al R.G. n. 533/2024, ove deduceva, tra le molteplici censure ivi esposte, l’illegittimità dell’articolo 2.1, lett. a), b) e c), della deliberazione 389/23 e relative conseguenti disposizioni attuative di cui ai commi 2 e 3, come confermato dalla deliberazione 465/23, nella misura in cui con tali disposizioni AR dichiaratamente insisteva a disporre il riconoscimento a favore dei Gestori integrati tramite la tariffa di una duplicazione della copertura dei costi di servizi fuori dall’ambito tariffario e già coperti dai corrispettivi RE.

Segnatamente, con i motivi 1) e 3) della sezione A, la ricorrente deduceva l’illogicità e la natura discriminatoria del riconoscimento tariffario nei confronti dei Gestori integrati dei costi operativi afferenti alle “operazioni di cernita”, in quanto:

a) non sarebbero riconosciuti o garantiti nei confronti dell’operatore non verticalmente integrato, come la ricorrente, atteso che “ i proventi degli operatori non integrati della selezione provengono o da determinazioni del sistema RE (assunte in maniera non trasparente ed in massima parte basate sull’accordo Conai/Anci, ovvero l’associazione dei Comuni, cioè degli azionisti dei maggiori Gestori integrati, le vecchie “municipalizzate”) o da negoziazioni di tali operatori non integrati (che hanno dovuto già sostenere “importanti costi fissi, in buone parte di natura irrecuperabile”) con gli stessi Gestori integrati monopolisti RTU, in una situazione di eccesso di domanda rispetto all’offerta di questi ultimi ” (pag. 29 del ricorso introduttivo);

b) non avrebbero, comunque, potuti essere ammessi nella tariffa, non essendo coerenti con la ratio della stessa e, soprattutto, da un punto di vista economico non vi sarebbe un “ costo sostenuto ” dal Gestore Integrato RTU per le attività di “ commercializzazione e valorizzazione delle frazioni differenziate dei rifiuti raccolti ”, tra cui dovrebbero includersi anche le operazioni di cernita, “ poichè è fatto notorio, nel mercato in generale così come in quello geografico specifico in cui YN opera, che (i) per tali prodotti, già oggi la domanda eccede l’offerta, (ii) perlomeno nel prossimo periodo oggetto della regolamentazione tariffaria, tale squilibrio non potrà che crescere, come conseguenza degli obiettivi accelerati di economia circolare imposti a livello europeo e nazionale, (iii) come menzionato, i sistemi EPR, ove presenti (come nel caso degli imballaggi in plastica) fungono da “ammortizzatore” degli eventuali choc di mercato sui gestori non solo in termini di prezzo garantito ma anche di quantità non collocate (si veda il recente caso della carta),29 (iv) la gestione dei sistemi EPR in Italia si basa in misura fondamentale sugli accordi periodici tra ON ed CI (ovvero l’associazione dei soggetti che controllano, direttamente o indirettamente, le società municipalizzate, ovvero la maggior parte dei gestori RTU in Italia) ” (pag. 32 del ricorso introduttivo).

8. L’AR resisteva in giudizio, eccependo l’inammissibilità in parte qua dei motivi 2) e 6) del ricorso n. 533/2024, avente a oggetto la violazione delle regole in materia di unbundling contabile, in quanto afferenti a poteri non esercitati ai sensi dell’articolo 34, comma 2 del cod.proc.amm., nonché l’integrale infondatezza del gravame.

Si costituiva, altresì, la controinteressata GE S.p.A., la quale eccepiva, innanzitutto, l’inammissibilità del complessivo gravame:

- per difetto di interesse in capo a YN, stante l’omessa specifica impugnazione della versione consolidata della deliberazione AR n. 363/2021 e del relativo Allegato A con riguardo al MTR-2, essendosi oramai consolidate le disposizioni regolatorie che, per un verso, errerebbero quando distinguono tra Gestore integrato e non integrato riconoscendo soltanto al primo l’assunzione in tariffa dei costi operativi dell’attività di selezione; per l’altro verso, errerebbero nel definire e configurare il fattore di sharing;

- in quanto mera duplicazione dei profili di inottemperanza, già dichiarati inammissibili dal Consiglio di Stato.

9. Al contempo YN, con un secondo ricorso autonomo allibrato al R.G. n. 2097/2023, notificato il 27 ottobre 2023 e depositato dinanzi a questo Tribunale il 31ottobre 2023, deduceva l’illegittimità delle stesse deliberazioni di AR e - in particolare - del su richiamato art. 2 della Deliberazione n. 389/2023, ribadendo in sostanza gli stessi profili di illegittimità già esposti nell’impugnativa di cui al R.G. n. 533 del 2024.

10. Infine, avverso le stesse deliberazioni dell’AR nn. 389/2023 e 465/2023 insorgeva dinanzi a questo Tribunale la controinteressata GE S.r.l., stavolta unitamente alle società GESENU S.p.A., T.S.A. Trasimeno Servizi Ambientali S.p.A., S.I.A. Società Igiene Ambientali S.p.A. e ECE S.r.l., per mezzo di autonoma impugnativa, allibrata al R.G. n. 2127/2023.

GE, in qualità gestore unico del servizio di gestione integrata dei rifiuti nel sub Ambito n.2 della Regione Umbria, e le altre società ricorrenti chiedevano l’annullamento delle medesime Deliberazioni nella parte in cui l’Autorità, nel prevedere le misure applicative di cui all’art. 2.1 della deliberazione n. 389/2023, avrebbe, in verità, messo in discussione la possibilità per i Gestori integrati di veder integralmente riconosciuta in tariffa la copertura dei costi per l’attività di prepulizia, preselezione o pretrattamento del monomateriale plastico.

11. All’esito dell’udienza pubblica del 12.02.2025, inizialmente fissata per la trattazione dei soli giudizi RG nn. 2097/2023 e 533/2024 instaurati da YN, questo T.A.R. adottava la

sentenza parziale n. 1132/2025, pubblicata in data 01.04.2025, con la quale:

- preliminarmente disponeva la riunione ex art. 70 del cod.proc.amm. dei suddetti ricorsi R.G. nn. 2097/2023 e 533/2024;

- dichiarava definitivamente l’inammissibilità del ricorso di cui al R.G. n. 2097/2023 ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b) del cod.proc.amm., “ atteso che, sul piano dell’interesse in concreto all’ottenimento del bene della vita, la pendenza del ricorso più vecchio di cui al R.G. n. 533/2024, alias il bis in idem, lo priva ab origine di ogni utilità in concreto dalla decisione di merito di questo G.A. ”;

- con riguardo, invece, all’impugnativa superstite di cui al R.G. n. 533/2024, presentando la stessa profili di connessione oggettiva e soggettiva con il ricorso incardinato da GE con l’R.G. n. 2127/2023, disponeva il rinvio ex art. 73, comma 3 del cod.proc.amm. all’udienza pubblica del 28 maggio 2025 ai fini della trattazione congiunta.

12. All’esito della suddetta udienza pubblica, in ragione della complessità delle questioni di ordine tecnico poste dalle parti, con ordinanza n. 1939 del 4 giugno 2025 questo T.A.R. disponeva apposita verificazione affinché gli consentisse di accertare “ se attraverso il metodo tariffario in questione (volto a quantificare le componenti di costo per remunerare i soggetti che hanno in appalto la raccolta rifiuti) si pervenga alla distorsione della concorrenza lamentata dalle parti ricorrenti per mezzo del riconoscimento in tariffa dei costi delle operazioni di cernita (oggetto del ricorso di cui al R.G. n. 533/2024) e/o dell’esclusione dalla tariffa dei costi per il pretrattamento dei flussi monomateriali in CC (oggetto del ricorso di cui al R.G. n. 2127/2023) ”.

Specificamente, questo T.A.R. chiedeva al Verificatore, individuato nel Direttore generale p.t. della Direzione generale economia circolare (EC) del Ministero della Transizione Ecologica (o altra denominazione medio tempore assunta da tale Ministero), i seguenti oggetti di indagine:

“(A) con riguardo all’impugnativa di cui al R.G. n. 533/2024

(1) la natura delle “operazioni di cernita” con riferimento ai flussi multimateriale, sui piani normativo, contrattuale (LA) ed economico;

(2) la distinzione, ove sussistente, tra le “operazioni di cernita”, le “operazioni di selezione” e le “operazioni di separazione” del rifiuto, con particolare riguardo ai flussi multimateriale;

(3) se i costi delle “operazioni di cernita” siano remunerati dal corrispettivo di LA e, in caso confermativo, in quale percentuale;

(B) con riguardo all’impugnativa di cui al R.G. n. 2127/2023

(4) la natura dell’attività di pretrattamento dei flussi monomateriale presso un CC, fornendo spiegazione in particolare sulle specifiche operazioni di pressatura e di preselezione poste in essere in favore di GE e delle altre società ricorrenti nell’ATO 2 Umbria;

(5) se a seguito dell’attività di pretrattamento in CC venga integralmente eliminata o parzialmente la frazione estranea;

(6) quali siano i corrispettivi consortili previsti nel caso di monomateriale plastico proveniente da CC e, in particolare, quali costi operativi vengono coperti dal “corrispettivo per la pressatura per monomateriale da CC”, così come previsto dalla pag. 11 dell’Allegato Tecnico Imballaggi in Plastica;

(7) quale sia la disciplina – giuridica ed economica - applicata da LA con riferimento al monomateriale plastico conferito da GE, incluso gli eventuali corrispettivi e addebiti, negli ultimi 5 anni”.

Fissava, infine, per la prosecuzione per entrambi i ricorsi l’udienza pubblica del 28 gennaio 2026.

13. Il Verificatore dava inizio alle operazioni di accertamento e, in data 19.08.2025, procedeva a trasmettere ai CTP medio tempore nominati dalle parti la bozza provvisoria della propria relazione di verificazione, ricevendo poi le osservazioni dei predetti CTP.

Dopodiché, in data 11.11.2025, il Verificatore ultimava e poi depositava la sua relazione conclusiva.

14. In prossimità dell’udienza, tutte le parti insistevano nell’accoglimento delle proprie tesi.

Gest, inoltre, sollevava una possibile ragione di improcedibilità del ricorso di YN stante l’omessa impugnazione da parte della ricorrente della deliberazione n. 397/2025/r/rif di AR e del correlato MTR-3, nelle parti in cui gli stessi avevano riproposto la medesima disciplina regolatoria oggetto dei provvedimenti a suo tempo contrastati con il ricorso n. 533/2024.

15. Giunta l’udienza pubblica del 28 gennaio 2026, all’esito della discussione tra le parti costituite, la controversia in epigrafe veniva trattenuta per la decisione.

Contemporaneamente passava in decisione l’impugnativa introdotta dalla controinteressata GE con l’R.G. n. 2127/2023, la quale, con sentenza n. 1178 del 2026, veniva dichiarata estinta ex art. 35, comma 2, lett. c) del cod.proc.amm. in ragione della regolare notifica di formale dichiarazione di rinuncia al ricorso.

16. Questo Tribunale, avendo ravvisato, dopo il passaggio in decisione, una possibile ragione di inammissibilità del ricorso per difetto del necessario interesse ad agire, con ordinanza collegiale n. 1122 del 5 marzo 2026 ai sensi dell’art. 73, comma 3 del cod.proc.amm., assegnava alle parti un termine per presentare memorie.

Fissava, infine, per la definizione la camera di consiglio riconvocata del 23 aprile 2026 con la presenza dei soli magistrati.

17. Prestando adesione al suddetto invito YN depositava articolata memoria con la quale insisteva nella sussistenza in capo a sé di un idoneo interesse ad agire.

L’Autorità, dal canto suo, condividendo le perplessità di questo T.A.R., insisteva per la declaratoria di inammissibilità.

18. Giunta, infine, l’udienza camerale del 23 aprile 2026, la controversia è stata trattenuta per la decisione.

19. Preliminarmente, va rigettata l’eccezione di improcedibilità del ricorso, così come articolata dalla controinteressata GE, in ragione della omessa impugnazione della delibera n. 397/2025/r/rif di AR e del correlato MTR-3.

Il Collegio, invero, ricorda che, secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa (recentemente ribadita dall’Adunanza Plenaria n. 16 del 2025), ciascun regime tariffario costituisce un corpus regolamentare separato dagli altri, sicché la circostanza per cui la ricorrente abbia deciso di non impugnare il successivo regime tariffario MT-3 non produce alcun effetto di per sé sul suo interesse ad agire contro il diverso regime MTR-2, oggetto del presente giudizio.

20. Tanto premesso, deve essere disaminata la questione di inammissibilità dell’impugnativa per carenza originaria dell’interesse nei termini esposti dal Collegio con l’ordinanza collegiale n. 1122/2026.

21. In particolare, l’ordinanza rileva come, a seguito degli esiti della verificazione, emerge un contesto tariffario in cui:

- “ il trattamento conferito al Gestore Integrato non pare divergere da quello di un CSS indipendente atteso che la regola tariffaria appare “neutrale” rispetto alla titolarità dell’impianto di CCS/CSM ”;

- “ risulta, in altri termini, indifferente per il metodo tariffario che il CSS sia gestito da un Gestore Integrato o da un operatore economico indipendente, quale YN, essendo riconosciuto in entrambi i casi al gestore del servizio di gestione dei rifiuti urbani la deduzione in tariffa dei costi sopportati per le operazioni di cernita presso un tale impianto – con esclusione di quelle per le operazioni di selezione per colore e polimero già coperti da LA -” .

Conseguentemente, alla luce degli atti di causa, si dubita della sussistenza in capo a YN di un pregiudizio diretto, concreto e attuale discendente dalla disciplina regolatoria gravata, atteso che:

- con riferimento al segmento di mercato di appartenenza, alias il mercato della cernita, la ricorrente non riceverebbe un trattamento differenziato rispetto al Gestore integrato eventuale titolare di un CSS;

- il fattore di sharing “ non pare produttivo di alcun effetto distorsivo una volta che sono state eliminate per mezzo dei provvedimenti gravati nella relativa formula di calcolo i corrispettivi riconosciuti dai sistemi collettivi EPR di filiera e i ricavi derivanti da altre vendite di materiale ed energia derivanti dai rifiuti ”.

22. In sede di memorie la ricorrente insiste, nondimeno, nella sussistenza in capo a sé di un idoneo interesse a ricorrere, sulla scorta delle seguenti considerazioni.

22.1. Con riferimento alle implicazioni sul mercato della cernita, YN rinviene la potenzialità lesiva della disciplina regolatoria dal fatto che il costo sostenuto per le attività di pre-pulizia o pulizia in separazione (i.e., “parziale eliminazione/riduzione della frazione estranea”) ed accessoria pressatura:

- sarebbe riconosciuto in tariffa al Gestore integrato, mentre al CSS indipendente, quale la ricorrente, tale costo non le verrebbe riconosciuto “ né dai consorzi né, tantomeno, in una tariffa ad esso CSS indipendente inapplicabile ”;

- si configurerebbe in un costo inefficiente, che non potrebbe rientrare in concessione o, ancora, inesistente (perlomeno in relazione alle attività di “commercializzazione” per le quali vengono riconosciute in tariffa, attività invece per legge svolte dai soli Consorzi), sicché il suo riconoscimento in tariffa in favore gestore RTU che è anche Gestore integrato darebbe luogo a una indebita situazione di vantaggio finanziario e, quindi, a una distorsione della concorrenza.

22.2. Relativamente, invece, al fattore di sharing , la ricorrente insiste nella sussistenza di una portata lesiva della disposizione in quanto:

- la Deliberazione 389/23 non ha operato alcuna modifica rilevante, non avendo eliminato la denominazione ba(ARa) in relazione alla “ somma dei proventi della vendita di materiale ed energia derivante dai rifiuti ” e avendo sempre previsto, per mezzo del fattore ωa sempre superiore a 0.1, l’erogazione del fattore di sharing per proventi delle entrate dei sistemi di compliance anche quando l’azione azione del Gestore Integrato valutata come non “soddisfacente”;

- il fattore di sharing , così costruito, riconoscerebbe al Gestore integrato un incentivo connotato da carenza di trasparenza e, quindi, inefficiente;

- a differenza di quanto sostenuto dalla resistente, ciò che è stato bocciato dalla sentenza del Consiglio di Stato è la stessa previsione del fattore di sharing nella sua interezza.

23. Tali argomentazioni non sono, però, idonee a superare il profilo di inammissibilità sollevato dal Collegio nell’ordinanza n. 1122/2026.

24. Occorre, invero, delineare brevemente il quadro normativo relativo alle competenze in materia di ciclo dei rifiuti, così come enucleato dalla stessa giurisprudenza del Consiglio di Stato.

24.1. La gestione dei rifiuti costituisce un'"attività di pubblico interesse" (art. 177, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006) per la quale l'ordinamento ha assegnato all'Amministrazione funzioni di regolazione e di prestazione.

I rifiuti - definiti come: "qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l'intenzione o l'obbligo di disfarsi" - sono classificati dalla legge sulla base di due elementi discretivi: l'origine e la pericolosità (art. 183 del d.lgs. n. 152 del 2006).

La distinzione assume rilievo a vari fini, anzitutto in relazione ai regimi autorizzatori, alle modalità di affidamento della gestione e all'individuazione del soggetto che ha il compito di provvedere al loro smaltimento.

La gestione dei rifiuti si ripartisce in fasi, quali: "la raccolta, il trasporto, il recupero, compresa la cernita, e lo smaltimento dei rifiuti" (art. 183, comma 1, lettera n, del d.lgs. n. 152 del 2006).

Tali fasi si differenziano tra loro sul piano tecnico e della struttura del relativo mercato.

L'attività di raccolta - comprendente il prelievo, la cernita preliminare e il deposito (art. 183, comma 1, lettera o, del d.lgs. n. 152 del 2006) - consente di distinguere i rifiuti in frazione indifferenziata e differenziata (ovvero in base a frazioni merceologiche omogenee).

Pur non presentando "economie di scala" significative (essendo prevalentemente labour intensive e con un livello di capitale piuttosto basso), l'attività di raccolta presenta "economie di densità" che rendono conveniente il suo svolgimento in regime monopolistico (nelle zone più popolate dove, concentrando il volume di rifiuti da raccogliere, i costi unitari di produzione si riducono).

La privativa è giustificata anche dall'impossibilità di escludere dalla fruizione del servizio coloro che non lo pagano, impedisce al mercato di raggiungere una produzione ottimale della raccolta nei cassonetti.

La ‘privativa' (il monopolio legale) del soggetto affidatario include la raccolta e l'avvio a recupero o smaltimento in discarica (da intendersi come attività di trasferimento dei rifiuti agli impianti di selezione), con esclusione dell'attività di recupero e smaltimento, che costituiscono altre fasi della filiera (ferma restando la possibilità che la gara per l'affidamento del servizio di gestione integrata includa anche la realizzazione o gestione degli impianti di trattamento e la conseguente fase operativa), come si desume dagli artt. 181, comma 5, e 198, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006 (cfr., in giurisprudenza, Consiglio di Stato, sez. IV, n. 5257 del 2023; Sez. VI, n. 2114 del 2023).

Le due tipologie di raccolta, differenziata e indifferenziata, danno luogo a distinte filiere di gestione, che si distinguono per le differenti destinazioni funzionali: da un lato, il "recupero", ovvero "qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile" (art. 183 lettera t, del d.lgs. n. 152 del 2006); dall'altro, lo "smaltimento", cioè qualsiasi operazione diversa dal recupero anche quando l'operazione ha come conseguenza secondaria il recupero di sostanze o di energia (art. 183, lettera z, del d.lgs. n. 152 del 2006).

In particolare, i materiali che risultano dalla raccolta differenziata sono ulteriormente differenziati tra la frazione organica (denominata FORSU, trattata in impianti di compostaggio) e i rifiuti da imballaggio raggruppati per frazioni merceologiche e poi avviati a riciclo per la trasformazione.

I rifiuti indifferenziati sono, invece, sottoposti a trattamento (quello meccanico biologico, in cui si produce combustibile derivato e altri compost di bassa qualità) per poi essere avviati a recupero energetico (attraverso impianti di termotrattamento, che mirano al recupero energetico attraverso la combustione o la gassificazione) oppure smaltiti in discarica.

In tale contesto, giova ricordare, il legislatore ha attribuito ad un sistema consortile il compito di assicurare il raggiungimento degli obiettivi globali di riciclo e recupero degli imballaggi sull'intero territorio nazionale.

24.2. Nel complesso sistema di governance previsto per il ciclo dei rifiuti, dove concorrono, con propri ambiti di competenza, il Ministero dell’Ambiente, le Regioni, le Province e, soprattutto i Comuni, il legislatore del 2017 con la legge n. 205 ha riconosciuto un ruolo di primo piano all'AR.

Il coinvolgimento di quest'ultima nel settore dei rifiuti - più che rispondere, come nel caso delle autorità di regolazione imposte dai processi politici di ascendenza europea improntati, nel quadro della liberalizzazione dei servizi a rete, alla necessità di proteggere l'attività pubblica dalla crescente pressione di interessi esogeni (politici e finanziari) - riflette l'esigenza di correggere i fallimenti dell'intervento pubblico locale nella regolazione dei servizi a contenuto economico, ponendo rimedio alla tendenza localistica a far prevalere visioni politiche all'efficienza economica del servizio affidato e neutralizzando il conflitto di interessi che grava sugli enti locali.

All'Autorità sono state attribuite funzioni di regolazione della qualità (tecnica e contrattuale) e di regolazione tariffaria.

Il primo versante comporta la predisposizione di adeguati standard tecnici e qualitativi per lo svolgimento dell'attività di smaltimento e di recupero (art. 202, comma 1-bis e 1-ter, del d.lgs. n. 152 del 2006, introdotti dall'art. 14, comma 2, della legge 5 agosto 2022, n. 118).

La seconda tipologia regolatoria - a cui si riferisce la presente controversia - è volta a definire un sistema tariffario certo, trasparente e basato su criteri di riconoscimento di costi efficienti del servizio, uniformando le politiche locali di allocazione degli stessi, con un approccio integrato sistemico e di lungo periodo.

In particolare, per quanto qui rileva, l'art. 1, comma 527, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, ha assegnato all'ARERA compiti in materia di:

- "predisposizione ed aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti e dei singoli servizi che costituiscono attività di gestione, a copertura dei costi di esercizio e di investimento, compresa la remunerazione dei capitali, sulla base della valutazione dei costi efficienti e del principio ‘chi inquina paga'" (lettera f);

- "fissazione dei criteri per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento" (lettera g);

- "approvazione delle tariffe definite, ai sensi della legislazione vigente, dall'ente di governo dell'ambito territoriale ottimale per il servizio integrato e dai gestori degli impianti di trattamento" (lettera h);

- "verifica della corretta redazione dei piani di ambito esprimendo osservazioni e rilievi" (lettera i);

- "formulazione di proposte relativamente alle attività comprese nel sistema integrato di gestione dei rifiuti da assoggettare a regime di concessione o autorizzazione in relazione alle condizioni di concorrenza dei mercati" (lettera l);

- "formulazione di proposte di revisione della disciplina vigente, segnalandone altresì i casi di gravi inadempienze e di non corretta applicazione" (lettera m).

24.3. Ora, in rapporto alle concrete modalità di esercizio della funzione regolatoria in tema di gestione di rifiuti, includendo anche la determinazione del metodo tariffario, è stato chiaramente evidenziato come la tecnica giuridica della “ regolazione ” richiede l’impiego da parte dell’Autorità di dispositivi neutrali che, prefiggendosi il raggiungimento l’interesse pubblico sotteso alla migliore gestione dei rifiuti, stimolino gli operatori economici a tale obiettivo pubblicistico attraverso meccanismi spontanei interni al mercato in un contesto di concorrenza.

In tal senso, la giurisprudenza amministrativa del Consiglio di Stato ha evidenziato che la “ regolazione ” dell’AR sul campo dei rifiuti rappresenta “un tipo di azione pubblica che incide ‘sulla' economia, senza comprimerne i meccanismi spontanei, bensì definendo un quadro di regole e valori che devono essere tutelati.

Il funzionamento del mercato viene in parte sottratto alla ponderazione politica degli interessi per essere affidato a dispositivi neutrali che, facendo leva sulla spontanea propensione degli operatori economici all'efficienza allocativa e produttiva, simulano la pressione concorrenziale.

In questo contesto, la legge soddisfa il suo ruolo costituzionale di indirizzo e garanzia dei pubblici poteri quando definisce in modo chiaro: la causa dell'intervento pubblico; il tipo di conformazione del mercato (statuendo ciò che ‘non può' essere messo in concorrenza e ciò che ‘non si vuole' sia in concorrenza); la misura compositiva dei bisogni (economici e sociali) contrapposti; il grado di incisione delle sfere giuridiche regolate.

Sul versante tecnico-economico, la legge può invece delegare all'Autorità indipendente il compito di ‘implementare' - anche con ampio margine di autonomia operativa - il dettato normativo con i meccanismi che meglio siano in grado di assicurare l'equilibrio ottimale del sistema in termini di razionalità economica e desiderabilità sociale.

Le opzioni regolatorie, per quanto non circostanziate nei loro contenuti dalla fonte primaria, restano ‘raffrontabili' alla luce degli indici, parametri e standards elaborati dalla comunità scientifica di riferimento ” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 7 marzo 2024, n. 2255).

25. Il canone della neutralità su cui si inspira la costruzione della disciplina regolatoria nel campo dei rifiuti incide, pertanto, sulle condizioni dell’azione che il singolo operatore deve dimostrare di possedere dinanzi a questo G.A. qualora ritenga di contestare sic et simpliciter la legittimità di una previsione del metodo tariffario dei rifiuti.

E’, infatti, ius receptum nella giurisprudenza amministrativa il principio di diritto per cui “ le norme regolamentari vanno immediatamente impugnate solamente allorché siano suscettibili di produrre, in via diretta ed immediata una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica di un determinato soggetto, mentre nel caso di volizioni astratte e generali, suscettibili di ripetuta applicazione e che esplichino effetto lesivo solo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo, la norma regolamentare deve essere impugnata unitamente al provvedimento applicativo di cui costituisce l'atto presupposto, in quanto solamente quest'ultimo rende concreta la lesione degli interessi ” (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. IV, 22 agosto 2024, n. 7211; id. Sez. V, 28 maggio 2024, n. 4745; id. Sez. V, 2 settembre 2024, n. 7341; T.A.R. per la Lombardia, Milano, Sez. I, 30 ottobre 2025, n. 3497; id. Sez. I, 23 luglio 2020, n. 2020).

Ne discende che qualora, come nel caso in analisi, sia oggetto di censura una specifica disposizione regolamentare, la parte ricorrente dovrà dare compiuta dimostrazione in giudizio della sussistenza di una lesione concreta e attuale alla propria sfera giuridica.

Una lesione che, nel peculiare ambito dell’elaborazione del metodo tariffario, dovrebbe anche disvelare in sostanza l’assenza di un certo grado di neutralità del dispositivo regolatorio.

Per le precipue finalità delle condizioni dell’azione si verserebbe, infatti, in un cortocircuito ermeneutico, una contraddizione logica inconciliabile, ritenere compresenti nel dispositivo regolatorio oggetto di contestazione il requisito di neutralità, che postula di per sé l’assenza di distorsioni concorrenziali ( ergo di capacità lesiva sul piano economico-normativo), con una lesione concreta e attuale sottesa all’interesse al ricorso.

26. Ebbene, calando i suddetti principi al caso di specie, ad avviso del Collegio, YN non ha dato dimostrazione dell’assenza di neutralità dei dispositivi regolatori gravati e di aver subito dagli stessi una lesione concreta e attuale.

27. Volgendo lo sguardo al profilo del paventato riconoscimento in tariffa ai Gestori integrati dei costi da loro sopportati per le attività di “cernita”, e consistenti in attività di “ prepulizia, preselezione o pretrattamento degli imballaggi plastici provenienti dalla raccolta differenziata”, occorre ripercorrere brevemente quanto emerso dalla verificazione in rapporto alle peculiarità del mercato della “cernita” dei rifiuti urbani.

27.1. La verificazione ha rilevato che:

(a) non sussistono sul piano normativo, tanto in sede nazionale che in sede sovranazionale, definizioni puntuali in riferimento alle operazioni di cernita; la cernita, invero, appare sia quale operazione di recupero nell’ambito della gestione dei rifiuti, la cui competenza spetterebbe agli operatori economici titolari di CC (Centro di Competenza o Centro Comprensoriale) e CSS (Centro di Selezione e Stoccaggio – che nel caso di raccolta multimateriale in ambito LA viene denominato quale CSM – Centro Selezione Multimateriale), che quale “ attività preparatoria alla separazione delle diverse frazioni merceologiche ai fini del conferimento agli impianti di trattamento ”, riferibile alla fase della raccolta dei rifiuti (denominata come “ cernita preliminare ”);

(b) ai fini del presente giudizio, guardando alla cernita quale attività inerente alla gestione del rifiuto, e specificamente alla parte del recupero, con il termine “ cernita ” la terminologia normativa “ include diverse operazioni tecniche, alcune necessarie altre solo eventuali in funzione delle autonome scelte del gestore RTU nell’ambito della diversa attività di raccolta del rifiuto a monte in maniera differenziata (a seconda dei casi con modalità “monomateriale” o “multimateriale”) ”;

(c) in ragione dell’uso discendente dal contesto contrattuale con LA e con CO, le operazioni di cernita degli imballaggi di plastica possono distinguersi, a loro volta, tra “ operazioni di selezione ”, “ operazioni di separazione ” e “ operazioni di pre-pulizia ”;

(d) specificamente, in base alle scelte d’impresa del gestore della fase a monte della raccolta e trasporto in merito alle modalità di effettuazione della raccolta stessa (“mono” o “multimateriale”):

- la “ separazione ” del flusso “ multimateriale ” “nelle diverse frazioni che lo compongono quale attività propedeutica al successivo avvio delle frazioni valorizzabili ad ulteriori attività di recupero/riciclo, che, essendo il “multimateriale” una “raccolta congiunta di più frazioni merceologiche in un unico contenitore”, risulta essere assolutamente indispensabile quando è adottata questa specifica modalità di raccolta”;

- l’attività di “pre-pulizia”, “consistente nella riduzione della frazione estranea presente nel flusso di raccolta “monomateriale” che può aver luogo, sempre in base alle scelte d’impresa del gestore della fase a monte di raccolta e trasporto, a monte del suo conferimento ad un CSS”;

- infine, quale elemento indispensabile del processo di recupero per il successivo avvio a riciclo, specifico dei rifiuti di imballaggi in plastica , la “selezione” “per polimero/colore della frazione di rifiuti di imballaggi in plastica”, che implica anche la “separazione della frazione estranea ” (cfr. pagg. 18 e 19 della verificazione).

27.2. In ragione delle suddette classificazioni la verificazione ha rappresentato, sulla base delle operazioni contrattuali poste in essere con i gestori di CC e CSS nell’ambito del LA, le modalità con le quali le predette operazioni di cernita vengono in concreto svolte nel ciclo di trattamento del rifiuto in plastica.

In particolare, il Convenzionato ( alias il Comune o il diverso soggetto privato che stipula con LA la convenzione per la raccolta differenziata) “ può conferire la raccolta multimateriale sfusa direttamente a un Centro di Selezione e Stoccaggio (CSS). In tal caso, il Convenzionato concorda con il CSS il corrispettivo per le operazioni di cernita degli imballaggi di pertinenza delle filiere diverse dalla plastica contenute nella raccolta multimateriale (ad esempio il multimateriale leggero, oltre alla plastica, contiene alluminio, acciaio e talvolta contenitori in cartone per bevande) e per la separazione e l’avvio a recupero energetico/smaltimento delle frazioni estranee contenute nel multimateriale stesso. Il CSS effettua tali operazioni contestualmente alle operazioni svolte per conto di LA che consistono nella ulteriore pulizia e separazione e nella selezione per polimero e per colore dei rifiuti di imballaggi in plastica ”.

In parziale alternativa, “ il Convenzionato può far effettuare le diverse operazioni di cernita di cui sopra per le diverse frazioni che compongono la raccolta multimateriale da un Centro Comprensoriale (CC). I CC sono impianti di recupero intermedi che operano, per conto dei Convenzionati, un primo trattamento della raccolta differenziata sulla base di accordi contrattuali rispetto ai quali LA e gli altri Sistemi EPR della filiera rimangono estranei. Il trattamento, nel caso di raccolta monomateriale, può consistere nella sola riduzione volumetrica o può prevedere anche la separazione delle frazioni estranee; nel caso di raccolta multimateriale il trattamento prevede comunque la separazione delle diverse frazioni che la compongono. I rifiuti di imballaggi in plastica derivanti da tali operazioni, una volta pressati in balle, vengono quindi avviati dal CC ai CSS per le ulteriori operazioni di cernita (ulteriore prepulizia e separazione, selezione per polimero e per colore) effettuata dai CSS stessi per contro di LA ” (cfr. pag. 13 della verificazione).

27.3. Procedendo nell’analisi delle suddette operazioni, la verificazione ha ulteriormente chiarito che:

- “ nel caso di flussi “multimateriale”, la loro “separazione” nelle diverse frazioni (che può essere effettuata presso sia un CC sia un CSS/CSM) comporta, nel mentre che vengono separate le diverse frazioni valorizzabili, anche la parziale eliminazione/riduzione della frazione estranea, assolvendo, in tal caso, anche alla funzione di “pre-pulizia”;

- relativamente ai soli flussi “multimateriale” conferiti direttamente a un CSS/CSM, in ragione del fatto che questi impianti (a differenza dei CC) non effettuano la “pre-pulizia”, la verifica qualitativa dei flussi di “multimateriale” conferito (al pari di quelli di “monomateriale”) viene effettuata all’ingresso dell’impianto e la gestione della quota di Frazioni Estranee così verificate, nonché i costi da essa derivanti, sono regolati da rapporti contrattuali tra il Convenzionato e il CSS/CSM, cui LA resta estraneo;

- le eventuali operazioni di “pre-pulizia” volontaria su di un flusso “monomateriale” che il Convenzionato ritenga opportuno fare svolgere prima del conferimento al CSS devono quindi necessariamente essere effettuate presso un impianto terzo da lui individuato e contrattualizzato (CC) che, oltre a fungere da “ottimizzatore logistico” in quanto soggetto che pressa il materiale per conto del Convenzionato stesso (unica operazione per cui LA prevede espressamente un riconoscimento economico al Convenzionato stesso), può anche svolgere quello di “ottimizzatore qualitativo” eliminando prima della pressatura e del successivo conferimento al Consorzio Frazioni Estranee che, se non allontanate, abbassano il livello qualitativo (e quindi i corrispettivi di raccolta riconosciuti da LA/CO al Convenzionato);

- la “selezione” della sola componente imballaggi in plastica per polimero/colore viene effettuata dal CSS/CSM per conto di LA (e CO) sulla base del contratto di selezione che lega gli impianti agli stessi Consorzi, a partire da flussi:

✓ “monomateriale” conferiti direttamente al CSS sfusi, o pressati in quanto provenienti da un CC (indipendentemente dalla circostanza che questi ultimi derivino da una raccolta originariamente “monomateriale” o “multimateriale” che nel CC stesso ha subito il processo di “separazione” in frazioni “monomateriali”);

✓ “multimateriale” conferiti direttamente al CSS/CSM ” (pag. 19 della verificazione).

28. Alla stregua del contesto istruttorio sopra disvelato dalla verificazione, con riferimento al mercato della cernita per il recupero del rifiuto “imballaggio plastica” derivante dalla raccolta differenziata “multimateriale” discende che:

(a) il CSS (o CSM) - indipendente o in gestione integrata - svolge le operazioni di cernita del multimateriale sfuso, a seguito di stipulazione di apposito contratto con il Convenzionato, alias il gestore del servizio per la gestione dei rifiuti; in tal caso il singolo Convenzionato negozia con il CSS il corrispettivo per le operazioni di cernita degli imballaggi di pertinenza delle filiere diverse dalla plastica contenute nella raccolta multimateriale e per la separazione e l’avvio al recupero energetico/smaltimento delle frazioni estranee contenute nel multimateriale stesso, in forza di quanto previsto dagli artt. 5 e 6 dell’Allegato Tecnico CI-LA; il CSS effettua, contemporaneamente, operazioni per conto del LA “ che consistono nella ulteriore pulizia e separazione e nella selezione per polimero e per colore dei rifiuti di imballaggi in plastica ”;

(b) il CSS, invece, nel caso di pretrattamento in CC della raccolta multimateriale, effettua ulteriori operazioni di cernita – ulteriore pre-pulizia e separazione, selezione per polimero e per colore – per conto del LA;

(c) con riferimento a tali operazioni il CSS, infine, percepisce dal LA il corrispettivo per le operazioni di selezione per polimero e per colore degli imballaggi in plastica; attività che, sebbene rientranti nell’ambito delle operazioni di cernita, sono direttamente escluse dalla predisposizione tariffaria in ragione di quanto disposto dall’AR nella delibera gravata n. 465/2023 al fine di evitare ipotesi distorsive del segmento di mercato di riferimento (come chiarisce tale passaggio dell’ultimo CONSIDERATO CHE a tenore del quale ai fini dello scomputo “ gli oneri e i ricavi afferenti o comunque attribuibili alle attività di “prepulizia, preselezione o pretrattamento degli imballaggi plastici provenienti dalla raccolta differenziata” (a cui il citato articolo 2 della deliberazione 389/2023/R/RIF fa riferimento) siano esclusivamente quelli relativi all’attività di selezione per colore e polimero del monomateriale plastico, ossia quelli riferibili all’attività (volta all’ottenimento delle materie prime seconde dal flusso degli imballaggi in plastica) a valle rispetto alle attività di raccolta, di trasporto e di cernita/separazione del multimateriale ”.

29. In tale contesto tariffario il trattamento conferito al CSS in gestione integrata non diverge rispetto a quello di un CSS indipendente.

29.1. Risulta indifferente per il metodo tariffario che il CSS sia in gestione integrata o da un operatore economico indipendente, quale YN, essendo riconosciuto che:

- nel caso di multimateriale sfuso il Convenzionato negozia direttamente con il CSS il corrispettivo previsto per tutte le attività non coperte dal LA, senza che emerga una disparità di trattamento a seconda se il CSS sia integrato oppure no;

- nel caso di monomateriale già separato in CC il CSS viene remunerato dal LA per le attività di selezione per polimero e per colore dei rifiuti di imballaggi in plastica, senza che vi sia alcun diverso trattamento a seconda che il CSS sia indipendente o in gestione integrata.

29.2. E’, peraltro, fuori fuoco l’argomento secondo cui sussisterebbe una lesione in capo a YN dalla circostanza per cui, a differenza del Gestore integrato titolare di CSS e di un CC, i costi per le attività di pre-pulizia o pulizia in separazione non sarebbero “assicurati” al CSS indipendente “ né dai consorzi né, tantomeno, in una tariffa”.

29.2.1. Preme nuovamente chiarire che per tali attività di pretrattamento del rifiuto, esclusa la pressatura, nel caso di multimateriale sfuso il CSS, indipendente o in gestione integrata che sia, negozia direttamente il corrispettivo con il Convenzionato e riceve da questi il pagamento.

In tale contesto, dunque, è irrilevante la configurazione giuridico-societaria del CSS, non essendo inciso in alcun modo il proprio potere di contrattazione nel segmento di mercato in oggetto.

29.2.2. Parimenti, rimane neutrale il dispositivo regolatorio in esame anche nella parte in cui riconosce in tariffa al Convenzionato il costo per tali attività di pre-pulizia o pulizia in separazione.

Ai fini del computo in tariffa la disposizione, invero, non pone alcun distinguo su quale sia l’operatore economico cha abbia posto in essere tale attività, un CC o un CSS, riconoscendo indistintamente al gestore RTU il costo sostenuto per tali adempimenti.

29.3. Non pare ultroneo osservare, proprio ai fini dell’indagine sull’interesse ad agire, che la disposizione regolatoria gravata è rivolta precipuamente nei confronti del gestore del RTU - a prescindere della forma giuridica da questi assunta di Gestore integrato o di Gestore non integrato secondo le indicazioni del metodo tariffario -.

Sicché sarebbe al massimo quest’ultimo il solo legittimato a sindacare dinanzi a questo G.A. tutti i paventati profili di illegittimità relativi all’asserita inefficienza o inesistenza del costo riconosciuto, e della sua connessa capacità distorsiva della concorrenza, anche sul piano dell’ unbundling contabile.

In altri termini solo il gestore del RTU non integrato potrebbe vantare, sempre però sulla base di una lesione connotata da attualità e concretezza, un interesse a contestare la scelta di riconoscere tout court in tariffa i costi di pretrattamento dei rifiuti sopportati da un competitor gestore di RTU integrato in un contesto in cui il CC appartiene al medesimo gruppo.

Di converso, una tale posizione differenziale non risulta essere ravvisabile in capo a YN, impresa operante nel segmento del mercato della cernita, che non è abilitata di per sé a interagire direttamente nella determinazione del metodo tariffario.

29.4. Da qui l’assoluta inconferenza delle argomentazioni sviluppate dalla ricorrente sul punto.

30. E nemmeno può ritenersi dimostrato un adeguato interesse ad agire in relazione alla disciplina sul fattore di sharing .

Anche in questo caso occorre ricordare il fattore di sharing è una misura rivolta al gestore del servizio di rifiuti, senza che si operi alcuna selezione a seconda che si tratti di un gestore integrato o meno.

31. In definitiva, alla luce di quanto sopra esposto, la ricorrente non è titolare di alcun interesse ad agire non essendo stata data dimostrazione di un pregiudizio diretto, concreto e attuale discendente dalla complessiva previsione regolatoria gravata.

Il ricorso deve essere, quindi, dichiarato inammissibile per carenza originaria dell’interesse ad agire.

La liquidazione del compenso del Verificatore, richiesta da quest’ultimo con istanza dell’8 marzo 2026, verrà trattata in apposita camera di consiglio che verrà definita da questo Tribunale.

Le spese della presente lite seguono la soccombenza e devono essere riconosciute in favore della sola Autorità resistente nella misura di euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge.

Ragioni di equità sostanziale militano, invece, per la compensazione con la controinteressata Gest.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sulla controversia in epigrafe, per quanto restava da decidere dopo la precedente sentenza parziale n. 1132/2025, la dichiara inammissibile per carenza originaria dell’interesse ad agire.

Condanna la parte ricorrente alle spese di lite in favore dell’AR nella misura di euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge.

Compensa, invece, le spese con la controinteressata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nelle camere di consiglio dei giorni 28 gennaio 2026, 3 marzo 2026, 23 aprile 2026, con l'intervento dei magistrati:

TO RR, Presidente

Marilena Di Paolo, Referendario

Federico Giuseppe Russo, Referendario, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
Federico Giuseppe Russo	TO RR

IL SEGRETARIO