Pubblicato il 30/04/2025

N. 08426/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01450/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1450 del 2025, proposto da Ica Sei S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica – Direzione Generale Valutazioni Ambientali – Divisione V Procedure di Valutazione VIA e VAS e Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica – Commissione Tecnica RR, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero della Cultura – Soprintendenza Speciale per il PNRR, non costituito in giudizio;

per l’accertamento e la declaratoria

dell’illegittimità dell’inerzia serbata dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e, in particolare, dalla Commissione tecnica RR, a fronte dell’istanza, trasmessa dalla Società presentata dalla Società in data 2.10.2023, per il rilascio del provvedimento di V.I.A. ex art. 25 del d.lgs. n. 152/2006 per la realizzazione di un impianto agro-voltaico denominato “Vetralla”, della potenza di picco di 24,528 MWp e potenza nominale di 24,528 MWac, da realizzarsi nel Comune di Vetralla (VT);

nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente a dare impulso al procedimento e a provvedere ai sensi dell’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025 il dott. Luca Biffaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.) La società ricorrente esponeva di aver presentato al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (“ Mase ”) una istanza per il rilascio del provvedimento di Valutazione di Impatto Ambientale (“ VIA ”) ai sensi dell’articolo 23 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale (“ TUA ”), per la realizzazione di un impianto per la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile solare agrivoltaica denominato “Vetralla”, della potenza di picco di 24,528 MWp e potenza nominale di 24,528 MWac (“ Impianto ”), da realizzarsi nel Comune di Vetralla (VT).

Detto Impianto costituisce un’opera strategica ai fini dell’implementazione del PNIEC e del PNRR ai sensi dell’articolo 7- bis del TUA, essendo incluso nell’elenco di cui all’Allegato I- bis alla Parte Seconda del TUA (punto 1.2.1).

2.) In data 12 ottobre 2023, verificata la completezza della documentazione trasmessa ai fini della procedibilità dell’istanza, il Mase ha pubblicato tanto la documentazione trasmessa, quanto l’avviso al pubblico, assegnando un termine di trenta giorni per la presentazione di osservazioni e il rilascio dei pareri da parte degli Enti coinvolti nel procedimento.

La fase di consultazione del pubblico è terminata in data 11 novembre 2023.

A seguito di alcune richieste di integrazione documentale, formulate dal Ministero della Cultura in data 16 aprile 2024 e riscontrate dalla società ricorrente, in data 13 giugno 2024 è stata avviata una nuova fase di consultazione del pubblico, terminata in data 28 giugno 2024.

3.) Sennonché, secondo quanto riferito dalla società ricorrente, partire da tale momento il procedimento sarebbe entrato in una ingiustificata fase di stallo, in quanto il Mase non avrebbe proceduto ad acquisire il parere di competenza della Commissione tecnica RR (“ CT RR ”).

4.) La società ricorrente, quindi, ha proposto il presente ricorso onde sentire accertare l’illegittimità dell’inerzia del Mase rispetto alla conclusione del procedimento amministrativo avviato con istanza del 2 ottobre 2023.

4.1.) La società ricorrente, con un unico e articolato motivo di ricorso, ha lamentato l’illegittimità del silenzio serbato dal Mase sull’istanza di VIA per “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 23 e 25 del D. Lgs. N. 152/2006. Violazione e falsa applicazione degli artt. 20 e 22 del D.lgs. 199/2021. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 6 della L. n. 241/1990. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa. Violazione ed elusione del principio di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabile. Violazione dei principi del giusto procedimento. Violazione del Regolamento UE/2022/2057. Violazione dell’effetto utile derivante dalla Direttiva UE 2023/2413 – Red III ”.

4.1.1.) La società ricorrente, in particolare, con tale mezzo di gravame ha prospettato che l’obbligo di avviare e concludere il procedimento di compatibilità ambientale entro specifici termini stabiliti dalla legge discendesse innanzitutto dall’articolo 25 del TUA, in quanto tale disposizione normativa detterebbe una precisa scansione temporale per i progetti di cui all’articolo 8, comma 2- bis (ossia i “ progetti compresi nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), di quelli finanziati a valere sul fondo complementare nonché dei progetti attuativi del Piano nazionale integrato per l’energia e il clima, individuati nell’allegato I-bis al presente decreto, e di quelli comunque connessi alla gestione della risorsa idrica ricompresi nell'allegato II alla parte seconda del presente decreto ”), categoria nella quale rientra anche l’impianto in questione. Di conseguenza, l’inerzia serbata dal Mase con riferimento alla istanza presentata in data 2 ottobre 2023, risulterebbe illegittima.

4.1.2.) In particolare, l’articolo 25 del TUA prevede: a) al comma 2- bis , che la CT RR “ si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione di cui all’articolo 24 e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all’articolo 23 predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni, il direttore generale del Ministero della transizione ecologica adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 22, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199 ”; b) al comma 7, che “[t] utti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241 ”.

4.1.3.) Nel caso di specie risulterebbero spirati tutti i termini perentori previsti da tale normativa ai fini della definizione della procedura di VIA.

Infatti, risulta decorso sia il termine di 130 giorni dalla data di pubblicazione della documentazione, avvenuta in data 12 ottobre 2023; sia, in via ulteriore, il termine di 30 giorni dalla conclusione della fase di ulteriore consultazione del pubblico, conclusasi in data 28 giugno 2024, senza che a ciò abbia fatto seguito alcuno sviluppo nel procedimento per cui è causa.

5.) Il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica si è costituito in resistenza nel presente giudizio, eccependo l’infondatezza del ricorso in esame.

Il Mase, in estrema sintesi, con la propria memoria difensiva del 20 febbraio 2025 ha rilevato che il nodo centrale della controversia risiederebbe nel rapporto tra il termine perentorio di conclusione del procedimento amministrativo in questione, sancito dall’articolo 25, comma 7, del TUA, e la necessità di dare priorità all’approvazione di progetti di maggior potenza, quale interesse strategico nazionale sottostante alla riforma dell’articolo 8 del d.lgs. n. 152/2006, intervenuta per effetto del decreto-legge 17 ottobre 2024, n. 153, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 dicembre 2024, n. 191.

Secondo la prospettazione difensiva del Ministero resistente, il termine di conclusione del procedimento sarebbe rimasto perentorio solo per i progetti PNRR e per quelli a valere sul fondo complementare.

Di contro, il termine di conclusione del procedimento per i progetti relativi al PNIEC avrebbe natura eminentemente ordinatoria, con possibilità di postergarne la trattazione in applicazione dei superiori criteri di priorità autoimposti nell’interesse generale alla decarbonizzazione.

L’articolo 8 del d.lgs. n. 152/2006, peraltro, avrebbe natura procedimentale e, pertanto, troverebbe applicazione anche per i procedimenti in corso, non essendo configurabile in capo ai proponenti la sussistenza di un diritto quesito alla trattazione tempestiva delle proprie istanze.

6.) La società ricorrente, con memoria di replica del 21 marzo 2025, ha controdedotto alle eccezioni sollevate dal Mase e ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

7.) All’udienza camerale del 2 aprile 2025 la causa è stata discussa e poi trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio ritiene che il presente ricorso sia meritevole di accoglimento per le seguenti ragioni di diritto.

2. L’articolo 25 del TUA stabilisce i termini di conclusione del procedimento di VIA, dettando speciali prescrizioni per “ i progetti di cui all’articolo 8, comma 2- bis ”, ovvero i “ progetti compresi nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), […] quelli finanziati a valere sul fondo complementare nonché [quelli, n.d.r.] attuativi del Piano nazionale integrato per l’energia e il clima, individuati nell’allegato I-bis al presente decreto […]”, categoria, quest’ultima, alla quale risulta riconducibile il progetto presentato dalla società ricorrente.

In particolare, ai fini del presente giudizio rilevano le seguenti disposizioni normative dettate dall’articolo 25 del TUA:

- comma 1, “[L] ’Autorità competente valuta la documentazione acquisita tenendo debitamente conto dello studio di impatto ambientale, delle eventuali informazioni supplementari fornite dal proponente, nonché dai risultati delle consultazioni svolte, delle informazioni raccolte e delle osservazioni e dei pareri ricevuti a norma degli articoli 24 e 32. Qualora tali pareri non siano resi nei termini ivi previsti ovvero esprimano valutazioni negative o elementi di dissenso sul progetto, l’autorità competente procede comunque alla valutazione ”;

- comma 2- bis , “[P] er i progetti di cui all'articolo 8, comma 2-bis, la Commissione di cui al medesimo comma 2-bis si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione di cui all’articolo 24 e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all’articolo 23, predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni, il direttore generale del Ministero della transizione ecologica [oggi Mase, n.d.r.] adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni […]”;

- comma 2- quater , “[I] n caso di inerzia nella conclusione del procedimento da parte delle Commissioni di cui all’articolo 8, commi 1 e 2-bis, il titolare del potere sostitutivo, nominato ai sensi dell’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, acquisito, qualora la competente commissione di cui all’articolo 8 non si sia pronunciata, il parere dell’ISPRA entro il termine di trenta giorni, provvede all’adozione dell’atto omesso entro i successivi trenta giorni. In caso di inerzia nella conclusione del procedimento da parte del direttore generale del Ministero della transizione ecologica ovvero in caso di ritardo nel rilascio del concerto da parte del direttore generale competente del Ministero della cultura, il titolare del potere sostitutivo, nominato ai sensi dell’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, provvede al rilascio degli atti di relativa competenza entro i successivi trenta giorni ”;

- comma 7, “[T] utti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241 ”.

3. Il Collegio, sulla scorta della richiamata cornice normativa, non può che riportarsi al consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale “ ai sensi e per gli effetti del richiamato art. 25 del d.lgs. n. 152/2006, la mancata espressione dei previsti pareri nei termini ovvero l’espressione di pareri negativi, non elidono l’obbligo di una pronunzia espressa da parte del MASE ” (cfr., ex multis , T.A.R. Lazio, sez. III, sent. n. 12670 del 21 giugno 2024; T.A.R. Sicilia, sez. V, sent. n. 1728 del 23 maggio 2024; T.A.R. Puglia, Sezione staccata di Lecce, sez. II, sent. n. 588 del 23 aprile 2024; T.A.R. Puglia, sez. II, sent. n. 500 del 22 aprile 2024; T.A.R. Puglia, sez. II, sent. n. 1429 dell’11 dicembre 2023).

4. Ciò posto, con riguardo al caso ora all’esame del Collegio, la mera ricostruzione della scansione temporale degli atti è sufficiente a supportare la conclusione dell’illegittimità del silenzio serbato dal Mase.

Infatti, a fronte dell’istanza presentata in data 2 ottobre 2023, la documentazione è stata pubblicata ai sensi dell’articolo 24 del TUA in data 12 ottobre 2023, sicché è ampiamente decorso il termine previsto dall’articolo 25, comma 2- bis , del TUA per concludere il procedimento di VIA.

5. Il Collegio ritiene che sia priva di pregio l’argomentazione difensiva del Ministero resistente, secondo la quale non potrebbe dirsi formato alcun silenzio-inadempimento sull’istanza presentata dalla società ricorrente in ragione dei criteri di priorità nella trattazione degli interventi di cui all’articolo 8 del TUA, i quali determinerebbero, in sostanza, una deroga ai termini di conclusione dei relativi procedimenti.

5.1. Il legislatore, con la novella apportata dall’articolo 1, comma 1, lett. a) , n. 2), del d.-l. n. 153/2024, oltre a modificare i criteri di priorità di trattazione precedentemente stabiliti, ha aggiunto il comma 1- ter all’articolo 8 del TUA, ai sensi del quale “ Ai progetti da considerare prioritari ai sensi del comma 1, sesto periodo, o del comma 1-bis è riservata una quota non superiore ai tre quinti delle trattazioni, nell'ambito della quale l’esame è definito in ordine cronologico, per ciascuna tipologia, tenuto conto della data di effettuazione della comunicazione al proponente ai sensi dell’articolo 23, comma 4, secondo periodo. I progetti diversi da quelli prioritari sono trattati per ciascuna tipologia d’impianto in ordine cronologico tenuto conto della data di effettuazione della comunicazione al proponente ai sensi dell'articolo 23, comma 4, secondo periodo. Ai fini dell’applicazione uniforme e simultanea dell’ordine di trattazione dei progetti da esaminare nell'ambito dei procedimenti di valutazione ambientale, il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica comunica l’ordine di priorità stabilito ai sensi del comma 1, sesto periodo, o del comma 1-bis, al Ministero della cultura, che vi si uniforma. La disciplina di cui al presente comma non pregiudica il rispetto dei termini dei procedimenti di valutazione ambientale previsti dalla normativa vigente per i progetti compresi nel PNRR né di quelli finanziati a valere sul fondo complementare ”.

5.2. Interpretando correttamente tali previsioni normative non può giungersi a ritenere che i termini di conclusione del procedimento debbano essere rispettati soltanto per i progetti compresi nel PNRR o nel PNC, essendone, per converso, consentito lo sforamento per tutti gli altri progetti.

La previsione dell’ultimo periodo del comma 1- ter , in realtà, va interpretata nel senso diametralmente opposto a quello prospettato dall’Avvocatura erariale.

5.3. In primo luogo, va osservato che il soggetto cui è riferito il predicato che regge l’enunciato normativo (“ non pregiudica ”) è “ La disciplina di cui al presente comma ”, che non è quella che individua i criteri di priorità, bensì quella che stabilisce che ai progetti prioritari “ è riservata una quota non superiore ai tre quinti delle trattazioni, nell'ambito della quale l'esame è definito in ordine cronologico, per ciascuna tipologia, tenuto conto della data di effettuazione della comunicazione al proponente ai sensi dell'articolo 23, comma 4, secondo periodo ”.

Con tale disposizione si è stabilito che, nonostante i criteri di priorità, almeno i due quinti delle trattazioni siano dedicate ai progetti non prioritari. In tale contesto, prevedere che l’anzidetta disciplina normativa non debba pregiudicare il rispetto dei termini dei procedimenti relativi ai progetti compresi nel PNRR e nel PNC vale semmai a confermare, in termini generali, l’assoluta inderogabilità dei termini procedimentali per tutti i progetti.

5.4. Tale lettura è coerente con le indicazioni desumibili dalla relazione illustrativa al disegno di legge di conversione del citato decreto-legge n. 153/2024, laddove si precisa che con le nuove norme “ si individuano modalità certe, trasparenti e tracciabili per l’assegnazione dell’ordine di istruttoria delle istanze cui viene assegnata procedibilità, così da assicurare che la trattazione dei progetti diversi da quelli prioritari non venga sospesa o postergata ”.

Risulta, quindi, confermato che l’introduzione di criteri di priorità non abbia determinato alcuna deroga ai termini di conclusione dei procedimenti di VIA né, tantomeno, alcuna sospensione degli stessi, valendo solo quale criterio di organizzazione dei lavori.

5.5. La lettura proposta è, inoltre, l’unica coerente con l’impianto sistematico desumibile dal TUA, dal momento che:

- ai sensi dell’articolo 25, comma 7, “ Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ”;

- in base all’articolo 3- bis , comma 3, le norme del testo unico “ possono essere derogate, modificate o abrogate solo per dichiarazione espressa da successive leggi ”;

- sul piano interpretativo, quest’ultima disposizione esclude l’operatività del criterio generale dell’abrogazione delle leggi “ per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti ” (cfr. articolo 15 delle disposizioni preliminari al codice civile).

5.6. Come ha recentemente osservato il Consiglio di Stato, “ Nel caso di specie, l’introduzione del citato criterio di priorità nella trattazione delle istanze non solo non è supportato da alcuna deroga espressa alla perentorietà dei termini di conclusione dei relativi procedimenti che, pertanto, devono ritenersi certamente applicabili, ma non risulta neanche incompatibile con tale disciplina.

Una conferma in tal senso, peraltro, è arrivata da parte dello stesso legislatore, il quale, con la recente novella normativa proprio in tema di ordine di trattazione dei c.d. progetti prioritari (d.l. 17 ottobre 2024, n. 153, sebbene in attesa di conversione), ha precisato che tale nuova disciplina ‘non pregiudica il rispetto dei termini dei procedimenti di valutazione ambientale previsti dalla normativa vigente per i progetti compresi nel PNRR né di quelli finanziati a valere sul fondo complementare’ (art. 8, comma 1-ter, cod. amb., comma introdotto dal d.l. n. 153 del 2024) ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 9791 del 6 dicembre 2024; vid. , negli stessi termini, Cons. Stato, sentt. nn. 9777 e 9737/2024).

5.7. Su un piano più generale, occorre altresì convenire con l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale “ il rispetto dei termini procedurali, anche per i progetti non prioritari, è strettamente connesso a principi costituzionali fondamentali che governano l’azione amministrativa e, segnatamente, al principio di legalità (il quale richiede il rigoroso rispetto dei termini procedimentali fissati dalla legge, garantendo prevedibilità, controllo sull’azione amministrativa e tutela dei diritti dei cittadini), a quello di buon andamento (il quale impone che i procedimenti siano condotti con efficienza e tempestività, poiché la celerità è fondamentale per ottimizzare le risorse e soddisfare tempestivamente gli interessi pubblici e privati), a quello di imparzialità (il quale richiede che i procedimenti siano gestiti senza favoritismi, garantendo parità di trattamento e assicurando che la tempestività sia guidata da criteri oggettivi e non discriminatori) e quello di tutela dell’affidamento e della certezza del diritto (il quale: esige che i procedimenti rispettino termini chiari e prevedibili, garantendo stabilità nelle relazioni giuridiche e favorendo la fiducia dei cittadini nella trasparenza dell’azione amministrativa).

4. Pertanto, anche al fine di assicurare un’interpretazione coerente con principi costituzionali sopra richiamati (cd interpretazione ‘conforme’ o ‘adeguatrice’), i criteri di priorità introdotti dai commi 1 e 1-bis, nonché le ulteriori disposizioni di cui al comma 1- ter, devono essere intesi esclusivamente come strumenti organizzativi valevoli per la pa ” (cfr. T.A.R. Sicilia, sez. V, sent. n. 178 del 23 gennaio 2025).

5.8. Sulla base delle superiori considerazioni, deve pertanto dichiararsi l’illegittimità del silenzio serbato dalle amministrazioni resistenti sull’istanza di VIA presentata dalla società ricorrente e deve, altresì, essere accertata la sussistenza, in capo alle medesime, del conseguente obbligo di provvedere su tale istanza, concludendo il relativo procedimento con atto espresso e motivato, senza vincolo di contenuto.

Il Collegio, a tal fine, ritiene congruo assegnare all’amministrazione ministeriale resistente il termine complessivo di giorni 120 (centoventi), decorrente dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notificazione a cura di parte della presente sentenza, ove anteriore, per adottare le relative determinazioni finali, previo esperimento di tutti gli eventuali rimedi accordati dall’ordinamento per superare eventuali dissensi o ritardi dipendenti dalle altre amministrazioni coinvolte a vario titolo nel procedimento in parola.

6. Le spese di lite, in applicazione del criterio della soccombenza, devono essere poste a carico del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e del Ministero della cultura e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) dichiara l’illegittimità del silenzio serbato dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e dal Ministero della cultura sull’istanza presentata dalla società ricorrente;

b) ordina ai Ministeri resistenti di provvedere sull’istanza di parte ricorrente nei termini e con le modalità prescritti nella parte motiva della presente decisione;

c) condanna i Ministeri resistenti al pagamento delle spese di lite in favore della società ricorrente, che liquida in euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori come per legge e rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Giovanna Vigliotti, Primo Referendario

Luca Biffaro, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Biffaro	Elena Stanizzi

IL SEGRETARIO