Pubblicato il 12/01/2026

N. 00553/2026 REG.PROV.COLL.

N. 07803/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7803 del 2025, proposto da
AN S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Ippoliti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Generale Gonzaga del Vodice 4;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Valentina Antonelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione degli effetti:

- del provvedimento numero repertorio CA/1549/2025 e numero protocollo CA/116339/2025 del 02/07/2025, notificato in data 3/07/2025, recante “ Chiusura dell'esercizio di somministrazione di alimenti e bevande per 10 giorni ai sensi del combinato disposto dell'articolo 3, comma 16, della Legge n.94/2009 e dell'Ordinanza Sindacale n. 85 del 23/07/2024 e immediato ripristino dello stato dei luoghi nei confronti della AN s.r.l.s. e p.c. LI MA per il locale sito in Piazza Navona nn. 51-52 ”;

- del rapporto informativo prot. VA/95645 del 24/06/2025 della Polizia di Roma Capitale, menzionato ma non comunicato;

- dell’ordinanza sindacale n. 85 del 23 luglio 2024, opposta alla ricorrente con il provvedimento gravato;

- di ogni altro atto, parere o provvedimento non conosciuto che sia ostativo all’istanza della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2026 la dott.ssa FR FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti per cui è causa.

La Polizia Locale di Roma Capitale – U.O. I Gruppo Centro Storico - con Rapporto Informativo prot. VA/95645 del 24.06.2025, ha comunicato al Municipio di aver accertato nei confronti dell’esercente AN s.r.l., con verbale n. 14242063360, la violazione dell’art. 20 C.d.S. in quanto in data 15 maggio 2025 “ occupava il suolo pubblico su porzione di carreggiata e marciapiede, filo fabbricato, prospicente l’attività con tavoli, sedie, ombrelloni e porta menù per complessivi mq. 51,00 (mt. 8,50x6,00), del tutto privo del prescritto titolo autorizzativo da parte dell’ente proprietario della strada ”.

Il successivo 3 luglio 2025, Roma Capitale ha notificato al predetto esercente il provvedimento prot. CA/116339/2025 del 2 luglio 2025 con cui ha ordinato la rimozione dell’occupazione abusiva del suolo pubblico antistante l’esercizio sito in Piazza Navona nn. 51-52, ed ha disposto la chiusura dello stesso per un periodo pari a 10 (dieci) giorni e, comunque, fino al completo ripristino del legittimo stato dei luoghi a cura e spese dell’interessato.

Con il ricorso in esame, AN s.r.l. ha chiesto l’annullamento, previa adozione di misure cautelari anche inaudita altera parte, del predetto provvedimento del 2 luglio 2025 e ha esteso l’impugnazione agli atti presupposti, con particolare riferimento all’ordinanza sindacale n. 85 del 23 luglio 2024, nella parte in cui prevede che, nel sito UNESCO, in caso di accertata occupazione totalmente abusiva di suolo pubblico a fini di commercio, debba essere applicata la sanzione accessoria della chiusura per dieci giorni.

A sostegno della propria domanda ha articolato i motivi sintetizzati come segue:

- “1 ) Violazione dell'art. 7 e ss. della l. 241/1990 ”: Il provvedimento sarebbe illegittimo poiché adottato senza comunicazione di avvio del procedimento. Il dialogo endoprocedimentale avrebbe consentito di esporre le eccezioni oggetto del presente gravame evitando l’instaurazione del contenzioso;

- “ 2) Illegittimità in via propria e derivata dall’illegittimità dell’ordinanza sindacale n. 85/2024; carenza di potere; violazione del principio di proporzionalità e di legalità; violazione dell’art. 1 della l. 689/1981; violazione dell’art. 3, comma 16 della l. 94/2019; eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità, arbitrarietà ”: l’art. 3, comma 16 della L. 94/2019 prevede che, nei casi di indebita occupazione di suolo pubblico di cui all’art. 633 del codice penale e all’art. 20 del decreto legislativo, 30 aprile 1992, n. 285, il Sindaco e il Prefetto possono ordinare l’immediato ripristino dello stato dei luoghi a spesa degli occupanti e, se si tratta di occupazione a fine di commercio, la chiusura dell’esercizio fino al pieno adempimento dell’ordine e del pagamento delle spese o della prestazione di idonea garanzia e, comunque, per un periodo non inferiore a cinque giorni. Poiché i cinque giorni costituiscono la soglia minima, ogni giorno superiore a tale soglia dovrebbe essere oggetto di analitica motivazione con vaglio specifico del caso concreto, quindi con contraddittorio endoprocedimentale totalmente assente nel caso di specie, e non potrebbe essere aprioristicamente predeterminato come invece è stato fatto dall’ordinanza n. 85/2024. In particolare: “ se è vero che l’Ordinanza Sindacale di cui si discute è stata espressamente adottata in attuazione dell’art. 3, comma 16, della legge 94/2009, che, come visto, in caso di occupazione abusiva prevede la sanzione accessoria della chiusura dell’esercizio, è altresì vero che nella legge citata, invece, non vi è alcuna previsione che imponga sempre e comunque la chiusura per 10 giorni derivante dalla violazione accertata. Di talché l’Ordinanza di cui si discute risulta sul punto adottata in parte qua in carenza di potere, in mancanza di una norma primaria che tanto espressamente e preventivamente preveda ”.

Con decreto monocratico n. 3732 dell’8 luglio 2025, è stata accolta l’istanza cautelare per la sola parte in cui applica la sanzione della sospensione dell’attività dal sesto al decimo giorno.

Si è costituita Roma Capitale contestando tutto quanto ex adverso dedotto.

Preliminarmente, ha riferito che la ricorrente era già stata sanzionata per la medesima condotta D.D. rep. CA/2868 del 28.11.2024.

Nel merito, con riguardo alla prima censura relativa all’asserita mancata comunicazione di avvio del procedimento, ha affermato che il procedimento sanzionatorio prende avvio con l’accertamento dell’illecito e la contestazione del verbale di accertamento di violazione, che sarebbe stato regolarmente notificato all’interessato. Peraltro, ai sensi dell’art. 21 octies della legge n. 241 del 1990 non potrebbe essere annullato il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, come nella fattispecie in esame in cui l’abuso sarebbe conclamato e non contestato neppure dalla ricorrente.

Con riguardo alla seconda censura, ha sostenuto che l’ordinanza impugnata si fonderebbe sull’art. 3, comma 16, della legge n. 94/2009, che fisserebbe il minimo edittale inderogabile rimettendo all’Autorità il potere di parametrare la misura nel massimo al fine di consentire quell’effetto di dissuasione che la norma persegue. Essa darebbe atto che “ il crescente fenomeno di occupazione abusiva di suolo pubblico, da parte dei titolari di esercizi commerciali, ampiamente registrato dagli organi di vigilanza ed oggetto di persistenti segnalazioni da parte della comunità cittadina” ha reso indispensabile procedere ad una “nuova valutazione generale dell’equilibrio tra l’interesse pubblico di massima fruizione del territorio, da un lato, e l’interesse pubblico di tutela del patrimonio, dall’altro ”. Pertanto avrebbe previsto la misura della chiusura dell’esercizio pari a dieci giorni “ e comunque, fino al pieno adempimento dell’ordine e del pagamento delle spese o della prestazione di idonea garanzia ”. In buona sostanza, “ La norma attributiva del potere conferisce al Sindaco una facoltà discrezionale di chiusura dell’attività commerciale per un termine non inferiore a cinque giorni. Il Sindaco di Roma, in assenza di vincoli normativi in ordine alle modalità di esercizio del potere discrezionale, lo ha legittimamente esercitato, all’esito di una complessiva comparazione degli interessi rilevanti, mediante l’adozione di un atto di natura generale che ne ha fissato contenuti e presupposti, senza dover rimodulare, caso per caso, la sanzione modulata ai singoli abusi contestati ”.

Con ordinanza n. 4266 del 4 agosto 2025 ha confermato il decreto cautelare e, per l’effetto, sospeso “ l’efficacia del provvedimento numero repertorio CA/1549/2025 e numero protocollo CA/116339/2025 del 02/07/2025, nella parte in cui ordina la chiusura dell’esercizio dal sesto al decimo giorno ”.

In vista della discussione nel merito del ricorso, le parti hanno insistito nelle difese.

Alla pubblica udienza del 9 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è fondato in parte limitatamente alla previsione di chiusura dell’esercizio per dieci giorni anziché per cinque, contenuta nell’ordinanza sindacale n. 85/2024, e alla disposta chiusura del locale gestito dalla ricorrente dal sesto al decimo giorno, contenuta nella determina dirigenziale impugnata, per assorbente fondatezza delle censure di violazione del principio di tassatività delle sanzioni e del principio di legalità.

Al riguardo è possibile fare riferimento, anche ai sensi dell’art. 74 c.p.a., alla sentenza della Sezione n. 14755/2025 che si è già pronunciata sul punto affermando quanto segue:

“ Deve a tal fine in primo luogo rilevarsi come l’art. 3, comma 16, della legge n. 94 del 2009, ai sensi della quale sono stati adottati l’ordinanza sindacale 85/2024 e il provvedimento impugnato, prevede che, in caso di occupazione abusiva di suolo pubblico a fine di commercio, l’autorità competente ordini l’immediato ripristino dei luoghi, nonché la chiusura dell’esercizio commerciale fino all’adempimento dell’ordine e “comunque, per un periodo non inferiore a cinque giorni”.

Come rilevato dalla Sezione con ordinanze cautelari relative all’impugnativa della medesima ordinanza sindacale n. 85/2024, mentre l’ordine di chiusura fino al ripristino dei luoghi non ha carattere sanzionatorio, ma ripristinatorio, corrispondendo, in sostanza, al principio per il quale va precluso l’esercizio di un’attività non conforme alla legge fintanto che dura la difformità dal paradigma normativo o regolamentare, l’ordine di chiusura concernente una fase temporale successiva al ripristino per un periodo non inferiore a cinque giorni (secondo la legge) o pari a 10 giorni (secondo l’ordinanza 85/2024) persegue, con evidenza, finalità punitive e riveste un certo tasso di afflittività (Tar Lazio, Roma, sez. II ter, ordinanze 15 luglio 2025, nn. 3865, 3860 e 3857; nello stesso senso, con riferimento alla previgente disciplina contenuta nell’ordinanza sindacale n. 258/2012, cfr. Tar Lazio Roma, sez. II ter, 20 dicembre 2022, n. 17167);

L’ordine di chiusura, in sostanza, costituisce la reazione dell’ordinamento alla violazione della disciplina in materia di OSP, determinando conseguenze afflittive per il destinatario, che perde temporaneamente la possibilità di esercitare liberamente l’attività economica privata per la quale è per contro titolato, con lesione della sfera personale, patrimoniale e reputazionale, e conseguenze soltanto indirette anche verso la cura dell’interesse pubblico violato, atteso che vi è già stato il ripristino dello stato dei luoghi e l’eliminazione dell’OSP abusiva.

La chiusura per dieci giorni prevista dall’ordinanza sindacale n. 85/2024 presenta, dunque, i caratteri di una vera e propria sanzione amministrativa, in considerazione della afflittività della misura stessa per il destinatario, spiegando in concreto, e come riconosciuto dalla stessa resistente, una funzione dissuasiva e punitiva, tipica delle sanzioni in senso proprio, (in materia, Corte Costituzionale, sentenza n. 5/2021; si ricorda poi che il grado di afflittività della misura integra, altresì, uno dei criteri della oramai nota interpretazione sostanzialista derivante dalla lettura data nel tempo dalla Corte EDU, che ha condotto ad un ampliamento del concetto di sanzione in generale, ivi compreso quello di sanzione amministrativa, distinguendo poi tra le sanzioni “hard core of criminal law” e le altre sanzioni; per una ricostruzione recente, Consiglio di Stato, sentenza n. 938/2023).

Tali sanzioni, in forza del principio di legalità, che permea le sanzioni amministrative punitive, impone che queste ultime debbano essere predeterminate dalla legge quanto a cornice edittale, non essendo costituzionalmente tollerabile che l’agente sia esposto ad un trattamento punitivo del quale non possa rinvenire nella legge la misura invalicabile.

L’interpretazione fatta propria da Roma Capitale con l’ordinanza n. 85 del 2024 – secondo la quale sarebbe permesso all’amministrazione di determinare la sanzione irrogabile in misura superiore ai cinque giorni previsti dalla norma statale – pone dubbi in ordine alla costituzionalità dello stesso art. 3, comma 16, atteso che la norma si limiterebbe a prevedere la misura minima della sanzione, sostanzialmente rimettendo all’arbitrio dell’amministrazione la individuazione della misura massima o la determinazione di una misura fissa dei giorni di chiusura.

Come osservato nelle già richiamate pronunce cautelari “Tale dubbio può essere, tuttavia, fugato laddove la disposizione primaria venga interpretata nel senso che la chiusura dell’esercizio commerciale vada disposta per cinque giorni, per l’ipotesi in cui l’immediato ripristino dello stato dei luoghi abbia preceduto tale termine, sicché essa, per il periodo residuo, costituisce sanzione punitiva predeterminata dalla legge, interpretazione che elimina pure il possibile tasso di sospetto che connota le sanzioni fisse nel nostro ordinamento, atteso che la previsioni risulta riferibile a condotte tendenzialmente omogenee e le punisce con una misura che non appaia in sé così grave da apparire del tutto sproporzionata rispetto ad una fascia di tali condotte” (così Tar Lazio Roma, sez. II ter, ordinanze 15 luglio 2025, nn. 3865, 3860 e 3857).

Tanto importa l’illegittimità dell’ordinanza sindacale 85/2024 nella parte in cui individua la sanzione punitiva nella chiusura nella misura fissa di dieci giorni, anziché di cinque, con consequenziale reiezione delle censure, sviluppate nel primo e nel quinto motivo di ricorso, con le quali la ricorrente ha affermato che la natura discrezionale del potere attribuito dall’art. 3, comma 16, escluderebbe in radice la legittimità di una previsione sub primaria di automaticità del provvedimento di chiusura.

Oltre quanto sopra osservato, il Collegio richiama, in proposito, la consolidata giurisprudenza formatasi con riferimento all’ordinanza n. 258/2012, che ha rilevato come il provvedimento sindacale adottato ai sensi dell’art. 3, comma 16, della legge 94/2009 (che prevedeva, per il caso di occupazione abusiva a fini di commercio, la sanzione accessoria della chiusura nella misura fissa di cinque giorni), risulta legittimo esercizio, in via preventiva e generale, del potere attribuito dalla norma primaria, che si giustifica con particolare riferimento al fatto che l’ordinanza del 2012 (come pure quella del 2024) è destinata ad avere effetto nella città storica (cfr., da ultimo, Tar Lazio, sez. II stralcio, 24 maggio 2023, n. 8804, che richiama, in particolare, tra le altre le sentenze del Consiglio di Stato nn. 2892/2017; 5066/2014; 1611 e 1621/2015 e Tar Lazio nn. 2245 del 2015, 7931 e 7949 del 13 agosto 2013, n. 1055 e n. 7640 del 2015) ”.

Osserva ancora il Collegio che non è riscontrabile nella fattispecie in esame la dedotta violazione dell'art. 7 e ss. della l. 241/1990.

Invero, come rilevato dalla difesa di Roma Capitale, il verbale di accertamento della violazione da cui ha preso avvio il procedimento sanzionatorio è stato regolarmente notificato alla odierna ricorrente.

3. All’annullamento, in parte qua , dell’ordinanza sindacale n. 85/2024, consegue l’annullamento, nei medesimi limiti, della determina dirigenziale di chiusura.

4. Le spese di lite possono essere compensate in ragione della relativa novità della questione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in parte motiva e per l’effetto:

- annulla l’ordinanza sindacale n. 85/2024, nella parte in cui determina per l’occupazione abusiva di suolo pubblico nei siti Unesco la sanzione di 10 giorni di chiusura, anziché in cinque;

- annulla la determina dirigenziale n. rep. CA/116339/2025 del 2 luglio 2025, limitatamente ai giorni dal sesto al decimo;

- compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

FR FE, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FR FE	Marco Bignami

IL SEGRETARIO