Pubblicato il 31/01/2025

N. 00348/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01024/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1024 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
VAZ IMMOBILIARE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Bertacco e Francesco Rovetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Milano, Via San Damiano, n. 9;

contro

COMUNE DI MILANO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Paola Cozzi, Alessandra Montagnani Amendolea, Maria Lodovica Bognetti, Elena Maria Ferradini e Anna Maria Pavin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura comunale in Milano, Via della Guastalla, n. 6;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo

del provvedimento datato 26 febbraio 2021 recante il diniego in relazione al procedimento di convenzionamento planivolumetrico e alla richiesta di Permesso di Costruire Protocollo n. 273337/2020 del 24 luglio 2020 WF n. 11928/2020, relativi all'area sita in via Cozzi, 1;

per quanto occorrer possa, della comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, datata 15 dicembre 2020;

di ogni altro atto ad essi presupposto, consequenziale e comunque connesso;

nonché, per la condanna

dell'Amministrazione resistente al risarcimento dei danni subiti e subendi in conseguenza dei provvedimenti impugnati;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati

per l'annullamento

del provvedimento datato 26 maggio 2022 cui il Comune di Milano ha rigettato l'istanza di annullamento in autotutela del provvedimento del 26 febbraio 2021;

per quanto occorrer possa, della comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, datata 12 maggio 2022.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 21 novembre 2024 il dott. Stefano Celeste Cozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società VAZ Immobiliare s.r.l. è proprietaria di un’area sita in Milano, censita al Catasto dei Terreni al fg. 105, mapp. 160 e al Catasto dei Fabbricati al fg. 105, mapp. 161 e 162, su cui insisteva, sino all’anno 2020, un immobile ad uso residenziale e laboratorio, successivamente demolito.

Tale società, in data 24 luglio 2020, ha presentato al Comune di Milano una istanza di rilascio di permesso di costruire finalizzato alla realizzazione sulla predetta area di un edificio a destinazione residenziale.

Con provvedimento del 26 febbraio 2021, il Comune di Milano ha respinto l’istanza.

Con l’atto introduttivo del giudizio, la società VAZ Immobiliare s.r.l. impugna principalmente tale provvedimento. Oltre alla domanda di annullamento, l’interessata ha proposto domanda risarcitoria.

Successivamente, la stessa VAZ Immobiliare s.r.l. ha presentato al Comune di Milano istanza di annullamento in autotutela dell’atto impugnato.

Il Comune di Milano, con provvedimento del 26 maggio 2022, ha respinto anche questa istanza.

Quest’ultimo provvedimento è stato impugnato mediante la proposizione di motivi aggiunti.

Si è costituito in giudizio, per opporsi all’accoglimento del ricorso, il Comune di Milano.

In prossimità dell’udienza di discussione del merito le parti hanno depositato memorie insistendo nelle loro conclusioni.

La causa è stata trattenuta in decisione in esito all’udienza telematica del 21 novembre 2024.

Prima di passare all’esame dei motivi di ricorso, è opportuno effettuare una sintetica illustrazione del quadro fattuale e giuridico sul quale si innesta la controversia in esame.

L’area sulla quale l’interessata intende realizzare l’intervento di cui è causa era stata inserita, dal piano regolatore generale del 1980, in zona B2, ossia in zona di recupero destinata ad “una profonda riorganizzazione urbanistica o edilizia, alla conservazione, al risanamento, alla ricostruzione ed alla migliore utilizzazione del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente”.

Il piano di governo del territorio del 2012 ha modificato la disciplina urbanistica di zona, ma ha anche dettato, per le aree già inserite in zona B2, una disposizione transitoria che consentiva la possibilità, per chi ne avesse avuto interesse, di presentare, entro due anni dalla data di pubblicazione dello stesso P.G.T., un’istanza di piano attuativo, di convenzionamento planivolumetrico e/o di permesso di costruire, al fine di permettere l’applicabilità della disciplina previgente. In caso di mancata presentazione di tali istanze entro la scadenza del suddetto termine, le medesime aree sarebbero state invece assoggettate alla disciplina prevista dal nuovo strumento urbanistico.

La ricorrente, interessata a realizzare sulla sua area un intervento conforme alla previgente disciplina, ha presentato un’istanza di convenzionamento planivolumetrico nell’anno 2014, dando così corso ad un procedimento che, per varie ragioni, non si è mai concluso.

In data 5 febbraio 2020 è stato pubblicato sul BURL il nuovo piano di governo del territorio del Comune di Milano il quale ha anch’esso dettato una norma transitoria finalizzata a consentire l’ulteriore applicabilità, per le aree già inserite in zona B2, della disciplina urbanistica stabilita dal PRG del 1980. In particolare, l’art. 52, comma 8, del piano delle regole del nuovo PGT ha previsto che <<le istanze di convenzionamenti planivolumetrici, sono fatte salve a condizione che entro

tre mesi dalla data di pubblicazione della presente variante al PGT l’operatore abbia rinnovato

l’interesse alla citata istanza presentando una richiesta di Permesso di Costruire completa di tutta la

documentazione prevista dalla relativa normativa, con la precisazione che il rilascio del Permesso di

Costruire è subordinato alla stipula della relativa convenzione>>.

La ricorrente, che come detto aveva presentato un’istanza di convenzionamento planivolumetrico nell’anno 2014, in data 24 luglio 2020 ha presentato una richiesta di rilascio di permesso di costruire al fine di conseguire gli effetti previsti dalla norma testé illustrata, e cioè mantenere per la sua area l’applicabilità della disciplina dettata dal PRG del 1980.

Il Comune di Milano, con gli atti impugnati in questa sede, ha deciso di non accogliere l’istanza in quanto, a suo giudizio, non corredata da tutta la documentazione necessaria.

Illustrato in questo modo il quadro fattuale e giuridico sul quale si innesta la controversia in esame, si può passare all’esame dei motivi di ricorso.

Con il primo motivo del ricorso introduttivo e con il primo motivo dei motivi aggiunti (rubricato sub VI), la ricorrente sostiene che la decisione di respingere l’istanza di rilascio di permesso di costruire presentata in data 24 luglio 2020 in ragione della ritenuta carenza documentale sarebbe errata in quanto, a suo dire, tutta la documentazione necessaria per la valutazione della suddetta istanza sarebbe stata messa a disposizione del Comune. In particolare l’interessata rileva che: a) una parte della documentazione ritenuta mancante sarebbe stata in realtà prodotta a corredo dell’istanza mediante caricamento sul portale online, e sarebbe stata comunque nuovamente depositata, prima dell’adozione del provvedimento impugnato, unitamente alle osservazioni al preavviso di rigetto; b) altra parte della documentazione era già a disposizione del Comune in quanto prodotta nel corso del procedimento avviato a seguito della presentazione dell’istanza di convenzionamento planivolumetrico dell’anno 2014. Con riferimento ai documenti di cui al punto b) parte ricorrente sostiene che, contrariamente da quanto affermato dall’Amministrazione nei provvedimenti impugnati, quest’ultima avrebbe avuto l’obbligo di prenderli in considerazione e valutarli ai sensi degli artt. 10 e 10-bis della legge n. 241 del 1990.

Questa censura viene ripresa nel secondo motivo del ricorso introduttivo e nel secondo motivo dei motivi aggiunti (rubricato sub VII), con il quale parte ricorrente rileva che l’istanza di permesso di costruire del 20 luglio 2024 era strettamente connessa con l’istanza di convenzionamento planivolumetrico dell’anno 2014 in quanto avente ad oggetto il medesimo intervento ed in quanto meramente funzionale alla conferma dell’interesse a realizzare tale intervento. La pretesa del Comune di imporre al privato una nuova produzione della documentazione già prodotta nel corso del precedente procedimento determinerebbe, quindi, un inutile aggravamento procedimentale e sarebbe, perciò, in contrasto con l’art. 1, comma 2, della legge n. 241 del 1990 e con l’art. 43 del d.P.R. n. 445 del 2000.

Con il terzo motivo del ricorso introduttivo e con il terzo motivo dei motivi aggiunti (rubricato sub VII), parte ricorrente deduce la violazione della norma contenuta nell’art. 52, comma 8, del piano delle regole del PGT del Comune di Milano. Secondo l’interessata, siccome in base a questa norma la richiesta di rilascio di permesso di costruire ivi prevista ha la mera finalità di confermare la sussistenza dell’interesse a realizzare un intervento già oggetto di una precedente istanza, essa non potrebbe essere interpretata in modo formalistico tanto da ritenere che anche la mancanza di un solo documento debba portare al suo rigetto. Se al contrario dovesse ritenersi che la diposizione debba essere interpretata in questo senso, parte ricorrente propone in subordine la sua impugnazione.

Con il quarto motivo del ricorso introduttivo e con il quarto motivo dei motivi aggiunti (rubricato sub IX), la ricorrente sostiene che, nel caso concreto, l’Amministrazione non avrebbe garantito il contraddittorio procedimentale ed avrebbe leso il suo affidamento in quanto: a) solo con il preavviso di rigetto dell’istanza di rilascio del permesso di costruire avrebbe contestato la completezza e l’adeguatezza della documentazione depositata nel dicembre dell’anno 2019, nel corso procedimento avviato con l’istanza di convenzionamento planivolumetrico; b) la decisione di non presentare nuovamente la documentazione già prodotta nel corso del procedimento avviato con l’istanza di convenzionamento planivolumetrico sarebbe stata assunta in accordo con il Comune.

Con l’ultimo motivo dei motivi aggiunti (rubricato sub X), viene dedotta la violazione dell’art. 2-nonies della legge n. 241 del 1990 in quanto, a dire della ricorrente, la decisione sull’istanza di annullamento in autotutela sarebbe stata assunta dall’Amministrazione senza comparare l’interesse pubblico con quello del privato, e ciò in ritenuto contrasto con quanto imposto dalla suddetta norma. A questo proposito la ricorrente evidenzia che la realizzazione dell’intervento di cui si discute, non solo permetterebbe di soddisfare il suo interesse, ma permetterebbe altresì di soddisfare l’interesse pubblico in quanto le opere urbanizzative di cui essa si farebbe carico consentirebbero di porre rimedio alle situazioni di degrado sociale ed urbano che caratterizzano l’area.

Ritiene il Collegio che queste censure siano infondate per le ragioni di seguito esposte.

Come anticipato, il Comune di Milano, con il PRG del 1980 aveva inserito l’era di proprietà della ricorrente in zona B2. Con il P.R.G. del 2012 e con il P.R.G. del 2020, alla stessa area è stata assegnata una diversa destinazione urbanistica la cui disciplina di zona, come riferisce la ricorrente nel proprio ricorso, ha di molto ridimensionato le possibilità di sfruttamento consentendo la realizzazione di una minore superficie lorda di pavimento.

Questa decisione è stata evidentemente assunta in quanto, secondo l’Amministrazione, le maggiori possibilità di sfruttamento urbanistico dell’area in precedenza consentite non sono più rispondenti all’interesse pubblico, mentre risulta attualmente più confacente ad esso una disciplina più restrittiva che consente una più limitata trasformazione del territorio.

La stessa Amministrazione, tuttavia, con la norma transitoria contenuta nel P.G.T. del 2012 e con l’art. 52, comma 8, del piano delle regole del P.G.T. del 2020, ha voluto farsi carico dell’interesse dei privati, permettendo loro di continuare a mantenere in essere la vecchia disciplina più favorevole a condizione che gli stessi avessero adempiuto a determinati oneri. Come detto, il P.G.T. del 2012 ha subordinato questo beneficio alla presentazione, entro un certo termine, di un’istanza di piano attuativo, di convenzionamento planivolumetrico e/o di permesso di costruire. L’art. 52, comma 8, del piano delle regole del P.G.T. del 2020 ha a sua volta stabilito che l’ulteriore applicabilità della disciplina del PRG del 1980 si sarebbe potuta ottenere a condizione che fosse stata presentata, entro tre mesi dalla data di pubblicazione dello stesso P.G.T., una richiesta di permesso di costruire completa di tutta la documentazione prevista dalla relativa normativa.

Siccome le norme transitorie consentono eccezionalmente, a tutela esclusiva dell’interesse privato, l’applicazione di una disciplina molto risalente nel tempo (PRG del 1980) dando ultrattività a norme ormai abrogate e non più confacenti all’interesse pubblico, ritiene il Collegio che le stesse siano di stretta interpretazione. Ne consegue che il privato, per poter beneficiare del trattamento di favore da esse stabilito, deve adempiere in maniera puntale agli oneri ivi previsti.

Ritiene altresì il Collegio che, contrariamente da quanto sostenuto dalla parte, questa disciplina sia ragionevole e in linea con la ratio della norma, posto che: a) solo la seria intenzione del richiedente di procedere alla realizzazione dell’intervento giustifica la tutela del suo interesse a mantenere in essere la vecchia e superata disciplina; b) solo il completo e puntale adempimento ai suddetti oneri dimostra la sussistenza di una seria intenzione.

Si deve pertanto ritenere che, contrariamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, l’art. 52, comma 8, del piano delle regole del P.G.T. del 2020 imponga, come peraltro da essa espressamente previsto, la presentazione, entro il termine stabilito, di una istanza di rilascio di permesso di costruire corredata da tutta la documentazione prevista dalla vigente normativa. Il mancato rispetto del termine o la carenza di qualche documento devono pertanto ritenersi elementi ostativi alla possibilità di beneficiare del trattamento di favore.

Ciò premesso, va ora rilevato che la ricorrente ha presentato la domanda di rilascio del permesso di costruire a ridosso della scadenza del termine stabilito dalla sopraindicata norma (la domanda è stata presentata in data 24 luglio 2020 mentre il termine scadeva il 27 luglio 2020).

Tale istanza non era corredata da tutta documentazione prevista dalla vigente normativa posto che diversi documenti sono stati prodotti solo con le osservazioni al preavviso di diniego, depositate in data 23 gennaio 2021 e quindi dopo la scadenza del suddetto termine.

A questo proposito si osserva che la ricorrente ha solo affermato ma non ha dimostrato di aver tempestivamente caricato sul portale parte della documentazione necessaria poi, a suo dire, nuovamente depositata unitamente alle osservazioni al preavviso di rigetto (progetto degli impianti di riscaldamento, progetto degli impianti idrici e sanitari, progetto di distribuzione e utilizzazione gas, relazione in merito alla volontà di avvalersi dei benefici previsti in relazione ai fabbisogni energetici, relazioni relative all’inquinamento acustico e calcolo del contributo di costruzione). Inoltre la stessa ricorrente ha comunque ammesso che altra documentazione non è mai stata prodotta prima del deposito delle suddette osservazioni (la parte si limita ad affermare erroneamente che trattasi di documentazione marginale la cui mancata produzione tempestiva non avrebbe potuto impedire il perfezionamento della fattispecie favorevole).

L’istanza del 24 luglio 2020 non poteva pertanto considerarsi completa; conseguentemente non poteva ritenersi assolto l’onere il cui adempimento avrebbe consentito l’ultrattività della disciplina del PGR del 1980.

A questo punto diviene agevole rilevare come non abbiano alcun rilievo le argomentazioni di parte ricorrente riguardanti la sussistenza dell’obbligo dell’Amministrazione di prendere in considerazione la documentazione depositata nel corso del procedimento avviato con l’istanza di convenzionamento planivolumetrico dell’anno 2014: anche ammettendo che questo obbligo sussista, rimane il fatto che parte della documentazione necessaria è stata tardivamente depositata solo con le osservazioni al preavviso di diniego non essendo ricompresa fra i documenti prodotti nel corso del suddetto anteriore procedimento.

Neppure sono condivisibili le argomentazioni con cui si deduce la mancata attivazione delle garanzie procedimentali in quanto, come visto, alla ricorrente è stata inviata la comunicazione di preavviso di rigetto a cui sono seguite le osservazioni di parte.

Non può infine essere accolta la censura con cui si deduce la violazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, per non aver l’Amministrazione adeguatamente dato conto delle ragioni di interesse pubblico che l’hanno indotta a non esercitare il potere di autotutela.

A questo proposito si osserva innanzitutto che l’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 ha la funzione di tutelare l’interesse del privato che, confidando nella legittimità del provvedimento favorevole, si oppone all’esercizio del potere di autotutela. Per tutelare questo interesse la norma impone all’amministrazione di dare conto delle superiori ragioni di interesse pubblico che la spingono ad annullare l’atto. Ne consegue che quando, come nel caso in esame, il potere di autotutela non viene esercitato, la norma in esame non si applica.

In secondo luogo, si rileva che, come detto, l’attuale interesse del Comune di Milano è quello che sta alla base della disciplina dettata del vigente strumento urbanistico e non quello connesso alla risalente disciplina anteriore. Si deve pertanto ritenere che la decisione di non consentire la realizzazione di un intervento conforme all’abrogato PRG del 1980 ma non conforme al vigente P.G.T. del 2020 non possa che considerarsi in linea con l’interesse pubblico.

Deve essere pertanto ribadita l’infondatezza delle censure esaminate.

Il mancato accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati rende altresì infondata la domanda risarcitoria proposta con il quinto motivo del ricorso introduttivo.

In conclusione, per tutte le ragioni illustrate, il ricorso va respinto.

La complessità delle questioni affrontate giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere, Estensore

Antonio De Vita, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Celeste Cozzi	Gabriele Nunziata

IL SEGRETARIO