Pubblicato il 21/04/2023

N. 06928/2023 REG.PROV.COLL.

N. 13834/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13834 del 2021, proposto da RE DO, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanna Sarnacchiaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

PER L'ANNULLAMENTO E/O LA RIFORMA PREVIA ADOZIONE DI OGNI PIU' IDONEA MISURA CAUTELARE:

a) del decreto dirigenziale del Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Ministero dell'Istruzione, prot. n. 1892 del 18.10. 2021 recante accoglimento parziale dell'istanza di riconoscimento della qualifica professionale conseguita in Romania per l'abilitazione all'insegnamento sulle classi di concorso A012 - Discipline letterarie negli istituti di istruzione secondaria superiore – e A022 – Italiano, storia, geografia nella scuola secondaria di primo grado, nella parte in cui dispone le misure compensative, siccome ingiustificate e comunque sproporzionate;

b) del parere tecnico, di data e protocollo sconosciuto, eventualmente acquisito nel corso dell'istruttoria;

c) di qualsiasi altro atto premesso, connesso e/o consequenziale lesivo dei diritti e degli interessi della ricorrente, se e nella parte in cui prevede che l'abilitazione all'insegnamento conseguita nel rispetto della normativa rumena non abbia effetti pienamente equipollenti a quella nazionale ai fini dell'accesso alla professione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 marzo 2023 il dott. Giovanni Caputi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe vengono impugnati gli atti sopra enucleati con i quali sono stati parzialmente e condizionatamente riconosciuti i titoli conseguiti all’estero dalla ricorrente.

In particolare la contestazione afferisce (anche) alla previsione di misure compensative delle carenze del titolo estero ed alla loro entità.

2. Le doglianze sono affidate ai seguenti motivi:

- il primo attiene alla “ VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’ – DURATA ECCESSIVA DEL TIROCINIO RISPETTO AL TITOLO ESTERO CONSEGUITO – DOCENTE DI RUOLO CON QUATTRO ANNI DI SERVIZIO AL 30 GIUGNO 2022 ..”;

- il secondo denunzia “ DIFETTO DI MOTIVAZIONE – DURATA DEL TFA ORDINARIO IN ITALIA – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI RAGIONEVOLEZZA – INGIUSTIFICATO AGGRAVAMENTO DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO .”;

- il terzo è rubricato “ IL TIROCINIO FORMATIVO ATTIVO – DURATA DEL CORSO – TIROCINIO SPROPORZIONATO NELLA DURATA .”;

- il quarto lamenta “ VIOLAZIONE DEL D.LGS. 206/2007 COME MODIFICATO DAL D. LGS. 15/2016 – ATTI DI RECEPIMENTO DELLE DIRETTIVE 2005/36/CE E 2013/55/UE – VALUTAZIONE SECONDO IL PRINCIPIO “IN BONAM PARTEM”- PRINCIPI COMUNITARI E GIURISPRUDENZIALI DELLA CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA ”

- il quinto evidenzia “ ECCESSO DI POTERE DISPARITA’ DI TRATTAMENTO TRA DOCENTI ABILITATI IN ITALIA E ALL’ESTERO – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI COMUNITARI E DEL DIRITTO INTERNO ”.

3. In corso di causa in sede cautelare è stata parzialmente accolta la domanda della ricorrente di misure sospensive dell’efficacia del provvedimento impugnato.

3.1. In sostanza, in sede cautelare, è stato ritenuto che i provvedimenti impugnati siano legittimi, fatta eccezione per la parte in cui prevedono come durata del tirocinio di adattamento 600 ore per due anni, dovendo lo stesso essere ridotto a non più di 1 anno e 300 ore di tirocinio come da recenti provvedimenti dello stesso Ministero.

3.2. All’udienza in epigrafe il ricorso è stato trattenuto in decisione.

4. Ad avviso del Collegio il ricorso è fondato solo in parte, dovendosi condividere le predette conclusioni cautelari.

5. I motivi di doglianza possono essere esaminati congiuntamente vista la loro connessione.

6. Preliminarmente, vale notare che con il provvedimento qui gravato il Ministero, in linea con quanto ritenuto nelle recenti sentenze di Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (cfr. nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 28-29 dicembre 2022), ha proceduto alla comparazione tra il percorso professionalizzante rumeno dell’interessata e quello italiano, prescindendo dall’attestazione di competenza professionale da rilasciarsi ai sensi della Direttiva 2013/55/UE, non essendo in possesso la ricorrente di tale titolo, al fine di verificare che la durata complessiva, il livello e la qualità non siano inferiori.

All’esito della detta comparazione sono state riconosciute due classi di concorso a condizione dell’espletamento di misure compensative.

7. In tale contesto, i motivi di ricorso relativi alla censura dei profili procedimentali, in particolare per quanto attiene al dedotto difetto di istruttoria, non possono essere accolti, non rilevandosi violazioni di tal fatta. In particolare, visto l’esito parzialmente favorevole del provvedimento si giustifica complessivamente il comportamento tenuto dall’amministrazione.

8. Quanto ai motivi di ricorso focalizzati sulle misure compensative, occorre evidenziare che appare indubbia la necessità delle stesse per riconoscere il titolo estero vantato dalla ricorrente.

8.1. Infatti, in giudizio, la ricorrente non ha dimostrato in alcun modo la totale equivalenza sostanziale del suo percorso formativo rumeno con quello nazionale e pertanto non sussiste violazione del principio di proporzionalità o di quello di non discriminazione sotto alcun profilo.

Manca qualsiasi prova, di alcun genere, in merito alla formazione sulla materia dalla stessa conseguita all’estero che rimane del tutto ignota in atti.

In casi del genere, infatti, risulta soltanto il percorso psico-pedagogico seguito in Romania, somministrato secondo i precetti, la dogmatica e la bibliografia rumena, che non può considerarsi del tutto equivalente al percorso abilitante domestico.

Agli atti di causa, inoltre, non si riscontra nemmeno una documentazione di sufficiente consistenza in merito al fatto che la ricorrente abbia presentato al Ministero domanda di riconoscimento completa di tutto quanto previsto dalla normativa pertinente.

8.2. Sussiste quindi la necessità di misure compensative, al contrario di quanto domandato in via principale dalla ricorrente, senza però, come detto, dettagli e prove sulla sua specifica posizione. Come evidenziato nella giurisprudenza della Sezione, il percorso formativo italiano presenta contenuti relativi alla “formazione attinente alla materia” che invece non appaiono chiaramente indicati nel percorso rumeno, il quale peraltro lo si ripete prevede una preparazione sulla psicopedagogia rumena, solo in parte considerabile universale e/o valevole sic et simpliciter nel contesto domestico.

In casi del genere, nelle certificazioni rilasciate dallo Stato di origine (della formazione) del ricorrente, appare una voce indicata come “didattica di specialità” che evoca in lontananza una formazione specifica relativa alle modalità di insegnamento della materia. Tuttavia, tale evocazione, oltre a non essere specificamente dedotta nel ricorso e quindi a non poter in nessun caso valere ai fini della sua fondatezza, appare di genericità tale da non consentire la sua valutazione nemmeno in sede amministrativa. Fermo restando che nemmeno in tale ultima sede, fatto salvo il soccorso istruttorio, si può procedere in via esplorativa a ricercare competenze e percorsi formativi inadeguatamente indicati dal richiedente.

Oltretutto, la “didattica di specialità”, per come emerge dalla giurisprudenza della Sezione, si configura come “teoria generale dell’insegnamento di una qualsiasi materia” ed appare fondata su principi e precetti interamente rumeni. Non vi sono tracce di attività formativa specificamente dedicata alle modalità di insegnamento delle specifiche classi di concorso di cui si chiede il riconoscimento. Attività formativa che invece è prevista nel percorso abilitante italiano.

8.3. Neppure può assumere rilevanza l’attività di docente di ruolo svolta a seguito dell’utile posizionamento in graduatoria nell’ambito del concorso superato dalla ricorrente, sia perché sono state riconosciute ben due classi di concorso sia perché nella presente sede l’oggetto del giudizio è il riconoscimento di un titolo estero, le cui lacune non possono considerarsi superate dall’attività operativa domestica, in assenza di una apposita valutazione dell’amministrazione che nella fattispecie è assente, comprensibilmente vista l’antecedenza della domanda di riconoscimento rispetto alla menzionata attività operativa.

Nemmeno sussistono agli atti del giudizio prove in ordine alla equipollenza dell’attività svolta con quella da svolgere attraverso l’espletamento delle misure compensative disposte nel provvedimento impugnato ( e.g. relazione peritale sul raffronto tra il programma previsto nel provvedimento impugnato e quello effettivamente svolto dalla ricorrente nella sua attività professionale, sotto l’aspetto quantitativo e qualitativo).

In ultimo vale notare che la ricorrente ha avuto anche la possibilità di sostenere un esame attitudinale per ottenere in via istantanea il riconoscimento del titolo, ma ha liberamente ritenuto di non praticare questa opzione. In tale modo la stessa ha ritenuto, in via di autoresponsabilità, di percorrere la strada delle misure compensative, per cui sarebbe addirittura da dubitarsi della ammissibilità di tale profilo della doglianza.

8.4. Consegue da quanto sopra che i motivi diretti all’annullamento in toto del provvedimento impugnato nella parte in cui dispone misure compensative deve essere respinto e che non avrebbe potuto avere incidenza alcuna attività istruttoria procedimentale, posto che le questioni rilevanti appaiono documentali e di piena evidenza, e che il principio dell’onere della prova in giudizio non appare soddisfatto dalla ricorrente.

9. Fermo quanto sopra, con riguardo, invece, alla consistenza delle misure compensative, tale questione è stata già risolta in analoghi contenziosi da questa Sezione con numerose pronunzie (per tutte Tar Lazio – Roma, n. 7887/2021).

9.1. Da tale orientamento il Collegio non intende debordare, per cui nel caso di specie deve rilevarsi la illegittimità, sotto il predetto profilo, del provvedimento impugnato che dispone 600 ore in due anni di tirocinio (nello stesso senso sentenza della Sezione n. 6134/2022).

9.2. Vero è che con successivo provvedimento “generale” è stato chiarito che le misure compensative vanno intese come riferite a 300 ore in un anno di tirocinio ma per ragioni di certezza del diritto e di effettività della tutela giurisdizionale, vista peraltro l’assenza di chiare indicazioni da parte dell’amministrazione, non può ritenersi che detto provvedimento generale determini la sopravvenuta carenza di interesse del presente ricorso sotto tale profilo.

9.3. Come noto, nella determinazione delle misure compensative, l’amministrazione, ferma l’esigenza di motivazione, è titolare di ampia discrezionalità, e il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione stessa, potendo e dovendo in ogni caso esaminare il percorso motivazionale del provvedimento al fine di verificarne la logicità e la coerenza, nonché per appurare la ragionevolezza e la proporzionalità delle scelte effettuate.

Per quanto concerne il tirocinio di adattamento, lo stesso deve essere funzionale all’adattamento dell’istante ed a completare un percorso professionale già svolto in altro paese dell’Unione Europea, nel caso in cui difettino alcuni aspetti o requisiti del percorso professionale svolto, nonché al fine di mantenere un determinato livello qualitativo all’interno del corpo docente italiano, conforme alla preparazione ottenuta all’esito del percorso attitudinale svolto in Italia.

Nel presente caso, la previsione di un tirocinio di un anno appare rispondente ai requisiti di ragionevolezza e proporzionalità, in coerenza con gli ultimi provvedimenti del Ministero resistente (cfr. 300 ore per un anno scolastico) e con quanto ritenuto anche in via cautelare dalla Sezione (cfr. ordinanze cautelari nn. 6067/2021, 1227/2022).

9.4. La doglianza relativa alla consistenza delle misure compensative va quindi accolta con conseguente riduzione dell’entità delle stesse secondo quanto sopra chiarito (300 ore per un anno).

10. Le argomentazioni che precedono, accertando il solo parziale rispetto del quadro normativo domestico e unionale vigente in tema di riconoscimento titoli, hanno carattere assorbente in relazione a tutti i motivi di ricorso formulati da parte ricorrente e ne comportano l’accoglimento solo parziale con la predetta riduzione delle misure compensative disposte.

11. Le spese di lite, vista la peculiarità della vicenda, e la reciproca parziale soccombenza, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini e limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2023 con l'intervento dei magistrati:

Emiliano Raganella, Presidente FF

Raffaele Tuccillo, Consigliere

Giovanni Caputi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Caputi	Emiliano Raganella

IL SEGRETARIO