Pubblicato il 22/07/2021

N. 00964/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00962/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 962 del 2012, proposto da
NN S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alvise Biscontin, Luciano Butti, Federico Peres, Manuela Molinaro, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Alvise Biscontin in Venezia, via Fratelli Rondina 6;

contro

Comune di Villafranca di Verona, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giuliano Dalfini, Francesco Scodellari, Alberto Bracesco, Marcella Gatti, Gaia Viani, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Franco Zambelli in Venezia-Mestre, via Cavallotti, 22;
Provincia di Verona, Arpav Dipartimento Provinciale di Verona non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- dell'ordinanza del Sindaco del Comune di Villafranca di Verona n. 10 del 2.4.2012 con la quale il Sindaco ha ordinato alla società NN S.p.a. di procedere con effetto immediato e comunque nel termine di quindici giorni dalla data di notifica della presente ordinanza a quanto segue:

1) messa in atto delle necessarie misure di sicurezza per impedire la percolazione sul terreno e nel suolo/sottosuolo di eventuali sostanze inquinanti provenienti dai cumuli del materiale di scavo o dalle pareti di scavo dei sondaggi stessi;

2) redazione di un piano di caratterizzazione del suolo ai sensi del D.Lgs. 152/2006, parte IV, titolo V, All. 2, al fine di verificare il potenziale stato di contaminazione del suolo in tutta l'area verde presente nella sede operativa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Villafranca di Verona;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 luglio 2021, tenutasi ai sensi del combinato disposto degli artt. 25, comma 1, d.l. n. 137 del 2020 e 4, d.l. n. 28 del 2020, il dott. Paolo Nasini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In data 19.09.09, nel corso di un sopralluogo presso lo stabilimento della società NN S.p.a, (d’ora in poi NN) sito in Villafranca di Verona, funzionari dell'ARPAV hanno effettuato un campionamento di acque meteoriche scaricate sul suolo, a seguito del quale è emersa la non conformità di alcuni parametri.

Il Comune ha comunicato a NN, in data 31.03.10, l'avvio di un procedimento per l'adozione di un'ordinanza finalizzata alla verifica dello stato di contaminazione dell'area e, in data 22.06.10, ha chiesto alla società di presentare un piano di caratterizzazione del suolo.

In data 27.07.10 la società ha presentato il piano di caratterizzazione, approvato con alcune prescrizioni integrative all’esito della Conferenza di Servizi del 30.11.11.

In data 16.03.12, nel corso di operazioni di scavo previste dal piano di caratterizzazione, la società ha rinvenuto un quantitativo di cascami di pelli e imballaggi in plastica interrati, provvedendo a ricoprire scavi e materiale con teli in plastica impermeabile e comunicando agli Enti la scoperta di una potenziale contaminazione del sito, evidenziando, altresì, come i materiali rinvenuti non potessero essere ricondotti alla propria attività, nonché fornendo i primi elementi utili all'individuazione del soggetto responsabile (indicato in una società che negli anni sessanta/settanta aveva esercitato sul sito attività di produzione di concimi, utilizzando quale materia prima anche scarti di pelli); si è dichiarata, inoltre, disponibile alla sola integrazione di attività e indagini già in corso sul sito, con ricerca di ulteriori parametri rispetto a quelli prescritti.

In data 26.03.12 è stato effettuato un sopralluogo congiunto, presso lo stabilimento, da funzionari dell'Ufficio Ecologia del Comune di Villafranca di Verona, del Comando della Polizia Locale del medesimo Comune, del Dipartimento ARPAV di Verona e del Servizio SISP dell'Azienda ULSS 22.

In data 02.04.2012, con ordinanza n. 10 del Sindaco del Comune di Villafranca di Verona è stato ordinato a NN di procedere con effetto immediato e, comunque, nel termine di quindici giorni dalla data di notifica dell'ordinanza, a quanto segue:

1) messa in atto delle necessarie misure di sicurezza per impedire la percolazione sul terreno e nel suolo/sottosuolo di eventuali sostanze inquinanti provenienti dai cumuli del materiale di scavo o dalle pareti di scavo dei sondaggi stessi;

2) redazione di un piano di caratterizzazione del suolo ai sensi del D.Lgs. 152/2006 Parte IV Titolo V Allegato 2 al fine di verificare il potenziale stato di contaminazione del suolo in tutta l'area verde presente nella sede operativa.

Con successiva comunicazione del 16 aprile 2021, la società ha fatto presente al Comune di aver già provveduto alle necessarie misure di prevenzione, precisando che, sin dal momento del rinvenimento dei rifiuti, tutta la zona escavata è coperta con fogli in plastica impermeabile, ponendo particolare attenzione affinché i cumuli del materiale di scavo e le fosse di origine venissero adeguatamente protetti dall'azione dell'acqua piovana, evitando in tal modo la percolazione nel terreno e nel suolo/sottosuolo di eventuali sostanze inquinanti provenienti dai materiali escavati.

Avverso il suddetto provvedimento, parte ricorrente ha proposto impugnazione, con ricorso depositato in data 27 giugno 2012, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

1. secondo parte ricorrente l’ordinanza sarebbe illegittima in quanto non individua i presupposti di contingibilità ed urgenza previsti dall’art. 50, d.lgs. n. 267 del 2000, comunque insussistenti, e in quanto dispone la bonifica dei siti contaminati, misura per la quale l’ordinamento appresta dei mezzi ordinari, peraltro di competenza della Provincia;

2. il provvedimento impugnato, laddove impone alla ricorrente di attuare misure di sicurezza per impedire la diffusione di eventuali sostanze inquinanti provenienti dal materiale rinvenuto o dalle pareti di scavo e di redigere un piano di caratterizzazione del suolo relativo all'area verde dello stabilimento sarebbe qualificabile in termini di diffida ex art. 244, comma 2, d.lgs. n. 152/2006, di talché la competenza spettava alla Provincia, il Comune essendo competente solo per la approvazione del progetto di bonifica; inoltre, il provvedimento impugnato sarebbe contraddittorio in quanto nelle premesse dell'ordinanza, l’Amministrazione ha fatto riferimento al provvedimento sindacale ai sensi dell'art. 192, comma 3, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, per procedere alla rimozione, all'avvio al recupero o allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi, con conseguente incongruenza tra le premesse del provvedimento e il suo contenuto dispositivo (dopo aver rilevato la necessità di attivare i poteri sindacali volti all'adozione dell'ordinanza ai sensi dell'art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152/2006, il Sindaco ha ordinato l'adozione delle misure di sicurezza e la redazione del piano di caratterizzazione dell'area);

3. il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo laddove impone alla società ricorrente la caratterizzazione dell’area operativa dello stabilimento sebbene NN non sia responsabile e nonostante il materiale rinvenuto sia riconducibile ad attività esercitate in precedenza sul sito da altri soggetti, la mera qualifica di proprietario o detentore del terreno inquinato non implicando di per sé l'obbligo di effettuazione della bonifica, anche con riferimento alle misure di messa in sicurezza d'emergenza, richieste dall'ordinanza impugnata; secondo parte ricorrente, le medesime considerazioni sono applicabili anche alla fattispecie dell'abbandono di rifiuti, di cui all’art. 192, d.lgs. n. 152/2006;

4. secondo la società, il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo in quanto adottato senza previa comunicazione di avvio del procedimento, non sussistendo circostanze di urgenza qualificata, comunque non indicate in motivazione, considerato, altresì, che l'apporto partecipativo della ricorrente al procedimento avrebbe potuto fornire all'Amministrazione elementi utili alla ricostruzione delle responsabilità relative all'abbandono del materiale rinvenuto, oltre al fatto che l'art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152/2006, prescrive che i controlli svolti dall'Amministrazione riguardo all'abbandono di rifiuti sul terreno debbano essere effettuati in contraddittorio con i privati interessati; a nulla rileverebbe, poi, il fatto che sia stata la stessa ricorrente a segnalare il rinvenimento del materiale nell'area verde dello stabilimento, valendo, tale comunicazione, quale denuncia di una situazione alla autorità preposta allo smaltimento dei rifiuti, ma non come atto di impulso di un procedimento ad istanza di parte.

Si è costituito in giudizio il Comune di Villafranca Veronese contestando l’ammissibilità e rilevanza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza del 7 luglio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il provvedimento impugnato è un’ordinanza del Sindaco del Comune di Villafranca di Verona nella quale, quest’ultimo, alla luce del rinvenimento di <<rifiuti seppelliti nel sottosuolo (definiti della tipologia di cascami di pelli e imballaggi di plastica>> tali da determinare <<potenziale contaminazione ai sensi degli artt. 245, comma 2 e 304, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006 s.m.i.>>, ha ritenuto necessario provvedere ai sensi dell’art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152 del 2006 <<per procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi>>.

Al riguardo, il fatto che si tratti di un provvedimento adottato ai sensi dell’art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152 del 2006, e non di un’ordinanza contingibile e urgente ex art. 50, d.lgs. n. 267 del 2000, nonostante il generico accenno nella motivazione del provvedimento impugnato alla disposizione citata, si comprende perché nel dispositivo del provvedimento stesso il Sindaco ha avvertito che <<ai sensi dell'art, 192, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, trascorso infruttuosamente il termine di cui sopra si procederà all'esecuzione in suo danno con recupero delle somme anticipate, nonché alla denuncia all'Autorità giudiziaria, ai sensi dell'art. 255, comma 3, del citato decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 che prevede· la pena dell'arresto fino ad un anno>>.

Coerentemente, infatti, come sopra ricordato, è stata disposta a carico della società ricorrente:

a) la messa in atto delle necessarie misure di sicurezza per impedire la percolazione sul terreno e nel suolo/sottosuolo di eventuali sostanze inquinanti provenienti dai cumuli del materiale di scavo o dalle pareti di scavo dei sondaggi stessi;

b) la redazione di un piano di caratterizzazione del suolo ai sensi del d.lgs. n. 152 del 2006, parte IV Titolo V Allegato 2 al fine di verificare il potenziale stato di contaminazione del suolo in tutta l'area verde presente nella sede operativa.

In questo senso, il riferimento all’art. 50, d.lgs. 267 del 2000, ancorché espressamente contenuto nel provvedimento, non vale a fondare il provvedimento impugnato o, comunque, a giustificarne l’adozione, per un duplice ordine di ragione.

In primo luogo, in quanto si tratta di un provvedimento di natura sostanzialmente atipica e con funzione “residuale”, applicabile cioè laddove l’ordinamento non appresti, a seconda della materia di riferimento, uno specifico strumento di tutela o, come nel caso che ci occupa, uno specifico potere attribuito all’Amministrazione per poter procedere anche nelle situazioni di urgenza (in tal senso, si vedano, Cons. Stato, V, 21 febbraio 2017, n. 774, che richiama, nello stesso senso, i precedenti di cui a Cons. Stato, sez. V, 22 marzo 2016, n. 1189; 25 maggio 2015, n. 2967; 5 settembre 2015, n. 4499).

Nella specie, essendo l’Amministrazione resistente titolare del potere ex art. 192, d.lgs. n. 152 del 2006, l’art. 50, d.lgs. n. 267 del 2000 non può trovare spazio applicativo.

In ogni caso, quand’anche si ritenesse che il provvedimento impugnato sia stato adottato in forza di tale ultima norma, e che essa possa trovare applicazione, allora l’illegittimità dell’ordinanza in contestazione emergerebbe in modo palese, da un lato, per la del tutto insufficiente motivazione in ordine agli elementi di contingibilità ed urgenza tali da giustificare l’adozione della stessa, e, dall’altro lato, per la omessa comunicazione di avvio del procedimento, senza che siano state precisate, in motivazione, specifiche ragioni qualificate per derogare all’obbligo imposto, in via generale, dagli artt. 7 e ss. l. n. 241 del 1990 (si veda, in tal senso, Cons. Stato, V, 14.11.2017, n. 5239).

Venendo, ora, all’art. 192, TUA, la norma prevede che <<l'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati. È altresì vietata l'immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee>>.

Quindi, ai sensi del comma 3 della medesima disposizione <<fatta salva l'applicazione della sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate>>.

Il presupposto applicativo dell’art. 192, pertanto, è che il soggetto destinatario del provvedimento dell’Autorità sia “responsabile” delle violazioni di cui ai commi 1 e 2 dell’art. 192 TUA.

A tal riguardo, <<non è configurabile (in via automatica, come responsabilità oggettiva o per fatto altrui) una responsabilità in capo al proprietario dell'area inquinata e da bonificare per il solo fatto di rivestire tale qualità, ove non si dimostri che questi abbia provocato, o contribuito a provocare, il danno ambientale: dimostrandosi necessario che l'autorità competente accerti il nesso causale tra l'azione d'uno o più agenti individuabili ed il danno ambientale concreto e quantificabile, onde sia possibile imporre loro misure di riparazione, a prescindere dal tipo d'inquinamento di cui trattasi (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 21 marzo 2017, n. 1260)>> (C. Stato, sez. II, 19/10/2020, n. 6294).

Costituisce, infatti, jus receptum , il principio secondo il quale quando un fenomeno di inquinamento non è ascrivibile alla sfera di azione del proprietario medesimo, va escluso il coinvolgimento coattivo del proprietario dell'area inquinata, nelle attività di rimozione, prevenzione e messa in sicurezza di emergenza: al più tale soggetto potrà essere chiamato, se del caso, a rispondere sul piano patrimoniale e a tale titolo potrà essere tenuto al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall'autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l'esecuzione di tali interventi, secondo quanto desumibile dal contenuto dell'art. 253 del codice dell'ambiente (Cons. Stato, sez. VI, 25/01/2018, n.502; Cons. Stato, sez. VI, 7 novembre 2016, n. 4647 e 16 luglio 2015, n. 3544).

Peraltro, quand’anche si ritenesse il proprietario del terreno sul quale sono depositate sostanze inquinanti, che non sia responsabile dell'inquinamento (cd. proprietario incolpevole), comunque tenuto ad adottare le misure di prevenzione, di cui all'art. 240, comma 1, lett. i) e le misure di messa in sicurezza d'emergenza, di cui all'articolo citato, lett. m), la messa in sicurezza definitiva, gli interventi di bonifica, quelli di ripristino ambientale e lo strumento della “caratterizzazione” non possono che rimanere a carico del responsabile della contaminazione, ossia di colui al quale sia imputabile l'inquinamento (in questi termini, si veda Cons. Stato, V, 12.03.2020, n. 1759).

Ebbene, nel caso che ci occupa, da un lato, il Comune ha adottato l’ordinanza impugnata senza accertare, né dar conto adeguatamente in motivazione, degli elementi in forza dei quali la società ricorrente possa ritenersi “responsabile” per la presenza del materiale da rimuovere e, quindi, per la situazione di inquinamento censurata.

Peraltro, va sottolineato che a seguito del successivo procedimento avviato dalla Provincia ai sensi dell’art. 244 TUA, tale Ente ha poi proceduto all’archiviazione dello stesso, in particolare non ravvisando elementi idonei a dimostrare che De EF RL (dante causa della ricorrente) e/o NN abbiano avuto un ruolo nell’interramento dei rifiuti in contestazione.

Sotto altro profilo, le attività complessivamente poste a carico della ricorrente eccedono quanto previsto all'art. 240, comma 1, lett. i), oltre a risultare carenti, con specifico riguardo agli interventi di messa in sicurezza di cui alla lett. m) citata, dell'esplicitazione delle "condizioni di emergenza" eventualmente sussistenti (di cui al predetto art. 240, comma 1, lett. t).

In termini generali, infatti, il Comune non ha indicato nella motivazione del provvedimento adottato una particolare urgenza, sotto il profilo del rischio ambientale, che imponesse l’adozione di misure anche solo di messa in sicurezza d’emergenza o preventive.

Parimenti, va ribadito come l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non risulta in alcun modo giustificata, non avendo il Comune, nella motivazione del provvedimento, indicato le particolari ragioni di urgenza idonee a giustificare la deroga all’obbligo di cui agli artt. 7 e ss. l. n. 241 del 1990.

Per tutte le ragioni sopra esposte, pertanto, stante l’illegittimità del provvedimento, il ricorso deve essere accolto, e l’ordinanza impugnata deve essere annullata.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo, in conformità al d.m. n. 55 del 2014.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso nei limiti e per le ragioni indicate in parte motiva e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune di Villafranca di Verona a rifondere a parte ricorrente le spese del presente giudizio che si liquidano in Euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Paolo Nasini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Nasini	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO