Pubblicato il 11/05/2026

N. 08703/2026 REG.PROV.COLL.

N. 09470/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9470 del 2023, proposto da Allstar S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Pasquale Frisina, Caterina Mercurio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento, previa sospensione

1. – del provvedimento dell’AGENZIA DELLE DOGANE E DEI MONOPOLI – DIREZIONE GIOCHI – UFFICIO BINGO DEL 30.05.2023, con il quale è stato chiesto alla ricorrente, ai sensi di quanto previsto dall’art. 1, comma 124, della L. 29.12.2022 n. 197, il pagamento del canone di «proroga tecnica» per l’esercizio delle concessioni per la raccolta del gioco del «Bingo» per il biennio 2023-2024, maggiorato del 15% rispetto a quello previsto dall’art. 1, 636, della L. 27.12.2013 n. 147;

2. - di ogni altro atto, ancorché non cognito, che sia o possa considerarsi presupposto, connesso, collegato e/o consequenziale al provvedimento suimpugnato, ivi compresa la nota dell’AGENZIA DELLE DOGANE E DEI MONOPOLI – DIREZIONE GIOCHI – UFFICIO BINGO, datata 04.05.2023, pubblicata sul profilo della concedente il 05.05.2023;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 la dott.ssa NC AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e IT

1. La società ricorrente, titolare di concessioni del gioco del Bingo venute definitivamente a scadenza ed operante, pertanto, in regime di c.d. “proroga tecnica” in attesa dello svolgimento delle procedure selettive per la riattribuzione delle concessioni del settore, ha impugnato le note in epigrafe, adottate dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, NE OC (nel prosieguo ADM) per dare attuazione alla ulteriore proroga prevista, nella specie, dall’art. 1, comma 124, della Legge 29 dicembre 2022, n. 197 (secondo cui i concessionari del gioco del Bingo, come la ricorrente, interessati a fruire del regime di proroga tecnica, sono tenuti a versare, dal 1 aprile 2023 -in corrispondenza della cessazione del precedente regime di proroga, regolato dall’articolo l’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 e s.m.i.-, fino al 31 dicembre 2024, gli importi a titolo di canone concessorio “ con le medesime modalità previste dalle convenzioni accessive alle predette concessioni e dalla normativa vigente ”, mentre “ il corrispettivo una tantum, calcolato in proporzione alla durata della proroga, è maggiorato del 15 per cento rispetto alla previsione delle norme in vigore (…)”).

In particolare, per l’attuazione della norma citata l’ADM:

- in data 4.05.2023, nell’area personale riservata ai concessionari del settore, ha pubblicato un avviso, avente ad oggetto “ Proroga delle convenzioni di concessione per la raccolta del bingo di sala ”, con cui ha dato atto della prosecuzione dell’attività ai sensi della Legge di Bilancio 2023, riproducendo sostanzialmente il contenuto della norma intervenuta;

- in data 30.05.2023, con la nota prot. n. 284334/RU, ha poi fornito le indicazioni operative in ordine alle modalità di pagamento, in quattro rate, del corrispettivo una tantum introdotto da tale legge, comunicando che: “ Il dovuto dovrà essere versato, per l’anno 2023, in due rate di pari importo entro il 15 luglio e il 1° ottobre di tale anno e, per l’anno 2024, in due rate di pari importo entro il 15 gennaio e il 1° giugno di tale anno. In ragione di quanto disposto dalla citata Legge n. 197 del 2022, ciascun Concessionario dovrà quindi corrispondere a titolo di una tantum la somma di euro 181.125, suddivisa in quattro rate: - euro 38.812,50 entro il 15 luglio 2023; - euro 38.812,50 entro il 1° ottobre 2023; - euro 51.750 entro il 15 gennaio 2024; - euro 51.750 entro il 1° giugno 2024 ”.

2. Avverso tali note la ricorrente si è rivolta al Tribunale, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, sulla base delle seguenti censure:

- I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.1, COMMI 923 E 924, LETT.A) DELLA L. 29.12.2022 N.197 –ECCESSO DI POTERE NELLE FIGURE SINTOMATICHE DELLA IRRAGIONEVOLEZZA E MANIFESTA ARBITRARIETÀ, ILLOGICITÀ E CONTRADDITTORIETÀ - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT.15, 16, 20 E 21 DELLA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL’UNIONE EUROPEA, DELL’ART.3DEL TRATTATO DELL’UNIONE EUROPEA –DEGLI ARTT. 8, 49, 56, 12, 145 E 15 1DEL TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA (TFUE),COME MODIFICATO DALL’ART.2 DEL TRATTATO DI LISBONA DEL 13.12.2007 E RATIFICATO DALLA LEGGE 02.08.2008, N.130-VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA 2014/23/UE E DELLA DIRETTIVA 89/665/CE, QUALE MODIFICATA DALLA DIRETTIVA 2014/23/UE – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ’ E RAGIONEVOLEZZA DELL’INTERVENTO NORMATIVO E DEI PROVVEDIMENTI ATTUATIVI-VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1366, 1372, 1374 E 1375 C.C.–ILLEGITTIMITA’ DERIVATA.

Sotto questo profilo la ricorrente, in sostanza, ha contestato che l’Amministrazione è intervenuta nuovamente nella materia, aggravando peraltro l’onere economico a carico dei concessionari senza alcun collegamento con la situazione economico-finanziaria degli stessi, discostandosi dalle chiare indicazioni già rese dal Consiglio di Stato e dalla Sezione di questo Tar, che, nelle more della pronuncia richiesta alla Corte di Giustizia Ue in merito alla compatibilità della proroga tecnica con l’ordinamento eurounitario, hanno consentito ai concessionari di pagare correntemente il canone nella misura di euro 2.800,00/mensili, anziché di euro 8625/mese (come da ultimo stabilito dalla l. n. 197/2022). Il tutto, peraltro, in un periodo in cui le condizioni delle società concessionarie già risultano incise dai periodi di prolungata chiusura dovuti alla pandemia. Ciò avrebbe pure comportato la violazione dell’equilibrio economico finanziario invece doverosamente sotteso alle convenzioni stipulate, in violazione dei doveri della P.A. di riconsiderare le condizioni economiche tenendo conto della situazione contingente, determinando un insostenibile stato di incertezza per l’operatore economico, in violazione della concorrenza e di tutte le norme in rubrica.

- II. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ ERAGIONEVOLEZZA DELL’INTERVENTO NORMATIVO E DEI PROVVEDIMENTI ATTUATIVI (VIOLAZIONE DEGLI ARTT.2,3,41,95,97E 113 COST. –ECCESSO DI POTERE LEGISLATIVO –GRAVE ESERCIZIO DISFUNZIONALE DEL POTERE LEGISLATIVO,CON ABUSO DEL RICORSO ALLA LEGGE-PROVVEDIMENTO E VIOLAZIONE DELLA LIBERTÀ DI INIZIATIVA ECONOMICA,DELLA TUTELA DELLA CONCORRENZA E DEL VALORE DELLA CERTEZZA DEL IT). La ricorrente ha poi denunciato la illegittimità della determinazione impugnata, in via derivata rispetto alla violazione della Costituzione operata dal nuovo intervento legislativo qui contestato, in relazione agli articoli sopra citati ed ai plurimi profili evocati nell’atto introduttivo; con la conseguenza che la P.A. avrebbe dovuto disapplicare la norma della Legge di Bilancio 2023.

Per tutto quanto sopra dedotto, la ricorrente ha insistito per la trasmissione degli atti alla Corte di Giustizia e/o alla Corte costituzionale.

3. Le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio in resistenza, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in ragione della ritenuta natura meramente patrimoniale della presente controversia.

4. Con ordinanza n. 4797 del 1.08.2023 è stata accolta l’istanza cautelare (già accolta nelle more con decreto monocratico n. 3450 del 3.07.2023) disponendo, per l’effetto, che la ricorrente fosse tenuta a versare il canone concessorio nella ridotta misura di euro 2.800,00 mensili, a condizione che, per la restante parte e fino a copertura dell’intero ammontare rideterminato dall’Amministrazione (euro 7.500,00 mensili oltre l’ulteriore maggiorazione ex art. 1, comma 124, lett. a), L.n.197/2022, ossia euro € 8.625,00 mensili), la ricorrente procedesse, in favore dell’Amministrazione al rilascio di idonea garanzia fideiussoria.

5. Successivamente, in esito alla pubblica udienza del 22.11.2023, con ordinanza n. 17954 del 29.11.2023, il Tribunale ha disposto la sospensione cd. impropria del processo, rilevando la connessione con le questioni pregiudiziali rimesse dal Consiglio di Stato al vaglio della Corte di Giustizia Ue, in tema di compatibilità con il diritto eurounitario degli interventi unilaterali da parte dello Stato che hanno inciso sulla proroga delle concessioni in essere, sulle condizioni apposte alla proroga e sulla misura del canone richiesto durante il periodo di proroga tecnica (rif. ordinanze 21.11.2022, nn. 10264, 10263, 10261; Cons. St., sez. IV, 31.01.2023, n. 1071).

6. A seguito della pubblicazione della sentenza della Corte di Giustizia del 20.3.2025 (cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22), la ricorrente ha ritualmente richiesto la fissazione di udienza per la prosecuzione del giudizio.

7. Alla pubblica udienza del 25.03.2026, previo deposito di memorie a cura della ricorrente, la causa è stata introitata per la decisione.

8. In via preliminare va disattesa la eccezione di difetto di giurisdizione sollevata come in atti dalla resistente P.A..

Sussiste, infatti, in materia di concessione di pubblici servizi ai sensi dell’art.133, comma 1, lett. c), c.p.a., in via generale e anche nella fase esecutiva del rapporto, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la sola esclusione delle controversie afferenti a “ indennità, canoni e altri corrispettivi ”, ovvero comunemente considerate come “ meramente patrimoniali ”.

Ben si comprende, infatti, come nella fattispecie non si controverta in merito alla corretta quantificazione del canone per profili che ineriscono al rapporto concessorio in esecuzione, ma alla legittimità in sé della proroga stessa e del canone preteso dall’amministrazione in relazione ad aspetti che investono la fase genetica del rapporto concessorio siccome prorogato ad opera del legislatore e, dunque, in definitiva, sulla pretesa autoritativa dell’amministrazione concedente ad applicare il canone in costanza di proroga tecnica, in dichiarato ossequio alla previsione recata dalla legge (cfr., sul tema, Cass. S.U., 28 agosto 2025, n. 24074; Cass. S.U., 19 marzo 2025, n.7300; Consiglio di Stato, 30 maggio 2024, n. 4854; T.A.R. Lazio, Roma, 20 dicembre 2024, n. 23186).

9. Ciò chiarito, per quanto riguarda il merito delle questioni il Collegio ritiene che il ricorso vada accolto con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 74 c.p.a., in linea con i numerosi precedenti di questo Giudice in materia, atteso che le determinazioni gravate sono di contenuto analogo alle altre già esaminate in passato, dal Consiglio di Stato e dalla Sezione (sebbene in riferimento a proroghe delle stesse concessioni disposte con leggi diverse dalla Legge di Bilancio di cui qui si discute), con esito favorevole ai ricorrenti a seguito della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 20.03.2025, di cui si è detto.

Invero, sul punto si ricorda che, a fronte della scadenza ab origine delle concessioni del gioco del Bingo, con plurimi interventi legislativi se ne è disposta, via via, la proroga tecnica, con contestuale progressivo aumento unilaterale dell’entità del relativo canone dovuto (per una ricostruzione degli interventi normativi, si veda – tra le altre – sentenza Tar Lazio n. 21726 del 2.12.2025); da ciò è scaturito un ampio contenzioso, che è già stato in parte definito in virtù della citata pronuncia della CGUE.

In particolare, infatti, nell’ambito dei contenziosi originati dalla proroga e contestuale aumento del canone di cui all’art. 1, co. 1047, L. n. 205/2017, il Consiglio di Stato – con le già citate ordinanze nn. 10264, 10263, 10261/2022 e n. 1071/2023 – ha sottoposto alcuni quesiti alla Corte di Giustizia della Unione Europea, che, con la sentenza del 20.03.2025, ha affermato, in sostanza ed estrema sintesi, che le proroghe di cui si discute, disposte dal Legislatore italiano, soggiacciono all’applicazione della direttiva 23/2014/UE e non appaiono essere assistite dai presupposti delineati dall’art. 43 della stessa (che regola le ipotesi in cui possono essere apportate modifiche alle concessioni, nel corso del rapporto, senza ricorrere ad un nuovo procedimento di gara). Di conseguenza, le proroghe contestate non sono in linea con il diritto UE, in quanto hanno comportato una modifica alle concessioni non consentita dalla direttiva citata, benché ciò non implichi – secondo la Corte – che durante il regime di proroga non sia dovuta l’applicazione di un canone o di un corrispettivo, perché si determinerebbe un’alterazione sensibile della concessione ad esclusivo vantaggio del concessionario (fermo restando, però, che la determinazione del canone forfetariamente stabilito dal Legislatore nazionale in modo fisso per tutti i concessionari, a prescindere dai rispettivi fatturati, non è compatibile con l’art. 43 citato).

A seguito della pronuncia, il Consiglio di Stato ha accolto i ricorsi dei concessionari e annullato le note attuative all’art. 1, co. 1047 L. n. 205/2017 (rif. sentenze nn. 7807/2025; 7784/2025; 7787/2025); successivamente, sulla base degli stessi principi, questo Tribunale, a sua volta, ha accolto i ricorsi dei concessionari, annullando le determinazioni assunte dalla P.A. in relazione alla proroga e al canone previsti, da ultimo, dall’art.1, co.96, lett., a) L. n. 207/2024 (cfr. sentenze nn. 21727, 21726, 21725, 21722, 21720, 21919, 21718, 21655, 21658 del 2.12.2025).

In tale occasione, il Tribunale ha chiarito che “ La proroga disposta con l’art.1, co.96, lett. a) L.n. 207/2024 [di cui, come detto, si discuteva in quella sede] è quindi illegittima, in quanto non rientra nelle ipotesi per le quali l’art.43 della Direttiva n.23/2014 autorizza la modifica postuma della concessione (rendendosi invece necessario l’esperimento di un nuovo procedimento selettivo). La violazione del diritto eurounitario, sancita nella fattispecie dalla sentenza della Corte di Giustizia UE del 20 marzo 2025 (cause riunite da C728 a C730/2022), comporta, in applicazione del principio di primazia dello stesso rispetto al diritto nazionale, la necessità di disapplicazione della legge statale in questione e, in via derivata, l’illegittimità del provvedimento impugnato, che ne fa pedissequa applicazione, e il conseguente annullamento in accoglimento della presente impugnazione.

A seguito dell’annullamento dell’atto impugnato, non è possibile ritenere che, a questo punto, il rapporto resti privo di regolazione, atteso che l’interesse primario della parte ricorrente (ma au fond anche quello della parte pubblica) non è quello di retrocedere i complessivi effetti del rapporto concessorio (dovendosi in tale ipotesi, riversare gli incassi ritenuti dal gioco), bensì quello di ricondurre il canone dovuto per l’esercizio (di fatto) del gioco del Bingo in modo da garantire l’equilibrio del rapporto.

In merito, come chiarito dalla Corte di Giustizia UE, l’illegittimità della proroga non esime il concessionario (recte l’esercente del gioco del Bingo, sia pure a ciò autorizzato dalla competente Amministrazione) dal versamento all’Erario di un’indennità, a patto di non alterare il rapporto (di fatto) intercorrente con il concedente ad esclusivo vantaggio dell’esercente stesso, realizzando un’indebita locupletatio. E’ del resto innegabile che l’esercizio del gioco abbia comportato, per l’esercente, ricavi tali da ritrarre un’obiettiva utilità.

Nondimeno, come ulteriormente chiarito dalla Corte, l’indennità non potrà essere determinata in modo rigido e forfetario, ossia prescindendo dai rispettivi fatturati degli esercenti, ma dovrà tenere conto, in una logica tesa al riequilibrio del rapporto, della valutazione bilanciata di tale utilità (misurata sulla base dei fatturati conseguiti e considerati altresì i vantaggi attribuiti (assegnazione pluriennale dell’utilità senza l’alea di gara) così come dei sacrifici imposti all’operatore economico per beneficiare della proroga del rapporto (mancata possibilità di trasferimento dei locali).

La definizione di tale indennità spetterà all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, amministrazione competente alla gestione del rapporto concessorio, che pertanto dovrà rideterminarsi, stabilendo, con provvedimenti discrezionali, anche di natura provvisoria nelle more del completamento della complessa attività istruttoria, per il periodo in questione (1.1.2025-31.12.2026), a fronte dell’illegittimità della proroga e del canone siccome fissato dall’art.1, co.96, lett., a) L.n.207/2024, un’indennità a carico dei concessionari/esercenti ”.

Ebbene, stante la inequivoca chiarezza delle argomentazioni sopra riferite alla Legge n. 207/2024 e l’ eadem ratio della norma e della fattispecie controversa in questa sede, nonché in ossequio alla primazia del diritto eurounitario di cui all’art.4, n.3 Tue, con il conseguente obbligo, anche per le corti giudiziarie, di disapplicazione della legge nazionale anticomunitaria (rif., tra le molteplici, Sent. Cgue Simmenthal, 9 marzo 1978, n.106/77) e di adozione dell’interpretazione conforme a quella indicata dalla CGUE (cfr., tra le varie, Cgue, 10.4.1984, n.14/83, Colson e Kamann), il Collegio ritiene doveroso applicare le sopra riportate conclusioni cui è giunta la Sezione anche alla proroga tecnica onerosa di all’art.1, comma 124, lett. a) della legge n. 197 del 2022, con conseguente disapplicazione delle disposizioni in questione per la contrarietà – denunciata – al diritto dell’Unione europea.

L’accoglimento di tale censura consente l’assorbimento, per ragioni di economia processuale, degli ulteriori motivi di ricorso non specificamente esaminati, fermi restando i principi già ricordati discendenti dalla pronuncia della Corte sovranazionale e applicati dalle sentenze di primo e secondo grado richiamate, alle cui ampie motivazioni espressamente si rinvia.

Restano salvi i successivi provvedimenti in merito all’entità del canone sui quali l’Amministrazione dovrà rideterminarsi, stabilendo, con provvedimenti discrezionali, anche di natura provvisoria nelle more del completamento della complessa attività istruttoria, per il periodo in questione (biennio 2023-2024), a fronte dell’illegittimità della proroga e del canone siccome fissato dall’art.1, comma 124, lett. a) legge n. 197 del 2022, un’indennità a carico dei concessionari/esercenti.

10. Per quanto precede, il Tribunale accoglie il ricorso nei sensi di cui in motivazione, disapplicando la norma primaria e in via derivata annullando la gravata nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli prot.n. n. 284334 del 30.05.2023, nonché il presupposto avviso del 4.05.2023.

Le spese di giudizio possono comunque essere compensate, tenuto conto della complessità della controversia e della circostanza per cui l’Agenzia intimata si è conformata alla legge nazionale e la pronuncia della Corte di Giustizia Ue, sopra citata, è intervenuta successivamente alla adozione dell’atto impugnato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la determinazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli prot.n. n. 284334 del 30.05.2023 e il presupposto avviso del 4.05.2023.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA ON, Presidente

NC AN, Primo Referendario, Estensore

Annamaria Gigli, Referendario

L'TE	IL PRESIDENTE
NC AN	NA ON

IL SEGRETARIO