Pubblicato il 02/12/2025

N. 21726/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01399/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1399 del 2025, proposto da
Sea s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Annalisa Lauteri, Matilde Tariciotti, con domicilio digitale in atti;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

- della nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Direzione Giochi – Ufficio Bingo prot. n. 43702_2025_841 del 10 gennaio 2025, avente ad oggetto “ Legge 30 dicembre 2024, n. 207, recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2025 e bilancio pluriennale per il triennio 2025-2027 ” e recante disposizioni attuative dell’art. 1, comma 90 e comma 96 lett. a) della legge 30 dicembre 2024 n. 207;

- nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e/o consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2025 la dott.ssa RA NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente - titolare di una concessione del gioco del Bingo venuta definitivamente a scadenza ed operante, pertanto, in regime di c.d. “ proroga tecnica ”, in attesa dello svolgimento delle procedure selettive per la riattribuzione delle concessioni del settore - impugna la nota in epigrafe con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (nel prosieguo anche semplicemente “Agenzia” o ADM”), in ossequio al disposto del richiamato art. 1, comma 96, lett. a), della legge n. 207 del 30 dicembre 2024 (Legge di bilancio 2025), relativamente alle annualità 2025 e 2026, le ha comunicato che “ dal 1° gennaio 2025 le concessioni relative al gioco del bingo sono prorogate a titolo oneroso fino al 31 dicembre 2026” e che “a fronte del nuovo periodo di proroga è prevista la corresponsione annuale dell’importo di € 108.000,00 per ciascuna concessione a mezzo versamento a ADM di 4 rate di € 54.000,00 cadauna da versare entro il 31 gennaio e 30 giugno di ciascun anno”.

La ricorrente contesta, dunque, tale atto nella misura in cui l’Agenzia recepisce l’ennesima proroga delle concessioni del gioco del bingo disposta dal legislatore nazionale, unitamente ad un ulteriore rialzo, unilateralmente determinato, del canone da versare a cura dei concessionari che accettino di volere continuare l’attività.

Il citato art.1, comma 96, lett. a) della l. n. 207/2024 ha, infatti, differito al 31 dicembre 2026 le concessioni in scadenza, stabilendo altresì un ulteriore incremento del canone annuale dovuto per il periodo di proroga (pari da euro 108.000,00 - e, quindi, mensilmente ad euro 9.000,00 - da pagare in due rate semestrali di euro 54.000,00).

Tale previsione si pone in continuità con i precedenti interventi legislativi con cui, a fronte della scadenza ab origine di siffatte concessioni, se ne è disposta, via via, la proroga tecnica, con contestuale progressivo aumento unilaterale dell’entità del relativo canone dovuto.

In particolare:

i) l’art. 1, comma 636, della l. n. 147/2013 - nel prendere atto del disallineamento delle concessioni, in scadenza nel 2013 e nel 2014, e nello stabilire il principio di onerosità del rapporto concessorio – autorizzava, in vista dell’assegnazione delle nuove concessioni con una gara ad evidenza pubblica, la proroga tecnica delle precedenti a fronte del pagamento di un canone determinato nella somma di euro 2.800 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 1.400 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

ii) l’art.1, comma 934, lett. a), n. 1), della l. 28 dicembre 2015, n. 208 novellava tale norma, disponendo che l’Agenzia provvedesse ad avviare la gara per l’assegnazione delle nuove concessioni entro il 2016, innalzando il canone ad euro 5.000 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure ad euro 2.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

iii) l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. 27 dicembre 2017, n. 205 posticipava, poi, al 2018 il termine per l’avvio della gara in questione, innalzando il canone dovuto per il periodo di proroga tecnica ad euro 7.500 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure ad euro 3.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

iv) l’art.1, commi 1130 e ss, della l. n. 178/2020 prorogava al 31 marzo 2023 il termine per l’avvio della nuova gara, successivamente differito al 31 dicembre 2024 dall’art. 1, comma 124, della l. n. 197/2022 (Legge di Bilancio 2023).

La ricorrente avversa, ora, la nota dell’Agenzia prot. n. 43702_2025_841 del 10 gennaio 2025 e, con essa, la presupposta normativa di ulteriore innalzamento dell’entità del canone (il cit. art.1, comma 96, lett. a), della l. n. 207/2024), per i seguenti motivi:

I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 97 della Costituzione, dell’art. 43 della direttiva 2014/23/UE (anche in relazione al considerando n. 76) e dell’art. 49 del T.F.U.E., degli artt. 9, 189 e 192 del d.lgs. n. 36/2023, violazione del principio del primato e di effettività del diritto europeo, violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del d.lgs. n. 41/2024. Eccesso di potere per sviamento, falsità dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà dell’azione amministrativa, in ragione della riferita “ distonia ” delle contestate previsioni con l’art. 43 della direttiva 2014/23/UE e con l’art. 49 del T.F.U.E., che ne avrebbero - a ben vedere - imposto la disapplicazione, anche alla luce dei rilievi e delle osservazioni svolte dal Consiglio di Stato nelle ordinanze di rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (nel prosieguo “C.G.U.E.”) e dell’Avvocatura Generale presso quest’ultima, in relazione alle questioni pregiudiziali relative alla legittimità del canone legislativamente imposto per la fase di proroga tecnica già con la precedente l. 27 dicembre 2017, n. 205, art. 1, comma 1047, lett. a), anche e soprattutto nella misura in cui esso è stato prestabilito in modo fisso, ovvero a prescindere dalla remuneratività della concessione per il singolo concessionario (in tal senso, Consiglio di Stato, Sez. VII, ordinanze 21 novembre 2022, nn. 10264, 10263, 10261, e Sez. IV, ordinanza 31 gennaio 2023, n. 1071);

II. Illegittimità derivata per contrasto dell’art. 1, comma 96, lett. a), della l. n. 207/2024 con la direttiva 2014/23/UE (art. 43, anche alla luce del considerando n. 76), con l’art. 49 del T.F.U.E., con il principio di certezza, con il principio di effettività del diritto europeo e della tutela giurisdizionale, con il principio del legittimo affidamento e con il principio di tutela della concorrenza, attesa la completa incompatibilità del provvedimento gravato e, a monte, dell’art.1, comma 96, lett. a) della l. n. 207/2024 (al quale il primo intende dare attuazione) con l’ordinamento comunitario e, segnatamente, con la citata direttiva 2014/23/UE e l’ art. 49 del T.F.U.E., nella considerazione che “ non vi è dubbio che quanto disposto con la l. n. 207/2024 costituisca una modifica sostanziale delle concessioni del bingo, che non avrebbe potuto essere imposta, se non previo espletamento di una procedura di gara per l’assegnazione di nuovi titoli”, tanto più a fronte della mancanza di un termine univoco e certo di espletamento della gara, attesa la conseguente impossibilità “ di misurare la congruità del canone e, dunque, l’equilibrio della concessione, che devono essere necessariamente vagliati, anche alla luce della effettiva durata del periodo di tempo nel corso del quale i concessionari saranno esposti al pagamento del canone nella misura oggi determinata dall’art. 1, co. 96 ”;

III. Illegittimità derivata per contrasto dell’art. 1, comma 96, della l. n. 207/2024 con gli artt. 2, 3, 24, 41, 42, 97, 103, 113 e 117, comma 1, della Costituzione, anche in relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU). Irragionevolezza e perplessità anche in relazione all’art. 4 del d.lgs. n. 41/2024, in relazione all’aver il legislatore disposto l’ennesimo incremento del canone di concessione a distanza di due anni dal precedente incremento (stabilito con la l. n. 197/2022), senza misurare in modo serio se detto canone sia congruo rispetto all’oggetto di concessione ed al suo andamento e, quindi, idoneo ad assicurare un esercizio equilibrato dell’attività affidata in concessione e, in ultima analisi, il buon andamento della funzione ad essa sottesa.

2. ADM si costituiva in giudizio, preliminarmente eccependo il difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, nonché comunque instando per la reiezione nel merito del gravame proposto.

3. La Sezione con ordinanza cautelare n. 1331/2025 - tenuto conto della pendenza delle questioni pregiudiziali rimesse dal Consiglio di Stato al vaglio della C.G.U.E. e ritenendo le stesse dirimenti ai fini della definizione della presente controversia - nel confermare la misura monocratica di cui al decreto presidenziale n. 630/2025, accoglieva l’istanza cautelare avanzata dalla ricorrente, sospendendo l’efficacia del gravato provvedimento nel senso di stabilire che essa “ sia tenuta a versare il canone concessorio nella ridotta misura di euro 2.800,00 mensili, a condizione che, per la restante parte e fino a copertura dell’intero ammontare rideterminato dall’Amministrazione in applicazione dell’art.1, co.96, lett. a) L.n.207/2024 (due rate semestrali, di importo pari ad euro 54.000,00, da versare entro il 31 gennaio ed il 30 giugno di ciascuna annualità 2025-2026), la ricorrente proceda – a garanzia degli interessi patrimoniali dell’Amministrazione – all’espletamento dei seguenti adempimenti:

(a) verifica della piena idoneità delle garanzie fideiussorie attualmente esistenti a coprire anche i debiti derivanti dalla determinazione ora impugnata in relazione ai pagamenti dovuti per le annualità in questione e in riferimento alle relative scadenze;

(b) in caso di esito negativo della suddetta verifica, integrazione- entro il termine di giorni trenta dalla comunicazione della presente ordinanza- della garanzia fideiussoria esistente con fideiussione bancaria o assicurativa (ulteriore rispetto alla cauzione eventualmente già prestata) proporzionata alla differenza del canone concessorio non corrisposto per l’annualità di riferimento, con l’avvertenza che la mancata prestazione di tale garanzia entro il suddetto termine comporterà l’automatica perdita di efficacia della misura cautelare;

c) in caso di escussione (totale o parziale) della garanzia nel corso del rapporto concessorio, ricostituzione/integrazione della fideiussione, entro il termine di giorni trenta dalla comunicazione ricevuta dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, con l’avvertenza che la mancata prestazione di tale garanzia entro il suddetto termine comporterà l’automatica perdita di efficacia della misura cautelare ”.

4. L’Agenzia, con successiva memoria in data 2 ottobre 2025 - pur a fronte delle considerazioni nel frattempo espresse dalla C.G.U.E. nella pronuncia del 20 marzo 2025 (resa con riferimento alle cause riunite da C-728/22 a C-730/22) sulle questioni pregiudiziali, sollevate dal Consiglio di Stato con le già richiamate ordinanze, di compatibilità eurounitaria delle disposizioni nazionali che hanno rideterminato l’importo del canone mensile durante il periodo di c.d. “ proroga tecnica ”- insisteva per il rigetto del gravame proposto.

5. La ricorrente insisteva, invece, per l’accoglimento delle censure proposte, tanto più a fronte delle statuizioni al riguardo rese dal Consiglio di Stato nelle sopravvenute recenti sentenze n. 7784/2025, n. 7787/2025 e n. 7807/2025, depositate il 6 ottobre 2025, con cui (proprio in ragione di quanto chiarito dalla C.G.U.E. nella pronuncia del 20 marzo 2025) si è statuito che costituisce violazione della direttiva 2014/23/UE il fatto che “ la legge n. 205/2017 abbia determinato una modifica delle condizioni economiche delle concessioni di importo assai più consistente rispetto a quello previsto dall’art. 43 paragrafo 2 della direttiva 2014/23 ”, con conseguente obbligo dell’Agenzia, quale amministrazione aggiudicatrice, “ di disapplicare la normativa recata dall’art. 1, comma 1047, legge n. 205/2017, con l’ineliminabile effetto … di procedere con immediatezza alla indizione delle gare ”.

6. All’udienza pubblica del 5 novembre 2025, la causa veniva trattata e, dunque, trattenuta in decisione.

7. Deve essere, innanzitutto, esaminata e respinta l’eccezione di inammissibilità del gravame per difetto di giurisdizione, sollevata in atti da ADM, sussistendo in materia di concessione di pubblici servizi ai sensi dell’art.133, comma 1, lett. c), c.p.a., in via generale e anche nella fase esecutiva del rapporto, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la sola esclusione delle controversie afferenti a “ indennità, canoni e altri corrispettivi ”, ovvero comunemente considerate come “ meramente patrimoniali ”.

Ben si comprende, infatti, come nella fattispecie non si controverta in merito alla corretta quantificazione del canone per profili che ineriscono al rapporto concessorio in esecuzione, ma alla legittimità in sé della proroga stessa e del canone preteso dall’amministrazione in relazione ad aspetti che investono la fase genetica del rapporto concessorio siccome prorogato ad opera del legislatore e, dunque, in definitiva, sulla pretesa autoritativa dell’amministrazione concedente ad applicare il canone in costanza di proroga tecnica, in dichiarato ossequio alla previsione recata dalla legge (cfr., sul tema, Cass. S.U., 28 agosto 2025, n. 24074; Cass. S.U., 19 marzo 2025, n.7300; Consiglio di Stato, 30 maggio 2024, n. 4854; T.A.R. Lazio, Roma, 20 dicembre 2024, n. 23186).

8. Ciò posto, il ricorso è fondato ai sensi e per quanto di seguito specificato.

Nel ricorso si contesta la compatibilità eurounitaria della legge statale (l’art.1, comma 96, lett. a), della l. n. 207/2024) che, in ultimo, ha disposto l’ennesima proroga delle concessioni rilasciate dall’Agenzia per il gioco del bingo, fatto salvo un ulteriore incremento del canone, da ultimo asceso ad euro 108.000,00 annui, a fronte di un iniziale importo di euro 2.800,00 mensili (pari, dunque, ad euro 33.600,00 annui) fissato dall’art. 1, comma 636, della l. n. 147/2013.

La contestazione riguarda, come accennato, tanto il sistema della proroga tecnica in sé - ormai divenuta prassi consolidata nonostante il mancato avvio della nuova procedura di gara, sia pure con la copertura dell’intervento legislativo statale - che la previsione legata all’entità del canone dovuto ex lege per il periodo di proroga, ritenuto arbitrario, eccessivamente oneroso e, comunque, iniquo nella misura in cui esso non è parametrato in rapporto al reale fatturato dell’impresa.

Parte ricorrente evoca la violazione dell’art. 49 del T.F.U.E. nonchè, più specificamente, delle regole e delle condizioni che l’art. 43 della direttiva 2014/23/UE fissa per la modifica ex post dei contratti di concessione.

Le leggi medio tempore intervenute, fra cui quella in ultimo adottata dal legislatore - pedissequamente applicata dall’Agenzia con la gravata determinazione - hanno dilatato nel tempo la durata delle concessioni originariamente fissata in sei anni, salvo rinnovo, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lett. e), del decreto del 31 gennaio 2000, n. 29 “ Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco «Bingo» ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 ”, innalzando in modo fisso il livello del canone richiesto ai concessionari.

Ebbene, come accennato, il Consiglio di Stato - nell’ambito dei giudizi di appello incardinati nei confronti delle sentenze rese da questa Sezione con riferimento a provvedimenti dell’Agenzia adottati in ossequio al citato art. 1, comma 1047, lett. a), della l. 27 dicembre 2017, n. 205, come visto di precedente rinnovo delle concessioni di cui si discorre (anteriore alla legge ora all’esame del Collegio) - dubitando della compatibilità eurounitaria di tale norma, ha sottomesso alla C.G.U.E., ai sensi dell’art. 267 del T.F.U.E., plurime questioni pregiudiziali.

In particolare, la Sezione VII del Consiglio di Stato:

- con le ordinanze n. 10261, n. 10263 e n. 10264 del 2022 ha sottoposto le seguenti questioni interpretative:

“ I. Se la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, nonché i principi generali desumibili dal Trattato, e segnatamente gli artt. 49 e 56, TFUE debbano essere interpretati nel senso che essi trovano applicazione a fronte di concessioni di gestione del gioco del Bingo le quali siano state affidate con procedura selettiva nell’anno 2000, siano scadute e poi siano state reiteratamente prorogate nell’efficacia con disposizioni legislative entrate in vigore successivamente all’entrata in vigore della direttiva ed alla scadenza del suo termine di recepimento

II. Nel caso in cui al primo quesito sia fornita risposta affermativa, se la direttiva2014/23/UE osta ad una interpretazione o applicazione di norme legislative interne, oprassi applicative sulla base delle norme stesse, tali da privare l’Amministrazione del potere discrezionale di avviare, su istanza degli interessati, un procedimento amministrativo volto a modificare le condizioni di esercizio delle concessioni, con o senza indizione di nuova procedura di aggiudicazione a seconda che si qualifichi o meno modifica sostanziale la rinegoziazione dell’equilibrio convenzionale, nei casi in cui si verifichino eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni

III. Se la direttiva 89/665/CE, quale modificata dalla direttiva 2014/23/UE, osta aduna interpretazione o applicazione di norme nazionali interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali che il Legislatore o l’Amministrazione pubblica possano condizionare la partecipazione alla procedura per la riattribuzione delle concessioni di gioco all’adesione del concessionario al regime di proroga tecnica, anche nell’ipotesi in cui sia esclusa la possibilità di rinegoziare le condizioni di esercizio della concessione al fine di ricondurle in equilibrio, in conseguenza di eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni

IV. Se, in ogni caso, gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino ad una interpretazione o applicazione di norme legislative interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse tali da privare l’Amministrazione del potere discrezionale di avviare, su istanza degliinteressati, un procedimento amministrativo volto a modificare le condizioni di esercizio delle concessioni, con o senza indizione di nuova procedura di aggiudicazione a seconda che si qualifichi o meno modifica sostanziale la rinegoziazione dell’equilibrio convenzionale, nei casi in cui si verifichino eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni

V. Se gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino ad una interpretazione o applicazione di norme nazionali interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali che il Legislatore o l’Amministrazione pubblica possano condizionare la partecipazione alla procedura per la riattribuzione delle concessioni di gioco all’adesione del concessionario al regime di proroga tecnica, anche nell’ipotesi in cui sia esclusa la possibilità di rinegoziare le condizioni di esercizio della concessione al fine di ricondurle in equilibrio, in conseguenza di eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni

VI. Se, più in generale, gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino a una normativa nazionale (quale quella che rileva nella controversia principale, la quale prevede a carico dei gestori delle sale Bingo il pagamento di un oneroso canone di proroga tecnica su base mensile non previsto negli originari atti di concessione, di ammontare identico per tutte le tipologie di operatori e modificato di tempo in tempo dal legislatore senza alcuna dimostrata relazione con le caratteristiche e l’andamento del singolo rapporto concessorio ”;

- con l’ordinanza n. 9835/2023, ha reso chiarimenti alla Corte di Lussemburgo, precisando, fra l’altro, sia le ragioni per le quali si ritiene che elementi prevalenti depongano nel senso dell’applicabilità della direttiva 2014/23/UE alle concessioni per cui è causa, sia le ragioni per le quali, in riferimento alle domande di pronuncia pregiudiziale dirette all'interpretazione degli articoli 49, 56 e 63 del T.F.U.E., sussiste l’interesse transfrontaliero certo.

Analoga rimessione, vertente sulla questione in esame, è stata sottoposta anche dalla Sezione IV del Consiglio di Stato, che:

- con l’ordinanza n.1071/2023, ha rivolto i seguenti quesiti:

“ A. Se la normativa nazionale, sopra riportata, viola le libertà europee di stabilimento e di impresa, in quanto:

i) determina un aumento del canone che prescinde dalla valutazione delle dimensioni delle imprese; ii) impone l’accettazione della proroga e del suddetto aumento del canone, aggravato dal divieto di cessione dei locali, quale irragionevole condizione per potere partecipare alle successive gare che vengono anch’esse indefinitivamente posticipate.

B. Qualora si dia risposta positiva al primo quesito, si dubita che la suddetta restrizione possa ritenersi giustificata per la asserita sussistenza di un motivo imperativo di interesse generale, indicato nell’esigenza di assicurare un allineamento temporale dell’avvio delle procedure di gara.

C. Qualora, nondimeno, si ritenesse che vi sia un motivo imperativo di interesse generale, se ugualmente sono stati violati: i) il principio di proporzionalità, perché la misura restrittiva non è adeguata, idonea e proporzionata in senso stretto all’obiettivo pubblico formalmente indicato; ii) il principio di concorrenza per il mercato, perché la scelta di prorogare le concessioni e di posticipare l’avvio delle gare impedisce agli operatori di settore l’esercizio della libertà di impresa, quantomeno sotto il profilo della necessaria programmazione e pianificazione delle attività ”;

- con l’ordinanza n. 6456/2025, pubblicata il 22 luglio 2025, nel riscontrare la richiesta della C.G.U.E. sulla persistenza dell’interesse al riscontro sulla domanda pregiudiziale, in esito alla sentenza già resa dalla stessa Corte in data 20 marzo 2025), ha confermato l’interesse alla soluzione dei quesiti, evidenziando che “ risultano permanere i presupposti del rinvio pregiudiziale sollevato con l’ordinanza n. 1071/2023 della Sezione, dal momento che la sentenza della Corte di giustizia 20 marzo 2025, resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22, è stata adottata sulla base di un rinvio pregiudiziale non del tutto coincidente con quella formulato da questa Sezione nell’ordinanza di rinvio n. 1071/2023 ”, atteso che “ in particolare, la Corte di Giustizia, con la citata decisione del 20 marzo 2025, non sembra prendere in considerazione in modo specifico le questioni interpretative sollevate con i quesiti di cui alle lettere C e B della richiamata ordinanza di rinvio n. 1071/2023… ”.

La C.G.U.E., in relazione alle surrichiamate ordinanze della Sezione VII del Consiglio di Stato n.10261, n. 10263 e n. 10264 del 2022, con la sentenza del 20 marzo 2025 (resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22) ha, poi, affermato in estrema sintesi i seguenti principi:

i) ai contratti di concessione oggetto di modifica/proroga dopo la scadenza del termine di trasposizione della direttiva 23/2014/UE (il 18 aprile 2016) si applica la direttiva medesima (par. 67);

ii) essendo la materia concessoria regolata, in ambito comunitario, da una specifica direttiva, ad essa dovrà farsi riferimento per l’esame della fattispecie e non già direttamente ai principi dei Trattati. Nello specifico, la norma di riferimento per apprezzare la compatibilità con l’ordinamento UE delle leggi di proroga, è rappresentata dall’art. 43, par. 1 e 2, della direttiva n.23/2014/UE, che regola le ipotesi in cui possono essere apportate modifiche alle concessioni, nel corso del rapporto, senza ricorrere ad un nuovo procedimento di gara (par. 68);

iii) quanto alle ipotesi contemplate dal par.1, lett. a), di tale art. 43, esse non sono conferenti, non trattandosi di proroga disposta sulla base di un’opzione prevista nella concessione originaria e allo scopo prevista nella iniziale procedura selettiva;

iv) quanto alle ipotesi previste dal par.1, lett. da b) a d), dell’art. 43, le stesse non sono state esaminate, in quanto non prese in considerazione dal giudice del rinvio;

v) quanto alla fattispecie sub par.1, lett. e), sempre dell’art. 43 (modifiche non sostanziali ai sensi del par. 4 del medesimo art. 43), la stessa non si applica alla situazione in esame, in quanto determina una innovazione che, se conosciuta ab origine , avrebbe influenzato la partecipazione alla gara, attirando un maggior numero di partecipanti (par. 86);

vi) non è neppure applicabile la fattispecie autorizzativa di cui al par. 2 dell’art.43, atteso che il valore della concessione, calcolato ai sensi dell’art. 8, par. 2, della direttiva 23/2014/UE, ossia in termini di fatturato generato dalla concessione a beneficio del concessionario, supera le soglie ivi prefigurate (par. 91);

vii) posto che le leggi nazionali che hanno disposto la proroga non appaiono essere assistite dai presupposti delineati dall’art. 43 della direttiva 23/2014/UE e che, quindi, le proroghe tecniche disposte sono sostanzialmente illegittime, in quanto hanno comportato una modifica alle concessioni non consentita dalla tale direttiva, nondimeno non è consentito trarre da tale assunto la conseguenza che, durante il regime di proroga, non sia comunque dovuta l’applicazione di un canone/corrispettivo. In caso contrario, si determinerebbe, infatti, un’alterazione sensibile della concessione ad esclusivo vantaggio del concessionario (par. 95);

viii) in merito alla determinazione del canone forfetariamente stabilito dal legislatore nazionale in modo fisso per tutti i concessionari, a prescindere dai rispettivi fatturati, una tale impostazione non è compatibile con l’art. 43 della direttiva 23/2014/UE (par. 96);

ix) dagli artt. 5 e 43 della direttiva medesima non discende in ogni caso l’illegittimità delle previsioni di legge o delle eventuali prassi applicative che privassero le autorità amministrative del potere di modificare le condizioni di esercizio della concessione in presenza di eventi sopravvenuti e indipendenti dalla volontà delle parti (par. 105).

Il Consiglio di Stato, nel prendere atto di tale pronuncia della C.G.U.E., ha, poi, accolto gli appelli proposti avverso le decisioni della Sezione, inerenti in modo specifico all’applicazione dell’art. 2, comma 1047, della legge n. 205/2017, sulla base dei seguenti passaggi motivazionali:

i) i rapporti relativi al gioco del Bingo rientrano nella nozione di concessione ai sensi dell’art. 5 della direttiva n.23/2014/EU, implicando l’attribuzione di un diritto di gestione, dal quale traggono gli emolumenti connessi alla vendita delle cartelle, accompagnato dal pagamento di un canone/prezzo da versare all’Agenzia. Dette concessioni raggiungono la soglia comunitaria e, come chiarito dalla Corte di Lussemburgo, sono soggette alla direttiva 23/2014/UE, atteso che le proroghe tecniche sono state disposte in data successiva alla scadenza del termine di trasposizione della direttiva;

ii) la proroga, determinando una modifica unilaterale del rapporto concessorio, rientra nel campo di applicazione dell’art. 43 della direttiva 23/2014/UE, che regola le ipotesi, di stretta interpretazione, in cui la modifica della concessione è ammissibile in assenza di un nuovo procedimento selettivo;

iii) è da escludere che la proroga tecnica delle concessioni bingo ricada nelle ipotesi derogatorie di cui all’art. 43, par. 1 e 2;

iv) la proroga di dette concessioni è, pertanto, illegittima e va, quindi, disapplicata la legge nazionale di riferimento che l’ha prevista (nella circostanza, l’art. 1, comma 1047, della legge n. 205/2017);

v) dall’illegittimità della proroga e, quindi, dall’essere il rapporto concessorio privo di idoneo titolo giuridico (rapporto di fatto) non deriva tuttavia l’esonero, per il concessionario, dall’obbligo di corrispondere un’indennità (definita come indennità di occupazione) fino alla futura e urgente assegnazione delle nuove concessioni tramite gara pubblica;

vi) tale indennità dovrà essere rideterminata dall’Agenzia non in modo astratto o forfetario, bensì tenendo conto dei fatturati dei concessionari e, comunque, reciprocamente di vantaggi e svantaggi delle parti. Quale vantaggio per il concessionario si dovrà, in particolare, considerare l’avere evitato l’alea di gara e come svantaggio il mancato trasferimento dei locali;

vii) la rideterminazione del canone (indennità di occupazione), che dovrà avvenire tramite provvedimenti discrezionali, anche in via provvisoria, a cura dell’Agenzia, è funzionale ad elidere le conseguenze derivanti dal mancato esperimento della gara nonché dall’applicazione di canoni stabiliti in modo rigido dal legislatore.

Ciò posto, ad avviso del Collegio la decisione resa dalla C.G.U.E. nella pronuncia del 20 marzo 2025, come noto vincolante nell’interpretazione del diritto eurounitario, letta anche alla luce delle condivisibili coordinate fornite dal Consiglio di Stato nelle succitate sentenze “gemelle”, consente di dirimere la presente controversia, nel senso di accogliere la pretesa di parte ricorrente nei sensi di seguito esplicati.

Non occorre, inoltre, attendere l’ulteriore pronuncia della C.G.U.E. all’esito della rimessione operata dalla Sezione IV del Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 6456/2025, posto che la pronuncia del 20 marzo 2025 dirime in modo chiaro ed esaustivo le tematiche sottese alla presente controversa.

In particolare, la suddetta pronuncia del 20 marzo 2025 chiarisce, infatti, per quello che rileva in questa sede, che:

- le proroghe delle concessioni di cui trattasi sono regolate, sia in termini oggettivi che ratione temporis , dalla direttiva 23/2014/UE;

- non vengono ad emersione le fattispecie esimenti previste dall’art.43 di tale direttiva, sia pure nei termini prospettati dal giudice remittente, sicché si applica il principio per cui la proroga del contratto ( ergo la modifica del contratto originario) richiedeva l’esperimento di una procedura ad evidenza pubblica;

- (soprattutto) visto e considerato che l’interesse primario dei concessionari in proroga ha come punto comune e finale di ricaduta la contestazione dell’entità del canone applicato ex lege piuttosto che l’illegittimità ex sé della proroga (non deducendosi l’interesse a svincolarsi dal rapporto concessorio), non è legittima la predeterminazione di un canone fisso e rigido, non parametrato alla remuneratività effettiva della concessione, avuto riguardo al fatturato che ne deriva per il concessionario nel periodo di proroga della concessione.

Sebbene tale pronuncia della C.G.U.E. abbia ad oggetto una legge antecedente a quella in esame nel presente giudizio (l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. n. 205/2027 e non l’art.1, comma 96, lett. a), della l. n. 207/2024, reso ora oggetto di contestazione), nondimeno le questioni implicate sono le medesime, stante la sostanziale omogeneità del quadro unionale di riferimento (la direttiva 23/2014/UE, con particolare riguardo alle condizioni fissate all’art. 43) e dalle leggi nazionali in considerazione, tutte improntate alla proroga tecnica delle concessioni, nelle more dell’avvio delle procedure selettive, sempre via via procrastinate, con contestuale obbligo di pagamento di un canone, maggiorato nel corso degli anni e determinato in misura fissa, non parametrata al fatturato del concessionario.

Ben si comprende, dunque, come - stanti i principi di diritto espressi dalla C.G.U.E. nel senso dell’insussistenza dei presupposti derogatori fissati dall’art. 43, par. 1 e 2 - per quello che rileva in relazione ai motivi di gravame proposti, deve essere disapplicato l’art.1, comma 96, lett. a), della legge n. 207/2024, nella parte in cui prevede la proroga tecnica delle concessioni bingo dal 1° gennaio 2025 al 31 dicembre 2026 e, altresì, nella parte in cui stabilisce, in modo fisso e invariabile, per il periodo di proroga tecnica il canone nella misura di euro 108.000,00 pagabili in due rate semestrali.

Non possono essere condivise, per converso, le argomentazioni prospettate in sede difensiva dall’Avvocatura erariale in merito alla sussistenza dei presupposti di cui all’art. 43, par. 1 e 2, della direttiva 23/2014/UE, come in proposito già ritenuto anche dal Consiglio di Stato nelle succitate sentenze “gemelle”, risultando non applicabili i relativi specifici presupposti e, vieppiù, apparendo del tutto inconsistente le tesi per cui la frammentazione del panorama legislativo regionale avrebbe reso imprevedibile la necessità di dare corso alle proroghe tecniche, con ciò finendosi per obliterare il principio di unitarietà dello Stato e la responsabilità di quest’ultimo nella potestà di organizzazione del settore dei giochi.

Nello specifico, infatti, rispetto all’art. 43, non risultano conferenti le fattispecie:

- di cui alla lettera a) del par. 1, mancando la clausola convenzionale legittimante in relazione alla precedente procedura di affidamento;

- di cui alla lettera b) del medesimo par. 1, non risultando pacificamente integrata la difficoltà tecnica od economica ad ammettere il subentro di un nuovo soggetto;

- di cui alla lettera c) sempre del par. 1, difettando le condizioni di cui al punto i), in merito all’impossibilità di considerare la frammentazione del panorama legislativo e amministrativo regionale quale circostanza imprevedibile;

- di cui alla lettera d) dello stesso par. 1, non risultando pacificamente integrata l’ipotesi della sostituzione ad opera di un nuovo concessionario;

- di cui alla lettera e) sempre del par. 1, atteso che, come chiarito dalla C.G.U.E. nella pronuncia del 20 marzo 2025, l’applicazione della proroga del contratto, in combinato disposto con il regime dell’onerosità della stessa, ha portata sostanziale ai sensi del par. 4 dell’art. 43, consistendo in una previsione che, se conosciuta ab origine , avrebbe influenzato la partecipazione alla procedura in termini ampliativi o dissuasivi;

- di cui al par. 2, atteso che il valore delle proroghe, da calcolarsi in relazione al criterio del fatturato ai sensi del par. 8.2 della direttiva 23/2014/UE (e, quindi, giammai in ragione del canone richiesto al concessionario) è sicuramente superiore alla soglia di rilievo comunitario fissata dal par. 8.1 (requisito di cui al punto i) e, in ogni caso, superiore con tutta evidenza al 10% del valore della concessione originaria (requisito di cui al punto ii). Peraltro, l’ultimo comma del par. 2 dispone che, in caso di più modifiche successive, il valore della concessione è accertato in base al valore complessivo delle successive modifiche.

La proroga disposta con l’art.1, comma 96, lett. a), della l. n. 207/2024 è, quindi, illegittima, in quanto non ricompresa tra ipotesi per le quali l’art. 43 della direttiva 23/2014/UE autorizza la modifica postuma della concessione (rendendosi invece necessario l’esperimento di un nuovo procedimento selettivo). La violazione del diritto eurounitario, sancita dalla sentenza della C.G.U.E. del 20 marzo 2025 (cause riunite da C-728/22 a C-730/22), comporta, dunque, in applicazione del principio di primazia dello stesso rispetto al diritto nazionale, la necessità di disapplicazione della legge statale in questione e, in via derivata, l’illegittimità dell’avversata nota dell’Agenzia prot. n. 43702_2025_841 del 10 gennaio 2025 che ne fa pedissequa applicazione, con conseguente suo annullamento in accoglimento della presente impugnazione.

A seguito dell’annullamento di tale atto, non è, comunque, possibile ritenere che il rapporto resti, per l’effetto, privo di regolazione, atteso che l’interesse primario della parte ricorrente (ma anche quello della parte pubblica) non è quello di retrocedere i complessivi effetti del rapporto concessorio (dovendosi in tale ipotesi riversare gli incassi ritenuti dal gioco), bensì quello di ridefinire il canone dovuto per l’esercizio (di fatto) del gioco del bingo in modo da garantire l’equilibrio del rapporto sottostante.

In merito, come chiarito dalla C.G.U.E., l’illegittimità della proroga non esime, infatti, il concessionario ( recte l’esercente del gioco del bingo a ciò autorizzato dalla competente amministrazione) dal versamento all’Erario di un’indennità, a patto di non alterare il rapporto (di fatto) intercorrente con il concedente ad esclusivo vantaggio dell’esercente stesso, realizzando un’indebita locupletatio . È del resto innegabile che l’esercizio del gioco abbia comportato, per l’esercente, ricavi tali da ritrarre un’obiettiva utilità.

Nondimeno, come ulteriormente chiarito dalla C.G.U.E., l’indennità non potrà essere determinata in modo rigido e forfetario, ossia prescindendo dai rispettivi fatturati degli esercenti, ma dovrà tenere conto, in una logica tesa al riequilibrio del rapporto, della valutazione bilanciata di tale utilità (misurata sulla base dei fatturati conseguiti) e, altresì, dei vantaggi attribuiti (assegnazione pluriennale dell’utilità senza l’alea di gara), così come dei sacrifici imposti all’operatore economico per beneficiare della proroga del rapporto (mancata possibilità di trasferimento dei locali).

La definizione di tale indennità spetterà all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, amministrazione competente alla gestione del rapporto concessorio, che pertanto dovrà rideterminarsi, stabilendo - a fronte dell’illegittimità della proroga e del canone siccome fissato dall’art.1, comma 96, lett. a), della l. n. 207/2024 - con provvedimenti discrezionali, anche di natura provvisoria nelle more del completamento della complessa attività istruttoria, per il periodo in questione (dal 1° gennaio 2025 al 31 dicembre 2026), un’indennità a carico dei concessionari/esercenti.

9. In conclusione, per quanto precede, il ricorso in epigrafe deve essere accolto nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, la determinazione di ADM prot. n. 43702_2025_841 del 10 gennaio 2025 deve essere annullata.

Resta salvo l’esercizio del potere dell’Agenzia di determinarsi in ordine alla corretta individuazione dell’indennità a carico dei concessionari per il periodo compreso tra il 1° gennaio 2025 ed il 31 dicembre 2026, nel rispetto dei principi affermati dalla C.G.U.E. nella sentenza del 20 marzo 2025 resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22 e del vincolo conformativo nascente dalla presente decisione.

Le spese di giudizio possono, nondimeno, essere compensate integralmente, avuto riguardo alla particolare complessità della controversia ed alla novità della stessa, tenuto vieppiù conto che l’Agenzia resistente ha, comunque. applicato una disposizione di legge statale, in ordine alla cui compatibilità con l’ordinamento eurounitario la C.G.U.E. si è espressa successivamente all’adozione dell’atto impugnato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione, per l’effetto, annullando la determinazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli prot. n. 43702_2025_841 del 10 gennaio 2025, fermi gli ulteriori provvedimenti nei sensi indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RO TO, Presidente

RA NI, Consigliere, Estensore

Igor Nobile, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA NI	RO TO

IL SEGRETARIO