Pubblicato il 18/06/2025

N. 00303/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00298/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 298 del 2024, proposto da
Strada dei Parchi s.p.a., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Sara Di Cunzolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Aureliana n. 63;

contro

Comune di Colledara, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Sergio Menna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici in L’Aquila, via Buccio di Ranallo, complesso monumentale di San Domenico, è domiciliato per legge, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- dell’ordinanza sindacale n. 21 del 23 agosto 2024, pubblicata il 27 agosto 2024 e notificata in pari data;

- della segnalazione del Compartimento di Polizia Stradale Abruzzo e Molise prot. n. 33824 del 16 agosto 2024, come successivamente integrata con report fotografico acquisito al protocollo n. 6445, richiamata e non allegata;

- di tutti gli atti presupposti, consequenziali e connessi, ancorché non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Colledara e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 la dott.ssa Rosanna Perilli;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 14 giugno 2024 la società Strada dei Parchi p.a., nella qualità di concessionaria della rete autostradale A/24, ha presentato alla Polizia Stradale dell’Aquila una denuncia-querela contro ignoti per abbandono di rifiuti sotto le campate del viadotto denominato “San Leonardo”, ubicato all’incirca al chilometro 143,767 dell’autostrada nel territorio comunale di Colledara.

Con ordinanza sindacale n. 21 del 23 agosto 2024 il Comune di Colledara ha ordinato al proprietario dei terreni ubicati sotto il predetto viadotto autostradale nonché al gestore dell’autostrada A/24 Strada dei Parchi s.p.a., di provvedere, a loro cura e spese, alla rimozione, all’avvio al recupero ovvero allo smaltimento dei rifiuti ivi rinvenuti, entro il termine di quindici giorni, a pena di esecuzione dell’ordine in loro danno.

1.1. Con ricorso notificato e depositato il 10 settembre 2024, la Strada dei Parchi s.p.a. ha domandato l’annullamento della predetta ordinanza sindacale, previa sospensione della sua efficacia, per violazione degli articoli 192 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e 56 della legge della Regione Abruzzo 19 dicembre 2007, n. 45, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità e ingiustizia manifeste, contraddittorietà e arbitrarietà, con particolare riferimento alla violazione dei diritti partecipativi (primo motivo) e all’omesso accertamento dell’imputazione, a titolo di dolo o di colpa, della responsabilità concorrente con quella degli autori dell’abbandono dei rifiuti (secondo motivo).

1.2. Con decreto cautelare n. 167 dell’11 settembre 2024 il Presidente del Tribunale ha accolto l’istanza cautelare inaudita altera parte e ha sospeso l’efficacia dell’ordinanza sindacale impugnata.

1.3. Si è costituito formalmente in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, al quale il ricorso è stato notificato quale effettivo proprietario dell’area sottostante il viadotto “San Leonardo”.

1.4. Si è costituito in giudizio anche il Comune di Colledara, il quale ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica al controinteressato, individuato dal provvedimento impugnato nel proprietario dei terreni sui quali i rifiuti sono stati abbandonati.

1.5. Con ordinanza cautelare n. 198 del 24 ottobre 2024 questo Tribunale ha sospeso l’efficacia dell’ordinanza sindacale impugnata sino alla definizione del merito del ricorso.

1.6. In vista della trattazione del merito del ricorso, il Comune di Colledara ha depositato documenti e una memoria difensiva, mentre la società ricorrente ha depositato una memoria di replica.

1.7. All’udienza pubblica del 28 maggio 2025 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

2. L’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso, per mancata notificazione all’unico controinteressato nominato nel provvedimento impugnato, deve essere disattesa.

2.1. La nozione di controinteressato al ricorso, enunciata dall’articolo 41, comma 2, del codice del processo amministrativo, postula la simultanea sussistenza dell’elemento formale, costituito dalla menzione nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato, e dell’elemento sostanziale, rappresentato dalla titolarità, in capo al medesimo soggetto, di un interesse qualificato di segno contrario rispetto a quello fatto valere dalla parte ricorrente con l’azione di annullamento, che si sostanzia nell’interesse a mantenere in vita il provvedimento impugnato ( ex multis, Consiglio di Stato, sezione IV, 3 febbraio 2023, n. 1187; 11 dicembre 2020, n. 7914).

2.2. Nel caso di specie, il provvedimento impugnato è stato notificato anche al signor MI AB, espressamente indicato quale proprietario dell’area sulla quale insistono i rifiuti abbandonati da ignoti, e, in tale qualità, individuato, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 192, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 156, tra i soggetti obbligati in solido al ripristino dello stato dei luoghi.

Il signor MI AB non può essere, tuttavia, qualificato come controinteressato, dal momento che egli non vanta alcun interesse al mantenimento del provvedimento impugnato. Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa del Comune di Colledara, dal provvedimento impugnato non è, infatti, derivata al signor MI AB una posizione di vantaggio di segno contrario rispetto alla posizione del soggetto gestore della rete autostradale, con il quale condivide il medesimo obbligo pregiudizievole di provvedere in via solidale, a loro cura e spese, al ripristino dell’area occupata dai rifiuti.

2.3. Il ricorso deve, pertanto, ritenersi ammissibile.

3. Il primo motivo di ricorso, con il quale è stata dedotta la violazione dei diritti partecipativi, è fondato.

3.1. L’articolo 7, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, impone all’amministrazione di comunicare l’avvio del procedimento ai destinatari del provvedimento finale, ai soggetti nei confronti dei quali esso è comunque destinato a produrre effetti e a coloro che, per legge, sono tenuti ad intervenire, a meno che “non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento”.

Il generale obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento è strumentale a garantire ai soggetti direttamente o indirettamente coinvolti dall’esercizio del potere amministrativo un’effettiva e utile partecipazione procedimentale per la tutela dei propri interessi, in funzione collaborativa e deflattiva del contenzioso.

In materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati, l’articolo 192, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale , impone il contraddittorio procedimentale per l’accertamento dell’imputazione, a titolo di dolo o di colpa, della responsabilità concorrente e solidale con quella del soggetto che ha violato il divieto di abbandono di rifiuti sancito dal comma 1, nei confronti del proprietario del fondo e dei titolari di diritti reali o personali di godimento, ove su detto fondo siano stati abbandonati dei rifiuti da parte di terzi.

L’articolo 56 della legge della Regione Abruzzo 19 dicembre 2007, n. 45, Norme per la gestione integrata dei rifiuti , sostanzialmente riproduttivo dell’articolo 192 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, prevede tre livelli di responsabilità in relazione agli obblighi di rimozione, avvio al recupero o allo smaltimento dei rifiuti e ripristino dello stato dei luoghi:

a) un primo livello di responsabilità oggettiva e diretta dei soggetti che hanno violato il divieto di abbandono o di deposito incontrollato di rifiuti su suoli pubblici o privati (comma 1);

b) un secondo livello di responsabilità colpevole, a titolo di dolo o di colpa, dei proprietari ovvero dei titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area ove i rifiuti sono stati abbandonati, in solido tra loro e con i soggetti responsabili dell’abbandono dei rifiuti, anche ove questi non siano identificabili (comma 2);

c) un terzo livello di responsabilità sussidiaria e oggettiva del comune, ove i soggetti responsabili dell’abbandono dei rifiuti non siano identificabili e non sia addebitabile, per dolo o colpa, ai proprietari dell’area (ai quali sono assimilati i titolari di diritti reali o personali di godimento) il concorso nella violazione del divieto di cui al comma 1 (comma 4).

3.2. Dalla disamina della legislazione di settore, si evince che l’instaurazione del contraddittorio procedimentale assume un ruolo centrale e irrinunciabile nell’individuazione e nella graduazione delle responsabilità per violazione del divieto di abbandono di rifiuti. Di talché, tale adempimento è imposto dall’articolo 192, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, ai soggetti preposti al controllo della gestione dei rifiuti, al fine specifico di assicurare l’apporto collaborativo dei soggetti tassativamente indicati, quali i proprietari e i titolari di diritti reali o personali di godimento sul suolo interessato dall’abbandono dei rifiuti, per l’accertamento degli elementi costitutivi della responsabilità concorrente e solidale, con particolare riferimento all’imputabilità della stessa a titolo di dolo o di colpa.

Il contraddittorio sull’imputabilità a titolo di dolo o di colpa della responsabilità concorrente di tali soggetti nell’abbandono dei rifiuti da parte di terzi, oltre che essere necessario per acquisire le circostanze fattuali e le informazioni tecniche in loro possesso, è funzionale ad evitare che la responsabilità degli stessi si trasformi in una responsabilità “da posizione”, incompatibile con il dato normativo.

Sicché, deve ritenersi illegittimo l’ordine di rimozione dei rifiuti rivolto al proprietario del fondo o al titolare di un diritto di godimento, in assenza dell’accertamento, nel contraddittorio delle parti, dell’imputabilità della condotta dolosa o colposa contestata, per difetto di istruttoria e di adeguata motivazione (Consiglio di Stato, sezione IV, 28 giugno 2022, n. 5384; 3 dicembre 2020, n. 7657).

3.3. Nel caso di specie, il Sindaco del Comune di Colledara ha ordinato alla Strada dei Parchi s.p.a. di provvedere alla rimozione, all’avvio al recupero o allo smaltimento dei rifiuti abbandonati da ignoti nell’area sottostante il viadotto “San Leonardo”, esclusivamente in ragione della qualità di gestore della rete autostradale, senza accertare la sussistenza di eventuali condotte attive od omissive, idonee ad agevolare o a non impedire a soggetti terzi di violare il divieto di deposito incontrollato e di abbandono di rifiuti, né tantomeno la loro imputabilità a titolo di dolo o di colpa (Consiglio di Stato, sezione IV, 19 marzo 2021, n. 2399).

3.4. Dall’ordinanza sindacale impugnata non risulta che sia stato comunicato alla Strada Parchi s.p.a. l’avvio del procedimento di cui all’articolo 192, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, né risultano indicate le particolari ragioni di urgenza che ne abbiano giustificato l’omessa comunicazione.

3.5. L’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento, espressione del principio generale di buon andamento dell’azione amministrativa, non è un obbligo di natura formale, sicché la sua violazione non comporta automaticamente l’annullamento del provvedimento, tutte le volte in cui il soggetto interessato abbia effettivamente avuto la possibilità di indicare all’amministrazione elementi utili all’adozione del provvedimento o abbia comunque acquisito conoscenza dell’apertura di un procedimento con effetti potenzialmente lesivi nei suoi confronti.

Nondimeno, le pregresse interlocuzioni intercorse tra il Comune di Colledara e la società ricorrente tra il 2004 e il 2019 non possono essere considerate utili ai fini dell’introduzione di elementi significativi nel procedimento in oggetto, atteso che esse riguardano eventi di abbandono di rifiuti, affatto diversi da quello denunciato dalla Strada Parchi s.p.a. in data 14 giugno 2024.

Ne’ può ritenersi che la conoscenza del fatto di abbandono dei rifiuti da parte di terzi, oggetto della denuncia-querela presentata dalla società ricorrente alla Polizia Stradale dell’Aquila Ovest in data 14 giugno 2024, comporti anche la conoscenza dell’apertura, nei suoi confronti, del procedimento per l’accertamento della responsabilità solidale di cui all’articolo 192, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

3.6. L’ordinanza sindacale impugnata deve, dunque, ritenersi illegittima per violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento nei confronti della società ricorrente.

4. L’ordinanza sindacale impugnata deve, altresì, ritenersi illegittima a causa del mancato accertamento della responsabilità di cui all’articolo 192, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, nei confronti della società ricorrente.

4.1. L’unico atto istruttorio richiamato nell’ordinanza sindacale è, infatti, la segnalazione del Compartimento di Polizia Stradale Abruzzo e Molise, Sottosezione dell’Aquila Ovest, prot. n. 33824 del 16 agosto 2024, nella quale si afferma esclusivamente l’impossibilità di identificare l’autore del reato di abbandono di rifiuti, con conseguente fondatezza anche del secondo motivo di ricorso.

5. In conclusione, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, l’ordinanza sindacale impugnata deve essere annullata.

6. Le spese di lite seguono la soccombenza del Comune di Colledara e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo.

6.1. La sostanziale estraneità al procedimento in oggetto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti non consente di individuarlo quale parte soccombente, per cui le spese di lite tra lo stesso e la parte ricorrente devono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’ordinanza del Sindaco del Comune di Colledara n. 21 del 23 agosto 2024.

Condanna il Comune di Colledara a rifondere alla parte ricorrente le spese di lite, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori.

Compensa le spese di lite tra la parte ricorrente e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Rosanna Perilli, Primo Referendario, Estensore

Massimo Baraldi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosanna Perilli	Germana Panzironi

IL SEGRETARIO