Pubblicato il 18/12/2025

N. 01570/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01270/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1270 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Silvia Marzot, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Universita' degli Studi Ferrara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale Bologna, domiciliata in Bologna, via A. Testoni, 6;

nei confronti

Difensore Civico Regionale, Regione Emilia-Romagna, Servizio Diritti dei Cittadini, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento di rigetto del 24.06.2025 (prot. dal mittente il 24.06.2025 con numero -OMISSIS-) relativo alle istanze di accesso agli atti formulate dal Prof. -OMISSIS- in data 26.05.2025 (prot. da UniFe con numeri -OMISSIS- e -OMISSIS-) con le quali chiedeva l’ostensione di tutti i provvedimenti di destituzione comminati dall’Università di Ferrara, negli ultimi dieci anni, ai propri docenti a tempo pieno, in ragione dello svolgimento di attività libero-professionale e/o dell’assunzione di incarichi retribuiti presso altre università, in assenza di preventiva autorizzazione da

parte dell’amministrazione universitaria (All. A – Provvedimento di rigetto accesso agli atti);

- del provvedimento di risposta riesame del Difensore Civico del 06.08.2025 (prot. dal mittente il 06.08.2025 con numero -OMISSIS-) a seguito del provvedimento favorevole emesso dal Difensore civico Regionale in data 23 luglio 2025 (All. B – risposta riesame difensore civico);

- di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto, benché non cognito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Universita' degli Studi Ferrara;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 il dott. SI FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso ex artt. 116 e 117 CPA, depositato in data 18.9.2025, -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento, meglio descritto in epigrafe, con cui l’Università degli Studi di Ferrara ha respinto la domanda di accesso agli atti dal medesimo presentata, per mancanza sia dell’interesse diretto, concreto ed attuale richiesto dalla Legge n. 241/1990, sia delle finalità previste dall’art. 5 comma 2 del D. Lgs. n. 33/2013 quale presupposto per l’accesso civico generalizzato; il ricorrente ha impugnato, altresì, il provvedimento dell’Università di riscontro alla richiesta di riesame del Difensore Civico del 6.8.2025.

In punto di fatto il ricorrente ha esposto, per quanto qui rileva, quanto segue:

-di essere stato, fino al momento della destituzione, professore di seconda fascia per il SSD “ -OMISSIS- --OMISSIS- ” afferente al Dipartimento di Architettura dell’Università degli Studi di Ferrara;

-dopo aver comunicato l’avvio di un procedimento ispettivo, con nota del 9.4.2022 la Commissione per il servizio ispettivo dell’Ateneo rilevava irregolarità consistenti in “situazione di incompatibilità, ai sensi della legge n. 240/2010, tra la posizione di Professore associato a tempo pieno presso l’Università degli Studi di Ferrara e l’abituale svolgimento di attività professionale; - assunzione del ruolo di Professore presso l’Ateneo olandese -OMISSIS- -OMISSIS- ”;

-dopo il formale avvio del procedimento disciplinare, in data 1.8.2022 la Rettrice dell’Università irrogava la sanzione della destituzione senza perdita del diritto a pensioni e assegni, conformemente al parere espresso dal Collegio di disciplina, allegando copia della delibera del Consiglio di amministrazione del 27.7.2022; il decreto rettorale di destituzione era notificato il 4.8.2022;

-a seguito dell’impugnazione degli atti del procedimento di disciplina il TAR Emilia Romagna respingeva il ricorso, ma il Consiglio di Stato accertava che la destituzione era illegittima dal momento che “ Il provvedimento non contiene alcuna motivazione circa l’adeguatezza tra illecito ed irroganda sanzione e perché si imponesse la sanzione massima espulsiva e perché non fosse sufficiente una sanzione disciplinare minore ” (sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS-);

-in data 25.11.2024 il Collegio di disciplina dell’Ateneo, in sede di riesercizio del potere, confermava nuovamente la destituzione e in data 27.11.2024 il Consiglio di amministrazione confermava la sanzione, che era comunicata al ricorrente in data 3.12.2024;

-era, quindi, proposto un nuovo ricorso al TAR Emilia Romagna avverso tale secondo provvedimento di destituzione;

-in data 26.5.2025 il ricorrente presentava due istanze di accesso agli atti (la seconda quale integrazione della prima), ai sensi della legge n. 241 del 1990 e del D. Lgs. n. 33/2013 aventi ad oggetto i provvedimenti di destituzione comminati dall’Ateneo negli ultimi dieci anni ai propri docenti a tempo pieno, in ragione dello svolgimento di attività libero-professionale e/o dell’assunzione di incarichi retribuiti presso altre università, in assenza di preventiva autorizzazione da parte dell’amministrazione universitaria;

-con il provvedimento in questa sede impugnato l’Ateneo rigettava la richiesta di accesso agli atti;

-il ricorrente presentava, ai sensi dell’art. 2 della L.R. 25/2003, una richiesta di riesame al Difensore Civico della Regione Emilia-Romagna, il quale, con nota del 23.7.2025, invitava l’Università di Ferrara a rivalutare l’istanza di accesso sulla base delle considerazioni ivi svolte e disponeva l’archiviazione del fascicolo, non sussistendo ulteriori margini d’intervento;

-il ricorrente trasmetteva una istanza di riesame all’Università, la quale non confermava espressamente il precedente diniego, ma si limitava ad affermare che “ il Difensore Civico non ha alcuna competenza nei confronti degli atti emessi dall’Università degli Studi di Ferrara (…)”.

Tanto premesso il ricorrente ha dedotto i seguenti vizi: “ A) Sulla illegittimità del Provvedimento di rigetto del 24.06.2025 (prot. Dal mittente il 24.06.2025 con numero -OMISSIS-) relativo alle istanze di accesso agli atti formulate dal Prof. -OMISSIS- in data 26.05.2025. PRIMO MOTIVO: Sulla violazione e/o falsa applicazione dell’art. 22, 23, 24 e 25 della Legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità manifesta. Violazione del diritto di difesa. Violazione degli art.li 24, 97, 111 e 113 Cost. Violazione dell’art. 6 CEDU e art 47 della Carta di Nizza. SECONDO MOTIVO: Sulla violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della Legge 241 del 1990. Violazione e/o falsa applicazione degli art.li 24 e 25 della Legge n. 241/1990. Eccesso di potere per motivazione laconica; Violazione del principio di proporzionalità. Violazione dell’art. 97 Cost. TERZO MOTIVO: Eccesso di potere per travisamento dei fatti; eccesso di potere per motivazione laconica, inconferente oltre che erronea; eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità manifesta; violazione e/o falsa applicazione degli art.li 22, 23, 24 e 25 della Legge n. 241 del 1990. Violazione dell’art. 97 Cost. QUARTO MOTIVO: Sulla violazione e/o falsa applicazione dell’art. 5 comma 2 e 5 bis del d.lgs. 33/2013. Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità manifesta. Violazione degli art.li 97 e 24 Cost. B) Sulla illegittimità del provvedimento di risposta di riesame del Difensore Civico del 06.08. (prot. dal mittente il 06.08.2025 con numero 2025-UNFECLE- 0267174) a seguito del provvedimento favorevole emesso dal Difensore civico Regionale in data 23 luglio 2025. QUINTO MOTIVO: Violazione degli articoli 3, 28, 51, 97 e 117 della Costituzione, degli articoli 22 e seguenti della legge 241 del 1990 e successive modifiche violazione del principio di trasparenza dell’azione amministrativa. SESTO MOTIVO. Sulla violazione e/o falsa applicazione degli art.li 2 della L.R. 16 dicembre 2003, n. 25 e 25, comma 4, della L. n. 241/1990. Eccesso di potere per carenza di motivazione ”. Il ricorrente ha, quindi, concluso chiedendo, in via principale, di accertare e dichiarare l’illegittimità dell’impugnato provvedimento di diniego all’accesso di data 24.6.2025 dell’Università di Ferrara, con conseguente condanna alla ostensione di tutti i provvedimenti di destituzione comminati dalla medesima Università, negli ultimi dieci anni, ai propri docenti a tempo pieno, in ragione dello svolgimento di attività libero professionale e/o dell’assunzione di incarichi retribuiti presso altre università, in assenza di preventiva autorizzazione da parte dell’Amministrazione universitaria; nonché, sempre in via principale, di accertare e dichiarare l’illegittimità del provvedimento dell’Università di Ferrara di riscontro al chiesto riesame del 6.8.2025 a seguito del provvedimento del Difensore Civico Regionale del 23.7.2025, con conseguente condanna dell’Università alla ostensione di tutti gli atti richiesti.

Si è costituita in giudizio l’Università degli Studi di Ferrara, con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, la quale, previa puntuale contestazione delle censure avversarie, ha chiesto il rigetto del ricorso.

Alla camera di consiglio del 19 novembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso è fondato nei soli limiti e termini di seguito precisati.

Con riferimento alla disciplina del diritto di accesso ai sensi della legge n. 241 del 1990, giova ricordare che l’art. 22, comma 2, prevede che “ L'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza ”; il successivo comma 3 stabilisce il principio generale di accessibilità agli atti prevedendo che “ Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all’articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6 ”; il settimo e ultimo comma dell’art. 24 individua un’eccezione rispetto all’elenco delle esclusioni dal diritto di accesso cui è dedicato il medesimo articolo, stabilendo che “ Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale ”

Premesso che nel caso in esame si tratta –come espressamente affermato in ricorso- di accesso di tipo difensivo, la giurisprudenza, per quanto qui interessa, ha elaborato i seguenti principi e criteri direttivi:

-“per quanto riguarda il profilo della valutazione che deve effettuare l'Amministrazione in ordine alle istanze di accesso ai documenti e alla sussistenza di un certo collegamento tra atti richiesti e difese da articolare in un processo già pendente, l'Adunanza plenaria si è espressa, in particolare, con la sentenza n. 4 del 2021, pervenendo alle seguenti conclusioni in relazione all'<accesso difensivo>:

a) deve trattarsi di interesse ostensivo diretto, concreto ed attuale alla cura in giudizio di determinate fattispecie;

b) deve sussistere un certo <collegamento> tra atti richiesti e difese da apprestare;

c) la richiesta ostensiva deve essere adeguatamente e diffusamente motivata dalla parte istante; con esclusione, dunque, di generici riferimenti <a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando>. Ciò in quanto <l'ostensione del documento passa attraverso un rigoroso vaglio circa l'appena descritto nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale controversa>” ( Consiglio di Stato, sez. IV, 22 novembre 2022, n. 10277; TAR Lazio, Roma, sez. I, 30 gennaio 2023, n. 1528 ).

-premesso che sono due le logiche all’interno delle quali opera l’istituto dell’accesso, cioè la logica partecipativa e della trasparenza e quella difensiva, “La logica difensiva è costruita intorno al principio dell'accessibilità dei documenti amministrativi per esigenze di tutela e si traduce in un onere aggravato sul piano probatorio, nel senso che grava sulla parte interessata l'onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi. L'accesso difensivo è costruito come una fattispecie ostensiva autonoma, caratterizzata (dal lato attivo) da una vis espansiva capace di superare le ordinarie preclusioni che si frappongono alla conoscenza degli atti amministrativi; è connotata (sul piano degli oneri) da una stringente limitazione, ossia quella di dovere dimostrare la <necessità'> della conoscenza dell'atto o la sua <stretta indispensabilità'>, nei casi in cui l'accesso riguarda dati sensibili o giudiziari ( Consiglio di Stato, sez. III, 4 aprile 2023, n. 3451 );

-assai di recente è stato ulteriormente ribadito che “La giurisprudenza, in materia di accesso difensivo, è consolidata nell'escludere che sia sufficiente nell'istanza un generico riferimento ad esigenze difensive, riferite ad un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l'ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l'istante intende curare o tutelare (Cons. Stato, Ad. plen., 18 marzo 2021, n. 4; III, 28 giugno 2024, n. 5745; V, 4 aprile 2025, n. 2922) ( Consiglio di Stato, sez. V, 10 giugno 2025, n. 5008; nello stesso senso Consiglio di Stato, sez. IV, 4 giugno 2025, n. 4857; id., sez. V, 4 aprile 2025, n. 2922 ).

Tanto chiarito in linea generale, si osserva che, per quanto la domanda di accesso formulata dal ricorrente non esprima in maniera chiara e compiuta (e nemmeno documenti) la stretta necessità degli atti richiesti ai fini della tutela in giudizio, dal complessivo esame della domanda medesima sia comunque desumibile che tali documenti sono stati effettivamente richiesti (e, nella prospettiva, della difesa degli interessi sottesi, sono assolutamente indispensabili) per poter svolgere una adeguata difesa in sede giudiziale (essendo pendente il relativo giudizio), in particolare in relazione ai profili di proporzionalità e adeguatezza della sanzione di destituzione rispetto all’illecito commesso.

Nella propria istanza di accesso, invero, il ricorrente ha ricordato che il primo provvedimento di destituzione (del 2022) era stato annullato dal Consiglio di Stato con sentenza n. -OMISSIS- in cui era stato precisato che “ Il provvedimento non contiene alcuna motivazione circa l’adeguatezza tra illecito ed irroganda sanzione e perché si imponesse la sanzione massima espulsiva e perché non fosse sufficiente una sanzione disciplinare minore “, dunque, evidenziando proprio una questione di proporzionalità e adeguatezza, sotto il profilo motivazionale, della sanzione contestata.

Pertanto, proprio in relazione a tali profili (e, in particolare, per poter apprestare una adeguata linea difensiva), il ricorrente ha richiesto, in considerazione dell’impugnazione del nuovo provvedimento di destituzione e delle ragioni ad esso sottese, l’ostensione di tutti i provvedimenti di destituzione comminati, negli ultimi dieci anni, ai propri docenti a tempo pieno (con la prima istanza di accesso con riferimento al Dipartimento di Architettura, con l’integrazione della domanda di tutti quelli comminati dall’Ateneo) in ragione dello svolgimento di attività libero-professionale e/o dell’assunzione di incarichi retribuiti presso altre università, in assenza di preventiva autorizzazione da parte dell’amministrazione universitaria.

Né è possibile sostenere che a carico dell’Amministrazione sia posto un onere di elaborazione dei dati richiesti, atteso che con l’istanza in questione sono stati richiesti unicamente i provvedimenti di destituzione (che, si presume, non siano in numero particolarmente elevato) dei docenti a tempo pieno per le ragioni indicate nell’istanza medesima.

Dunque, in relazione all’istanza formulata ai sensi della legge n. 241 del 1990 il ricorso è fondato e va accolto con conseguente annullamento dell’atto impugnato.

Sotto distinto profilo, va invece rilevato che il provvedimento di diniego assunto dall’Università di Ferrara è pienamente legittimo -e, conseguentemente, le censure articolate in ricorso sono del tutto infondate -in relazione alla domanda di accesso formulata ai sensi del D.Lgs n. n. 33/2013, essendo del tutto mancanti i presupposti per l’accesso civico generalizzato.

E’ sufficiente, invero, ricordare che il comma 2 dell’art. 5 del D.Lgs n. 33 del 2013 dispone che “ Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'articolo 5-bis .”: ebbene, appare evidente che le ragioni poste a base della richiesta di accesso formulata del ricorrente – che si ribadisce, ha carattere difensivo, come da medesimo confermata in questa sede – esulano completamente dalla suddetta previsione normativa.

In conclusione, il diniego impugnato è illegittimo e va annullato -potendo restare assorbite le ulteriori questioni sollevate in ricorso in ordine all’atto di riscontro alla nota del Difensore Civico -, con conseguente obbligo dell’Università di Ferrara di consentire l’accesso ai chiesti documenti (come sopra indicati), entro il termine di giorni 45 (quarantacinque) dalla notificazione o comunicazione in forma amministrativa della presente sentenza, apprestando tutte le misure idonee a garantire l’anonimato dei soggetti destinatari dei provvedimenti di destituzione in questione e oggetto della richiesta di accesso.

Stante il parziale accoglimento del ricorso, nei termini sopra chiariti, sussistono giustificati motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei termini di cui in motivazione, e ordina all’Università di Ferrara di consentire l’accesso ai chiesti documenti (come sopra indicati), entro il termine di giorni 45 (quarantacinque) dalla notificazione o comunicazione in forma amministrativa della presente sentenza, apprestando tutte le misure idonee a garantire l’anonimato dei soggetti destinatari dei provvedimenti di destituzione in questione e oggetto della richiesta di accesso.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

PA ER, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

SI FE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI FE	PA ER

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.