Pubblicato il 27/01/2025

N. 01610/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11860/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11860 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Esco Mc S.r.l. in Liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Mari, Anna Maria Desidera', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alessandra Mari in Roma, via degli Scialoja, 18;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Fienga, Giovanni Battista De Luca, Alessandro Zuccaro, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti, 8;

nei confronti

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo e per i motivi aggiunti presentati il 26 gennaio 2021:

dei provvedimenti prot. n.:

- P20180026980 del 28 marzo 2018, di annullamento d'ufficio dell'accoglimento della RVC n. 0142067043016R208;

- P20180045230 del 24 maggio 2018, recante richiesta di restituzione dei relativi incentivi (per euro 11.776,40, quale controvalore di 40 titoli di efficienza energetica di tipo I, percepiti nel periodo 2017-2018);

- P20180016117 dell'1 marzo 2018, di avvio dell'iter di annullamento d'ufficio dell'accoglimento della RVC n. 0142067043016R208;

- P20180061357 del 12.7.2018, di sollecito alla restituzione dell'incentivazione (secondo quanto indicato nel citato provvedimento del 24 maggio 2018).

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 20 dicembre 2024 la dott.ssa Virginia Arata e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con provvedimento del GSE prot. GSE/P20180016117 dell’1 marzo 2018, comunicato a mezzo PEC in pari data avente ad oggetto “ Comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d’ufficio, ai sensi della legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) 0142067043016R208 presentata da DI TT & Associati SRL ”, il GSE resistente comunicava l’avvio del procedimento di annullamento d’ufficio della RVC R208, domandando al proponente la produzione e trasmissione di documentazione atta a verificare i presupposti ed i contenuti della RVC.

La ricorrente depositava parte dei documenti, mentre altra parte di quanto richiesto non veniva consegnato, osservando come fosse già nella disponibilità del Gestore ovvero non richiesta prima dall’allora.

L’Amministrazione, quindi, con provvedimento prot. GSE/P20180026980 del 28 marzo 2018 annullava d’ufficio la RVC R208 motivando nel senso che:

- “ non è stata fornita adeguata documentazione per tutti gli impianti rendicontati (es. visure storiche aggiornate alla data di presentazione della RVC in esame) che consenta di escludere che gli edifici o le porzioni di edifici interessate dagli interventi oggetto di rendicontazione delle schede tecniche 7T risultino soggetti agli ‘obblighi di integrazione delle fonti rinnovabili negli edifici nuovi o in edifici sottoposti a ristrutturazioni rilevanti’, secondo quanto stabilito dall’art. 11 e dall’Allegato 3 del d.lgs. n. 28/2011. Si richiede, inoltre, di fornire per gli interventi soggetti all’obbligo di cui in precedenza, documentazione integrativa che consenta di verificare la correttezza del calcolo effettuato per lo scorporo della quota parte di potenza installata soggetta ad obbligo dell’impianto fotovoltaico oggetto di intervento”;

- “non è stata fornita adeguata documentazione per tutti gli impianti rendicontati (es. visure storiche) dalla quale risulti l’anno di costruzione, la reale destinazione d’uso degli edifici o delle porzioni di edifici interessate dagli interventi e il proprietario ”.

Con successivo provvedimento prot. GSE/P20180045230 del 24 maggio 2018, anch’esso espressamente impugnato, il GSE disponeva, altresì, la restituzione degli incentivi percepiti nel periodo 2017-2018 in ragione dei Titoli Energetici originariamente riconosciuti e poi revocati e domandava, contestualmente, la restituzione della somma di € 11.776,30 quale controvalore di n. 40

TEE di Tipo I rilasciati e già rendicontati. Infine, il GSE, con provvedimento prot. n. GSE/P20180061357 del 12 luglio 2018 sollecitava la restituzione dell’incentivazione come indicata nell’impugnato provvedimento prot. GSE/P20180045230 del 24 maggio 2018 di cui sopra.

Con ricorso depositato il 23 ottobre 2018 l’odierna ricorrente ha impugnato i provvedimenti indicati domandandone l’annullamento per i seguenti motivi:

I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 10 e 14 del d.m. 28.12.2012. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. Violazione e falsa applicazione della Deliberazione AEEG EEN 9/11 e segnatamente degli artt. 4, 9, 12, 13 e 14 dell’Allegato A alla richiamata deliberazione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 7, 10 bis, 21 octies e 21 novies l. n.

241/1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 d.m. 20.7.2004 e dell’art. 3 d.m. 2.4.1998 in relazione all’Allegato A di quest’ultimo decreto. Violazione e falsa applicazione d.m. 31.1.2014. Violazione e falsa applicazione d.m. 11.1.2017. Violazione del divieto di aggravamento. Eccesso di

potere per carenza e travisamento dei presupposti di fatto. Eccesso di potere per violazione dei principi di proporzionalità, trasparenza e buon andamento. Motivazione carente, perplessa o contraddittoria. Contraddittorietà intrinseca ed estrinseca. Ingiustizia manifesta.

II. Violazione e falsa applicazione artt. 46, 47 e 71 d.P.R. n. 445/2000. Violazione e falsa

applicazione degli artt. 10 e 14 del d.m. 28.12.2012. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del

d.lgs. n. 28/2011. Violazione e falsa applicazione della Deliberazione AEEG EEN 9/11 e segnatamente degli artt. 4, 9, 12, 13 e 14 dell’Allegato A alla richiamata deliberazione. Violazione e

falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 7, 10 bis e 21 novies l. n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 d.m. 20.7.2004 e dell’art. 3 d.m. 2.4.1998 in relazione all’Allegato A di quest’ultimo decreto. Violazione del divieto di aggravamento. Eccesso di potere per carenza e travisamento dei presupposti di fatto. Eccesso di potere per violazione dei principi di proporzionalità, trasparenza e buon andamento. Motivazione carente, perplessa o contraddittoria. Contraddittorietà intrinseca ed estrinseca. Ingiustizia manifesta.

III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 7, 10 bis, 21 quinquies, 21, octies e 21 novies della l. n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione art. 42, commi 3 bis e ter, del d.lgs. n. 28/2011.

Violazione e falsa applicazione d.m. 31.1.2014. Violazione e falsa applicazione d.m. 11.1.2017. Violazione e lesione del legittimo affidamento della ricorrente. Violazione dell’art. 97 Cost. Eccesso

di potere per travisamento dei presupposti di fatto. Eccesso di potere per violazione dei canoni di trasparenza, equità e proporzionalità dell’operato amministrativo. Motivazione assente e/o comunque carente, perplessa e contraddittoria. Contraddittorietà estrinseca. Irragionevolezza ed

ingiustizia manifeste.

IV. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 7, 10 bis, 21 quinquies, 21, octies e 21 novies della l. n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione art. 42, commi 3 bis e ter, del d.lgs. n. 28/2011.

Violazione e lesione del legittimo affidamento della ricorrente. Violazione dell’art. 97 Cost. Eccesso

di potere per travisamento dei presupposti di fatto. Motivazione assente e/o comunque carente, perplessa e contraddittoria. Contraddittorietà estrinseca. Irragionevolezza ed ingiustizia manifeste.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione resistente, controdeducendo a quanto sostenuto nell’atto introduttivo, depositando documentazione e domandando il rigetto del ricorso.

Con motivi aggiunti depositati il 26 gennaio 2021 parte ricorrente ha integrato i motivi di ricorso precedentemente spesi alla luce del mutato quadro normativo.

All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 20 dicembre 2024 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

Il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati e devono essere rigettati.

A questo proposito, devono essere richiamati i principi affermati dall’intestato Tar in una fattispecie analoga a quella in esame (si veda Tar Lazio, Sez V ter, 04 luglio 2024, n. 13521), non discostandosi, altresì, dalla giurisprudenza consolidatasi in materia (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. II, 18 dicembre 2023, n. 10920, che ha integralmente confermato la sentenza di questo TAR Lazio, sez. III-ter, 21 settembre 2021, n. 9860), secondo cui:

- il potere di verifica da parte del GSE della spettanza dei benefici concessi ha carattere “immanente”, la cui sussistenza è pienamente giustificata dalla mera pendenza del rapporto di incentivazione e che può essere esercitato per tutta la durata dello stesso, con la conseguenza che il provvedimento di decadenza “non ha natura sanzionatoria” ma, al contrario, “è un atto vincolato di decadenza accertativa dell'assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l'ammissione al finanziamento pubblico” (Cons. Stato, sez. IV, 12 gennaio 2017, n. 50; poi ripresa da Cons. Stato, Ad. Plen., 11 settembre 2020, n. 18);

- l’atto emesso dal Gestore, ai sensi dell'art. 42, d.lgs. n. 28 del 2011, non è manifestazione del potere di autotutela, ancorché nel provvedimento sia fatto testuale riferimento all’art. 21 nonies, l. n. 241 del 1990, ma è espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato, “volto ad acclarare lo stato dell'impianto ed accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall'interessato; siffatto potere è, dunque, privo di spazi di discrezionalità”, essendo deputato non già “al riesame della legittimità di una precedente decisione amministrativa di spessore provvedimentale, bensì al controllo circa la veridicità delle dichiarazioni formulate da un privato nell'ambito di una procedura volta ad attribuire sovvenzioni pubbliche” (Cons. Stato, sez. IV, 12 dicembre 2019, n. 8442);

- “non è ipotizzabile alcun affidamento a favore del percipiente che abbia formulato dichiarazioni incomplete o non rispondenti all’effettivo stato dell’impianto e dei suoi componenti, a prescindere dalla rilevanza penale che assuma la relativa condotta”, dovendosi altresì ricordare che “nel caso di erogazioni indebite di benefici a carico dell’erario, il recupero delle relative risorse pubbliche assume carattere vincolato e doveroso e l’eventuale affidamento del percipiente non può assumere la consistenza di situazione giuridica legittimamente tutelabile, essendo l’originaria ammissione al beneficio priva di stabilità, ove in fase di controllo vengano accertate, come nel caso di specie, violazioni rilevanti della vigente disciplina che determinino la declaratoria di decadenza dagli incentivi in precedenza erogati dal GSE […]” (Tar Lazio, Sez. III ter, 20 novembre 2023, n. 17234).

Quanto al tema dell’integrazione documentazione richiesta dal GSE, poi, questo Tribunale, con specifico riferimento al controllo delle RVC, ha ripetutamente evidenziato (cfr., ex multis, TAR Lazio, sez. V ter, n. 19800 del 2023; sez. III ter, n. 6554 del 2021) che:

- il Gestore ha il potere di impostare “un’azione di controllo ad ampio raggio, tesa a verificare la regolarità dei progetti di risparmio energetico alla luce del vigente quadro regolamentare” (in ipotesi, anche di tutti i progetti riferibili a un medesimo soggetto);

- la “complessità documentale e informativa” delle richieste del GSE in fase di verifica non inficia l’accertamento di eventuali violazioni anche nel caso di concessione di termini non particolarmente estesi, posto che “per orientamento consolidato, dalla concessione di provvidenze in materia di incentivazione energetica discende, sulla base del principio di autoresponsabilità, l’obbligo di apprestare un assetto organizzativo adeguato al beneficio ricevuto”;

- ai sensi dell’art. 14, comma 2, delle Linee guida approvate con la delibera dell’Aeeg EEN 9/2011, “al fine di consentire i controlli di cui al comma 14.1, i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare, per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica delle tipologie di intervento incluse nel progetto medesimo, la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata al soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi”;

- in linea generale, l’intervenuta sottoposizione a verifica, nell’ambito del procedimento di ammissione all’incentivo, delle RVC afferenti a progetti standardizzati “non preclude al GSE di porre in essere una istruttoria ulteriore nell’esercizio dei poteri di verifica e controllo ad esso attribuiti dall’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e disciplinati, con specifico riferimento ai certificati bianchi, dal DM 28 dicembre 2012 e dalle linee guida […]”.

Nel caso che ci occupa, il Gestore ha richiesto la trasmissione di documentazione necessaria alla verifica dell’effettiva e regolare realizzazione dell’intervento e ha rilevato le contestate criticità, esposte in modo dettagliato nel corredo motivazionale del provvedimento impugnato.

Va ribadito, anche con riferimento a progetti standardizzati come nel caso in esame, che “l’Amministrazione deve essere posta in condizione di verificare che clienti siano i soggetti che in concreto hanno beneficiato dei risparmi energetici oggetto di incentivo; in questa prospettiva la mancanza di documento idoneo all’identificazione del cliente non rende possibile verificare, tra l’altro, l’effettiva disponibilità dell’opera e la veridicità e l’attendibilità degli impegni assunti in ordine al divieto di cumulo degli incentivi” (cfr., ex multis, TAR Lazio, Roma, sez. III ter, 5 maggio 2022, n. 5648; TAR Lazio, Roma, sez. III ter, 7 luglio 2020, n. 7775).

Il GSE ha correttamente rilevato che per escludere l'esecuzione dell'intervento per osservanza degli obblighi di legge il proponente avrebbe dovuto inviare documentazione tecnica idonea che attestasse formalmente che l'edificio in esame non era soggetto agli obblighi di legge in questione, non competendo al GSE sostituirsi al soggetto richiedente anche alla luce del principio di autoresponsabilità più volte affermato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo cui "... costituisce onere dell'interessato ad ottenere il beneficio fornire prova di tutti i presupposti per l'ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (ex multis, in tal senso, Cons. Stato, IV, 2 ottobre 2019, n. 6583)." (cfr. ex multis, in tal senso, Cons. Stato, Sez. IV, 24 dicembre 2019, n. 8808; Cons. Stato, Sez. II, 7 aprile 2023, n. 2254; Cons. Stato, Sez. 12 agosto 2024, n. 7086; Cons. Stato, Sez. II, 12 agosto 2024, n. 7087).

Nel caso di specie, in particolare, parte ricorrente non ha trasmesso per l'impianto in oggetto l'adeguata documentazione in grado di consentire al GSE di verificare effettivamente l'assolvimento degli obblighi di integrazione delle fonti rinnovabili negli edifici nuovi o in edifici sottoposti a ristrutturazioni rilevanti in forza di quanto stabilito dall'art. 11 e dall'allegato 3 del decreto legislativo n. 28/2011.

A tal proposito, anche senza considerare l’omissione delle ulteriori informazioni e documentazioni richieste dal GSE, la mancanza della suddetta documentazione è già di per sé sufficiente a giustificare il provvedimento di revoca/decadenza impugnato, poiché, pur non concernendo la verifica di elementi “sostanziali” degli interventi oggetto delle RVC, inerisce un presupposto necessario per il rilascio delle stesse e l’erogazione dei TEE.

Alla mancata integrazione documentale, consegue, per un verso, l’assenza di dimostrazione di alcuni presupposti per l’accoglimento della domanda, per altro verso, l’impossibilità di procedere ad una completa verifica da parte del GSE della conformità ed idoneità del progetto presentato dalla società ricorrente alla concessione degli incentivi.

Invero, è onere dell'operatore economico fornire tutta la documentazione in grado di provare con certezza e non tramite mere presunzioni l'integrazione dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi, soprattutto e a maggior ragione qualora la documentazione presentata dall'operatore economico ponga dei dubbi in merito alla legittimità della richiesta del riconoscimento del suddetto incentivo (Cons. Stato, sez. II, 11 dicembre 2024, n. 9976).

Peraltro, fermo quanto già sopra detto in ordine all’assenza di alcun affidamento legittimo da tutela, la giurisprudenza è consolidata nel senso che, ove, come nel caso di specie, l’interesse sia quello di evitare erogazioni non giustificate di risorse pubbliche, l’interesse pubblico deve considerarsi in re ipsa (cfr. TAR Lazio, V ter, 14 maggio 2024, n. 9538).

Parimenti, non trova applicazione nemmeno il limite temporale dell’art. 21 nonies, l. n. 241 del 1990.

Per quanto concerne il problema della valutazione e del bilanciamento dell’interesse pubblico, va rilevato, in primo luogo, che, nel caso di specie, il GSE risulta aver adeguatamente motivato in ordine all’interesse pubblico da tutelare pur nel bilanciamento con gli interessi di parte ricorrente.

In secondo luogo, nel caso di specie trova applicazione il principio generale per cui l’interesse pubblico all’annullamento sussiste in re ipsa in presenza di omesse dichiarazioni, atteso che la giurisprudenza, condivisa dal Collegio, ancorché in diversa materia, ha affermato che “L’interesse pubblico all’eliminazione, ai sensi dell'art. 21- nonies, l. n. 241 del 1990, di un titolo abilitativo illegittimo è in re ipsa, a fronte di falsa, infedele, erronea o inesatta rappresentazione, dolosa o colposa, della realtà da parte dell'interessato, risultata rilevante o decisiva ai fini del provvedimento ampliativo, perché l'interessato non può vantare il proprio legittimo affidamento nella persistenza di un titolo ottenuto attraverso l'induzione in errore dell'Amministrazione procedente” (in questo senso, si vedano, ex plurimis, Tar Veneto, sez. II, 8 aprile 2022, n. 542; Cons. Stato, sez. IV, 14 giugno 2017, n. 2885; Cons. Stato, sez. VI, 31 dicembre 2019, n. 8920; T.A.R. Campania, sez. stacc. Salerno, sez. II , 5 gennaio 2021, n. 18; T.A.R. Puglia, sez. stacc. Lecce, sez. III, 3 marzo 2022, n. 365), “con l’ulteriore precisazione che il concetto di "false rappresentazioni dei fatti" di cui al comma 2-bis dell'art. 21-nonies viene esteso anche al mero silenzio su circostanze rilevanti, ossia alla fattispecie avvenuta nel caso in questione (Cons. Stato, sez. IV, 18 luglio 2018, n. 4374) e che la portata del requisito della "sentenza passata in giudicato" è ritenuta non necessaria ove le attestazioni non veritiere, seppure penalmente irrilevanti, siano comunque imputabili almeno a colpa grave (Cons. Stato, sez. V, 27.6.2018, n. 3940; Cons. Stato, sez. VI, 4.2.2019, n. 849)” (si veda al riguardo T.A.R. Liguria, sez. I, 31 ottobre 2023, n. 886).

È vero che il comma 8 dell’art. 56, nella parte finale, prevede che “Le disposizioni di cui al comma 7 non si applicano nel caso in cui la condotta dell'operatore che ha determinato il provvedimento di decadenza del GSE è oggetto di procedimento penale in corso concluso con sentenza di condanna, anche non definitiva”, ma la fattispecie di cui al comma 7 deve ritenersi non riguardare il caso della

insufficienza o erronea documentazione, ma di “altri comportamenti”, che non vengono in rilievo nel caso di specie: laddove, invece, venga in rilievo la mancanza di documentazione necessaria per dimostrare la sussistenza di mediante presupposti per la concessione dei TEE, non può trovare applicazione la disposizione che precede, il GSE, per le ragioni ampiamente indicate nei paragrafi che precedono, non potendo annullare le RVC emesse.

La questione, infatti, è che nel caso di specie non si parla tanto e solo di una violazione tecnica del progetto così come approvato, né si tratta di sanzionare un dato tecnico non corretto o irregolare, ma viene in rilievo, un prius, ossia la mancanza di elementi documentali essenziali al fine dell’accoglimento della domanda e sia la mancanza di documenti necessari per la valutazione adeguata dei progetti presentati.

Con riguardo, infine, agli ulteriori motivi, considerato che trattasi di motivi di ricorso fondati sull’invalidità derivata del provvedimento impugnato, si ritiene di poter rinviare a quanto già ampiamente dedotto in parte motiva.

Attesa la complessità e risalenza della controversia le spese di lite devono essere integralmente compensate, con contributo unificato a carico della ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Stralcio), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Maria Barbara Cavallo, Presidente

Virginia Arata, Referendario, Estensore

Antonietta Giudice, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Virginia Arata	Maria Barbara Cavallo

IL SEGRETARIO