Pubblicato il 03/03/2025

N. 00493/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00016/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 16 del 2025, proposto dalla società PO S.r.l., già PO Security S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 971880539A, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Immordino e Giuseppe Immordino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Giovanni Immordino in Palermo, viale Libertà n. 171;

contro

Assessorato dell’Economia della Regione Siciliana - Ufficio Speciale Centrale Unica Committenza per Acquisizione Beni e Servizi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile n. 182;
Azienda Sanitaria Provinciale di AN, non costituita in giudizio;

nei confronti

Security Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Abbamonte e Carlo Comandè, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso lo studio di quest’ultimo in Palermo, via Caltanissetta n. 2/D;

per l’annullamento

quanto al ricorso introduttivo :

- del DD n. 236 del 04 dicembre 2024 con il quale il Dirigente Responsabile dell’Ufficio Speciale “Centrale Unica di Committenza per l’acquisizione di beni e servizi”, con riferimento alla procedura aperta ai sensi degli artt. 60 e 95, cc. 2 e 3 del d.lgs. n. 50/2016, per l’affidamento del “Servizio integrato di Vigilanza Armata per le AA.SS.RR.” per la durata di anni cinque, del valore complessivo di € 137.814.805,09, di cui € 821.957,09 oneri di sicurezza non soggetti a ribasso, per un importo a base di gara di € 136.992.848,00, diviso in 18 lotti (Numero Gara Anac 9003250), ed in particolare al lotto n.1 ASPCT CIG 971880539A ha disposto : 1) di prendere atto delle risultanze dei verbali di seduta pubblica e di seduta riservata, nonché del verbale di seduta riservata del 13 novembre 2024 con il quale il RUP, ai sensi dell’art. 97 del d.lgs. 50/2016, ha esaminato in dettaglio le giustificazioni fornite dagli operatori economici interessati, dichiarando la non congruità delle offerte anomale e, per quel che rileva, anche dell’offerta della PO Security S.p.a, prima graduata, in considerazione dell’inadeguatezza della documentazione a dimostrare la sostenibilità economica delle offerte; Art. 3) di prendere atto dell’operato della Commissione giudicatrice; Art. 4) dare atto che la graduatoria, per effetto dello scorrimento, relativamente ai primi graduati per ciascun lotto è così risultante: EC RV s.r.l. (P.I. 01281061000) con il ribasso del 15,42%, e conseguente aggiudicazione alla predetta controinteressata, dichiarando immediatamente esecutivo il provvedimento (art.9);

- della nota del 04 dicembre 2024, con la quale il Dipartimento del bilancio della Regione Sicilia ha comunicato, mediante pubblicazione nella piattaforma telematica, ai sensi e per gli effetti dell'art. 76, comma 5, lett. a) e b) del D.lgs. 50/2016 e s.m.i. che con D.D. n. 236 del 04/12/2024, la procedura de qua è stata aggiudicata, quanto al lotto n.1, alla EC RV s.r.l., a seguito dell’esclusione della ricorrente prima graduata;

- del verbale di seduta riservata del 13.11.2024, reso ostensibile soltanto a seguito di istanza di accesso in data 19/12/2024, con il quale il RUP e la Commissione hanno dichiarato le giustificazioni di PO non sufficienti a giustificare l’anomalia dell’offerta presentata e, pertanto, la sua globale e complessiva congruità, con conseguente esclusione della stessa dalla gara;

- del verbale n.41 del 14/11/2024 di seduta pubblica con il quale il Presidente della Commissione, in esito a quanto indicato nel verbale di seduta riservata del 13.11.2024, rifiutando il contraddittorio sul contenuto e le motivazioni del primo non osteso in assenza di aggiudicazione definitiva, ha proposto l’aggiudicazione provvisoria, quanto al lotto n. 1, alla controinteressata Security Service S.r.l tenendo conto di quanto previsto dal disciplinare al punto n.2.1 (limitazione delle aggiudicazioni ad un numero massimo di lotti);

nonché per la condanna al risarcimento dei danni:

- in forma specifica, mediante riammissione in gara e aggiudicazione del lotto in esame, nonché negli ulteriori lotti in cui la ricorrente è stata esclusa per identica ragione;

- per equivalente, nell’ipotesi in cui non sia possibile il risarcimento in forma specifica;

nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto ove medio tempore stipulato, ai sensi degli artt. 121 e 122 c.p.a., con diritto al subentro;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale;

quanto al ricorso incidentale :

- del D.D. n. 236 del 04 dicembre 2024 del Dirigente Responsabile dell’Ufficio Speciale “Centrale Unica di Committenza per l’acquisizione di beni e servizi” della Regione Siciliana, recante l’esclusione della MON-DIALPOL SRL dal Lotto 1 della gara l’affidamento del “Servizio integrato di Vigilanza Armata per le AA.SS.RR.”, CIG 971880539A e l’aggiudicazione della medesima gara alla EC RV srl, nella parte in cui non decreta l’esclusione della IA SRL;

- del verbale di seduta riservata del 13 novembre 2024 a firma del RUP e del successivo verbale n. 41 del 14.11.2024 di seduta pubblica della commissione, con il quale la S.A., ai sensi dell’art. 97 del D.lgs. 50/2016, ha dichiarato la incongruità e conseguente anomalia dell’offerta della IA SRL nella gara sub 1, nella parte in cui non ha rilevato l’anomalia ed incongruità della medesima offerta IA per gli ul-teriori motivi di seguito proposti;

- di tutti i verbali di gara sia in seduta pubblica che in seduta riservata, nella parte in cui non è stata decretata l’esclusione della medesima IA SRL per i motivi di seguito proposti;

- di ogni ulteriore atto presupposto, conseguente e consequenziale co-munque lesivo per la ricorrente incidentale

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato regionale dell’Economia e della Security Service S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 il dott. Francesco Mulieri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

PREMESSO che:

- l’Assessorato Economia della Regione Siciliana, Ufficio Speciale “Centrale Unica di Committenza per l’Acquisizione di Beni e Servizi”, con D.D. n. 62 del 5/4/2023 e allegato Bando di gara ha indetto una gara di appalto di rilievo comunitario per l’affidamento dei “Servizi integrati di Vigilanza Armata” delle sedi della Aziende del Sistema Sanitario Regionale, suddivisa in n. 18 Lotti territoriali, corrispondenti alle Aziende Sanitarie della Regione Sicilia per un importo quadriennale complessivo presunto pari ad €. 139.070.293,09 (IVA Esclusa) compresi oneri per la sicurezza, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ai sensi dell’art.95 commi 2 e 3 lett. a) del D.lgs. n. 50/2016;

- con riferimento al Lotto 1 - avente ad oggetto le sedi dell’ASP di AN (con un importo a base d’asta fissato in complessivi €. 25.426.046,40 per 5 anni, di cui € 151.646,40 non soggetti a ribasso ed un monte ore del servizio fissato in complessive 1.054.650 ore per 5 anni) - hanno presentato offerta, la PO s.r.l. (precedente affidataria dei medesimi servizi di vigilanza presso le sedi della ASP AN; affidamento scaduto il 31.12.2024) e la Security Serivce s.r.l., oltre ad altri tre concorrenti;

- in ragione delle intervenute esclusioni della IA (1° classificata) e della EU (2° classificata), la S.A., previo scorrimento della graduatoria, con D.D. n. 236 del 4.12.2024, ha aggiudicato il lotto 1 alla EC RV, risultata migliore offerente con un ribasso del 15,42% sull’importo a base di gara;

- quest’ultima ha altresì presentato offerta anche nei lotti 2, 3, 4, 6 e 10 ed altresì è risultata 1° classificata nel Lotto 2 che non le è stato aggiudicato per effetto del “vincolo di aggiudicazione” ex art. 2.1. del Disciplinare che vieta all’aggiudicatario del Lotto 1 (di maggior valore tra quelli in gara) di aggiudicarsi altri lotti;

CONSIDERATO che:

- con ricorso notificato il 2 gennaio 2025 e depositato il giorno successivo, IA ha impugnato il provvedimento di esclusione e quello di aggiudicazione in favore della controinteressata EC RV, articolando le seguenti censure:

1) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 comma 5 lett. d) del d.lgs. n. 50/2016 e dell’art. 69 della direttiva n. 2014/24/UE. Violazione del principio del contraddittorio. Difetto di istruttoria” : la ricorrente contesta che il RUP ha applicato - in sede di esame delle giustificazioni presentate - le Tabelle Ministeriali sul costo orario del lavoro approvate in forza del D.M. 50 del 8.8.2024 e del CCNL Vigilanza Armata febb. 2024 e ha verificato che la ricorrente non ha giustificato la propria offerta economica in ragione degli importi retributivi come fissati dalle citate Tabelle 2024; il provvedimento di esclusione sarebbe illegittimo nella misura in cui non avrebbe consentito alcun contraddittorio/confronto preventivo con la ricorrente, atteso che l’esternazione delle ragioni di presunta incongruità dell’offerta sarebbe avvenuta solo con il provvedimento di esclusione, in violazione delle norme e dei principi che governano anche la fase di verifica di congruità delle offerte;

2) “Violazione e falsa applicazione dell’art.97 comma 5 del d.lgs. n. 50/2016. Difetto di istruttoria. illogicità manifesta. Violazione del principio del contraddittorio” : qualora il RUP e la Commissione di gara, avessero preso in considerazione anche quanto descritto alle pagg. 56 e 57 dei giustificativi, avrebbero potuto verificare che la ricorrente ha richiamato la possibilità di applicare le agevolazioni fiscali di cui al cd. “Decreto Coesione” ossia il D.L. 60/2024 convertito in Legge 95/2024 (ed in particolare la possibilità per il datore di lavoro, per nuove assunzioni di dipendenti da assegnare a unità produttive site nella regione Sicilia, di un esonero del 100% dei contributi previdenziali a proprio carico, con esclusione dei contributi INAIL);

- per resistere al ricorso e sostenere la legittimità degli atti impugnati si sono costituiti l’Assessorato regionale dell’Economia e la controinteressata Security Service S.r.l.; quest’ultima ha depositato una memoria con la quale, oltre a difendersi nel merito, ha eccepito la disintegrità del contraddittorio atteso che l’aggiudicatario del Lotto 2 (Sicuritalia Ivri s.p.a.) riveste la qualifica di controinteressato all’accoglimento del ricorso; infatti qualora il ricorso proposto da IA fosse accolto, EC RV diverrebbe automaticamente aggiudicataria del Lotto 2 il cui odierno aggiudicatario perderebbe la commessa. Inoltre a sua volta se l’attuale aggiudicatario del Lotto 2 (RI) perdesse l’aggiudicazione del Lotto 2 per effetto dell’accoglimento del presente ricorso, la stessa sarebbe aggiudicataria dei Lotti 12, 13, 15 e 16, tutti aggiudicati a soggetti che si sono collocati in graduatoria alle spalle di RI: ed infatti RI non si è aggiudicata tali Lotti 12, 13, 15 e 16 perché si è aggiudicata il Lotto 2 per il quale vige il citato vincolo di aggiudicazione;

- la controinteressata Security Service S.r.l. ha altresì proposto ricorso incidentale deducendo:

1) la illegittimità dei provvedimenti gravati laddove non decretano l’anomalia dell’offerta della ricorrente principale nella parte in cui sono invocate le misure agevolative di cui al Decreto Coesione;

2) la violazione degli obblighi derivanti dalla applicazione della clausola sociale ex art. 24 del Disciplinare con riferimento alle giustificazioni presentate dalla ricorrente principale, per la prima volta in sede processuale, e al peculiare “progetto di riassorbimento” ivi proposto;

3) la illegittima partecipazione alla gara della ricorrente principale in quanto soggetta a concordato preventivo, se e nella parte in cui non ha notiziato di tale circostanza la S.A. e non ha allegato all’offerta l’autorizzazione del Tribunale e la annessa relazione sul suo stato di solidità economica;

4) la illegittima partecipazione alla gara della ricorrente principale in quanto dalla visura camerale storica che la riguarda (e versata in atti) si evincerebbe la presenza di soggetti – sindaci e procuratori muniti di ampissime procure alla rappresentanza della società – cessati entro l’anno dalla pubblicazione della gara de qua, risalente al 5/4/2023. Ne consegue che gli stessi sarebbero stati tenuti a rendere, in allegato alla domanda di partecipazione, le dichiarazioni ex art. 80 co. 1 e 2 D.lgs. 50/2016;

- alla camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025, uditi i difensori delle parti, presenti come specificato nel verbale, il Presidente del Collegio ha dato avviso circa la possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, e la causa è stata posta in decisione;

RITENUTO di potere definire il giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm. e adottata in esito alla camera di consiglio per la trattazione delle istanze cautelari, sussistendone tutti i presupposti; possibilità, questa, espressamente indicata dal Presidente del Collegio alle parti;

RITENUTO di poter prescindere dal profilo in rito eccepito dalla controinteressata attesa la palese infondatezza nel merito del ricorso introduttivo del presente giudizio;

RITENUTO in particolare che il primo motivo è infondato atteso che:

- secondo tale unanime indirizzo giurisprudenziale (v., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. V, 15 gennaio 2024, n. 453), « la stipula del nuovo CCNL di settore, sopravvenuta nel corso della procedura di verifica della congruità dell’offerta, per un verso comporta la sua applicazione al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto; per altro verso, impone alla stazione appaltante di tenere conto dei nuovi livelli retributivi previsti, in quanto sicuramente applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, e conseguentemente di verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi » (Cons. Stato, Sez. V, 7 luglio 2023, n. 6652; cfr., al riguardo, anche Cons. Stato, Sez. V, 24 marzo 2020, n. 2056, ove si afferma che « le tabelle introdotte dal sopravvenuto contratto collettivo […] potevano essere considerate nel sub-procedimento di valutazione dell’offerta per stimarne l’affidabilità. Bene strano sarebbe stato il contrario […] anche in ragione del fatto che è il nuovo contratto collettivo a trovare applicazione in sede di esecuzione del contratto »; cfr. anche Cons. Stato, Sez. III, 3 maggio 2022, n. 3460, ove si evidenzia che « un conto è la normativa e i dati vigenti e disponibili al momento della formulazione dell’offerta, altra cosa sono le giustificazioni nel procedimento di anomalia. Quest’ultimo tende a prevenire un vulnus di qualità e affidabilità in executivis, e dev’essere condotto in relazione a dati ed elementi, il più possibile concreti e attuali, destinati a caratterizzare l’esecuzione del rapporto: è dunque evidente che in sede di giustificazioni avrebbero dovuto essere considerati i costi del lavoro derivanti dalla nuova tornata di contrattazione collettiva »). Ciò in quanto « si tratt[a nella specie] di valutare la tenuta economica dell’offerta, nel tempo dell’esecuzione del contratto, con riguardo al costo del personale impiegato. Il cui aumento, derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore, non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara», mentre è «irrilevante la circostanza che per il calcolo progettuale del costo del lavoro la stazione appaltante abbia fatto riferimento ai parametri [di altro precedente] CCNL […], poiché […] la verifica di congruità si proietta anche sulla fase di esecuzione del contratto (mentre i dati utilizzati per la predisposizione del bando di gara e per il calcolo dell’importo a base di gara hanno il solo scopo di effettuare una stima minima del costo del lavoro del contratto da affidare) » (Cons. Stato, Sez. V, 7 luglio 2023, n. 6652);

- il combinato disposto degli artt. 97 co. 5 (secondo cui la S.A . “... esclude l'offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 4 o se ha accertato, con le modalità di cui al primo periodo, che l'offerta è anormalmente bassa in quanto: b) non rispetta gli obblighi di cui all'articolo 105” ) e 105 co. 9 (secondo cui “l'affidatario è tenuto ad osservare integralmente il trattamento economico e normativo stabilito dai contratti collettivi nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni” ) del previgente codice dei contratti pubblici (applicabile alla procedura in esame) delinea un preciso onere per la S.A. di verificare la sostenibilità dell’offerta con riferimento agli incrementi retributivi dovuti ai rinnovi del CCNL cui corrisponde per il concorrente, in sede di presentazione delle giustificazioni, l’onere di computare tali incrementi vigenti al momento dell’avvio del subprocedimento di verifica e giustificare il prezzo offerto in ragione di questi ultimi;

- nel caso di specie la ricorrente, senza richiedere alla S.A. chiarimenti preventivi in proposito, ha ritenuto in sede di presentazione delle giustificazioni, di non computare, nel prezzo giustificato, gli aumenti salariali di cui alle Tabelle ex D.M. 50/2024 in qual momento già vigenti;

- a fronte di tale normale evenienza (di cui, per le ragioni anzidette, IA avrebbe dovuto tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata), la S.A. non era obbligata a richiedere ulteriori chiarimenti sul punto alla ricorrente, comunque tenuta al rispetto dei principi di autoresponsabilità e di diligenza;

- sotto tale profilo l’omessa trasmissione di una parte fondamentale dei documenti giustificativi, specie in relazione ad un notevole ribasso offerto, non può essere colmata mediante supplementi istruttori o interlocutori, che costituiscono uno strumento eccezionale perché determinano la rimessione in termini nel subprocedimento di verifica dell’anomalia;

- pertanto del tutto correttamente la S.A., con il verbale del 13/11/2024, ha escluso PO sulla scorta delle giustificazioni presentate, non essendo tenuta a richiedere al concorrente ulteriori chiarimenti sul costo orario del lavoro;

RITENUTO che anche il secondo motivo è infondato atteso che:

- secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, l’esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti, a dimostrazione della non anomalia della propria offerta, rientra nella discrezionalità tecnica, con la conseguenza che soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, quali gravi ed evidenti errori di valutazione oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto, il giudice amministrativo può esercitare il proprio sindacato, ferma restando l’impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello della pubblica amministrazione (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 20/01/2025, n. 391);

- nel caso di specie non si riscontrano evidenti errori di valutazione del RUP e la disposta esclusione è una diretta conseguenza della omessa giustificazione da parte di PO della propria offerta in ragione degli elementi di fatto e di diritto esistenti alla data di presentazione delle giustificazioni sul costo del lavo, ovvero in ragione degli aumenti salariali in vigore del 8.8.2024, da ritenersi cogenti in forza della giurisprudenza sopra citata;

- peraltro l’applicazione delle agevolazioni fiscali di cui al “Decreto Coesione” non risulta adeguatamente motivata dalla ricorrente nelle giustificazioni presentate in sede di gara, essendosi limitata a dichiarare, in termini sostanzialmente eventuali, la possibilità di applicare, per i nuovi assunti, una serie di agevolazioni fiscali senza specificare a quali dipendenti applicare tali misure e soprattutto senza determinare le relative conseguenze, in termini di congruità, sul costo orario offerto;

- tale specificazione, oltre a non potere essere operata per la prima volta in sede processuale con autonomi calcoli, non tiene debitamente conto del fatto che la verifica del costo della manodopera mira ad accertare la congruità dello stesso sulla base non dell’affermato rispetto delle garanzie retributive dei lavoratori ma delle caratteristiche specifiche dell’impresa e dell’offerta, considerando in concreto il numero di lavoratori impiegati per l’esecuzione delle opere previste in contratto, distinti per inquadramento e ore di utilizzo, al fine di determinare il costo orario delle maestranze destinate all’esecuzione dell’appalto e verificare così il rispetto dei parametri salariali di riferimento indicati nelle tabelle ministeriali. « Tale analisi non può limitarsi semplicemente alla verifica dell’incidenza percentuale del costo complessivo della manodopera sulle singole lavorazioni, confrontandola con quella riscontrabile nell’ambito del mercato di riferimento, ma deve andare a considerare anche le particolarità della singola impresa e della singola offerta al fine di accertare che il costo complessivamente indicato inglobi effettivamente trattamenti salariali non inferiori ai minimi previsti per i singoli lavoratori impiegati » (T.A.R. Campania Salerno, I, 08/04/2021 n. 867; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 25/01/2022, n. 164);

RITENUTO pertanto, sula scorta di quanto sopra esposto, che:

- il ricorso principale, in quanto infondato, va rigettato;

- deve dichiararsi improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso incidentale, dal cui ipotetico accoglimento la società controinteressata, avendo conservato l’aggiudicazione, non potrebbe conseguire alcuna utilità addizionale (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3094/2021);

- le spese di lite seguono la soccombenza, sono poste a carico della PO s.r.l. e sono liquidate come da dispositivo;

- nulla si dispone al riguardo nei confronti dell’ASP di AN, in quanto non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Prima:

- rigetta il ricorso principale;

- dichiara improcedibile il ricorso incidentale proposto dalla società controinteressata.

Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore dell’Assessorato regionale dell’Economia e della Security Service S.r.l., liquidandole in € 2.000,00 (euro duemila/00) ciascuno, oltre oneri accessori.

Nulla per le spese nei confronti dell’Azienda Sanitaria Provinciale di AN.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Salvatore Veneziano, Presidente

Maria Cappellano, Consigliere

Francesco Mulieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Mulieri	Salvatore Veneziano

IL SEGRETARIO