Pubblicato il 02/07/2025

N. 00309/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00211/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di PA (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 211 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
KH ZA, rappresentata e difesa dall’Avvocato Tatiana Vivino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;
Prefettura – U.T.G. di Reggio Emilia, in persona del Prefetto pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

- del provvedimento del Dirigente dello Sportello Unico Immigrazione della Prefettura - U.T.G. di Reggio Emilia prot. n. P-RE/L/Q/2023/104254 del 23.05.2024, notificato in pari data, mediante il quale è stata respinta l’istanza di nulla osta al lavoro subordinato relativa al Decreto Flussi 2023;

- di ogni altro atto preordinato, connesso o consequenziale agli atti impugnati, nonché dei pareri, delle proposte e delle valutazioni che possano aver concorso all’emanazione degli stessi;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 17 dicembre 2024 :

- del provvedimento del Dirigente dello Sportello Unico Immigrazione della Prefettura - U.T.G. di Reggio Emilia prot. n. P-RE/L/Q/2023/104254 del 26.11.2024, notificato in pari data, mediante il quale è stata respinta l’istanza di nulla osta al lavoro subordinato relativa al Decreto Flussi 2023;

- di ogni altro atto preordinato, connesso o consequenziale agli atti impugnati, nonché dei pareri, delle proposte e delle valutazioni che possano aver concorso all’emanazione degli stessi;

……. con condanna …

dell’Amministrazione al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi dalla ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e della Prefettura – U.T.G. di Reggio Emilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 giugno 2025 la dott.ssa Caterina Luperto e udito per l’Amministrazione resistente l’Avvocato dello Stato Giorgio Martino, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso introduttivo del giudizio, la sig.ra ZA KH ha impugnato, con richiesta di sospensiva, il provvedimento prot. n. P-RE/L/Q/2023/104254 del 23 maggio 2024 con cui il Dirigente dello Sportello Unico Immigrazione della Prefettura di Reggio Emilia ha respinto l’istanza da lei presentata per il nulla osta al lavoro subordinato relativa al D.P.C.M. 27 settembre 2023 (c.d. Decreto Flussi 2023) e finalizzata all’assunzione di un cittadino extracomunitario.

Il rigetto è motivato dall’Autorità prefettizia, tra l’altro, sulla illeggibilità dei documenti inviati dalla ricorrente ad esito della richiesta di integrazione documentale formulata dall’Amministrazione in sede di preavviso di rigetto.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Reggio Emilia, instando per la reiezione del ricorso.

Con ordinanza n. 118 del 5 settembre 2024, questo Tribunale ha accolto l’istanza cautelare ai fini del riesame così motivando e disponendo: « Ritenuto, ad una sommaria delibazione propria della presente fase cautelare, sussistente il fumus boni iuris, dal momento che, in virtù dei principi di collaborazione e buona fede che devono informare i rapporti tra privato e amministrazione, per come espressamente declinati dall’art. 1, comma 2 bis, della Legge 7 agosto 1990 n. 241, l’Amministrazione avrebbe dovuto attivare l’istituto del soccorso istruttorio, richiedendo nuovamente la trasmissione della documentazione che era risultata illeggibile e, così, potendo verificare eventuali carenze documentali; Ritenuto, pertanto, di dover accogliere l’istanza cautelare ai fini del riesame; Ritenuto di dover assegnare al ricorrente il termine di quindici giorni dalla comunicazione della presente ordinanza per produrre alla Prefettura di Reggio Emilia la documentazione richiesta in sede di preavviso di rigetto; Ritenuto, altresì, di assegnare alla Prefettura di Reggio Emilia l’ulteriore termine di trenta giorni decorrente dalla ricezione della documentazione per rinnovare l’istruttoria, concludendo il riesame con un nuovo provvedimento di accoglimento o di rigetto dell’istanza, da depositare nel fascicolo processuale; Ritenuto di rinviare alla camera di consiglio del 20 novembre 2024 per il prosieguo della trattazione della fase cautelare del presente giudizio ».

Con successiva ordinanza n. 176 del 21 novembre 2024, questo Tribunale, preso atto del fatto che parte ricorrente aveva ottemperato a quanto disposto con la precedente ordinanza n. 118/2024, mentre l’Amministrazione non aveva fornito alcun riscontro delle determinazioni che avrebbe dovuto assumere in esecuzione della citata ordinanza, ha ritenuto di reiterare l’ordine di riesame, assegnando alla Prefettura di Reggio Emilia un nuovo termine per il rinnovo dell’istruttoria.

Con provvedimento depositato agli atti del giudizio in data 12 dicembre 2024, la Prefettura di Reggio Emilia, all’esito della rinnovata istruttoria, ha nuovamente rigettato l’istanza della ricorrente con la seguente motivazione: « Rilevato che dalla documentazione inviata da parte istante, e in particolare dalla visura C.C.I.A.A., risulta che la società Ideal Africa S.r.l. svolge attività di commercio all’ingrosso di generi alimentari (Codice ATECO 46.39.2), quindi rientrante nel settore commercio, non compreso tra quelli previsti dalla normativa di settore sopra richiamata; Ritenuta, pertanto, la documentazione inviata inidonea in quanto inerente ad un’attività relativa ad un settore occupazionale non contemplato dalla normativa di riferimento (art. 6 D.P.C.M. 27 settembre 2023 n. 231) ».

Con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 17 dicembre 2024, la ricorrente ha impugnato, con richiesta di sospensiva, il nuovo provvedimento di rigetto adottato dalla Prefettura di Reggio Emilia. Ha anche proposto istanza risarcitoria.

Con ordinanza n. 7 del 16 gennaio 2025, questo Tribunale ha ritenuto le esigenze della parte ricorrente adeguatamente tutelabili, ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm., con la sollecita fissazione dell’udienza di merito, fissandone la data al 25 giugno 2025.

Alla pubblica udienza del giorno 25 giugno 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

In limine litis, deve essere dichiarata l’improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio, in quanto avente ad oggetto un provvedimento di rigetto superato dal successivo provvedimento adottato dalla Prefettura in esecuzione dell’ordine di riesame ingiunto da questo Tribunale.

Il provvedimento con cui la Prefettura di Reggio Emilia, ad esito del remand di questo Tribunale, ha ancora una volta disposto il diniego del nulla osta al lavoro subordinato ai sensi del Decreto Flussi 2023 ha natura di ‘conferma in senso proprio’, in quanto emesso a seguito di una nuova istruttoria e di una rivalutazione delle evidenze fattuali e giuridiche emerse dall’esame della documentazione acquisita.

La distinzione tra ‘atti di conferma in senso proprio’ e ‘atti meramente confermativi’ va ravvisata nella sussistenza o meno di una nuova istruttoria e di una nuova ponderazione degli interessi all'esito della quale viene adottato l'atto successivo; deve, quindi, escludersi la natura meramente confermativa dell'atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, mentre non rilevano né la perfetta identità di contenuto tra l'atto di conferma e l'atto confermato né la terminologia utilizzata (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 11 marzo 2025, n. 1985).

È quanto avvenuto nel caso di specie, ove l’Amministrazione resistente, in esecuzione dell’ordine di remand di questo Tribunale, ha rinnovato l’istruttoria, con una nuova valutazione complessiva della produzione documentale attorea, e ha formulato un nuovo giudizio ad esito del quale ha disposto il diniego del nulla osta all’ingresso per lavoro subordinato del lavoratore straniero in ragione del fatto che il settore di attività della società di parte datoriale non rientra tra i settori previsti dal D.P.C.M. 27 settembre 2023. Orbene, la natura di ‘conferma in senso proprio’ del nuovo provvedimento determina che lo stesso supera e si sostituisce al provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio, che deve essere quindi dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse alla decisione.

Come è stato più volte rilevato dalla giurisprudenza, il c.d. remand costituisce una tecnica di tutela cautelare che si caratterizza proprio per il fatto di rimettere in gioco l’assetto di interessi definiti con l’atto impugnato, restituendo alla pubblica Amministrazione l’intero potere decisionale iniziale, senza pregiudicarne il risultato finale, sì che il nuovo atto, quando non sia meramente confermativo, costituendo una rinnovata espressione della funzione amministrativa, porta a una pronuncia di cessazione della materia del contendere ove abbia contenuto satisfattivo della pretesa azionata dal ricorrente, oppure di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse ove sia ancora sfavorevole al ricorrente, il cui interesse è perciò trasferito dall’annullamento dell’atto inizialmente impugnato all’annullamento dell’atto che lo ha interamente sostituito a seguito del riesame (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 29 aprile 2022, n. 3397).

Venendo all’esame del merito, il ricorso per motivi aggiunti è affidato ai seguenti motivi.

I. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, co. 2- bis, Legge 7 agosto 1990, n. 241 ”.

Con un primo ordine di censure, la ricorrente lamenta la violazione dei principi di collaborazione e buona fede, ritenendo che l’Amministrazione avrebbe dovuto configurare un meccanismo di blocco automatico per i datori di lavoro con codici Ateco non rientranti fra quelli dei settori produttivi consentiti dall’art. 6 del D.P.C.M. 27 settembre 2023, in modo da non indurre in errore i datori di lavoro al momento della presentazione delle istanze.

Lamenta, inoltre, la mancata attivazione da parte della Prefettura dell’istituto del soccorso istruttorio di cui all’art. 6 della Legge 7 agosto 1990 n. 241.

II. “ Violazione e falsa applicazione dell’ art. 3 L. 241/90. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 D.P.C.M. 27 settembre 2023 n. 231 - Difetto di motivazione – Eccesso di potere in tutte le sue forme sintomatiche. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti in fatto. Eccesso di potere per sviamento dall’interesse pubblico e dalla causa tipica. Eccesso di potere difetto e incompletezza di istruttoria. Eccesso di potere per motivazione irrazionale, illogica e contraddittoria ”.

Con un secondo ordine di censure, la ricorrente contesta la motivazione su cui si fonda il rigetto dell’istanza, sostenendo che il “settore alimentare” è un’ampia categoria che comprende tutte le attività legate alla produzione, trasformazione, distribuzione e commercializzazione di prodotti alimentari, ragion per cui anche l’attività di commercio all'ingrosso di generi alimentari svolta dalla società Ideal Africa s.r.l. deve ritenersi rientrante in detto settore. Del resto, a suo dire, il codice Ateco non è indicato all’art. 6 del D.P.C.M. 27 settembre 2023, e quindi non rileva in sé il riferimento al codice ‘46.39.2’ inerente la ditta in questione.

Tali essendo le questioni sollevate, a giudizio del Collegio il ricorso per motivi aggiunti deve essere accolto, sul rilievo assorbente della fondatezza delle censure articolate con il secondo motivo di diritto.

Con il D.P.C.M. 27 settembre 2023 è stata definita la “programmazione dei flussi d'ingresso legale in Italia dei lavoratori stranieri per il triennio 2023-2025”, individuando la quota complessiva degli ingressi da prevedere, ispirata, peraltro, al criterio della « estensione dei settori economici considerati nella programmazione dei flussi di ingresso » [art. 2, comma 1, lett. b)].

L’art. 6, comma 1, del D.P.C.M. 27 settembre 2023 specifica i settori per i quali sono ammesse le aliquote di stranieri cui concedere il nulla osta all’ingresso nel territorio dello Stato, con la previsione che « sono ammessi in Italia, nell'ambito delle quote complessive indicate all'art. 5, per motivi di lavoro subordinato non stagionale nei settori dell'autotrasporto merci per conto terzi, dell'edilizia, turistico-alberghiero, della meccanica, delle telecomunicazioni, dell'alimentare, della cantieristica navale, del trasporto passeggeri con autobus, della pesca, degli acconciatori, degli elettricisti e degli idraulici (…)».

La questione dirimente ai fini della soluzione della presente controversia è se l’attività di commercio all'ingrosso di generi alimentari svolta dalla società Ideal Africa s.r.l. possa ritenersi sussumibile nel “settore alimentare” di cui al citato articolo 6 del D.P.C.M. 27 settembre 2023.

Il D.P.C.M. 27 settembre 2023, infatti, non contiene una definizione del “settore alimentare”, né utilizza i codici Ateco per selezionare le attività per le quali è specificamente prevista la programmazione di flussi migratori.

La nozione di “settore alimentare”, invero, assume carattere trasversale, interessando una molteplicità di categorie di attività economiche diverse tra di loro, come è possibile evincere dal semplice esame di alcune codificazioni della classificazione Ateco.

La classificazione Ateco, come è noto, consiste in una catalogazione ai fini statistici, fiscali e contributivi delle attività economiche che l'imprenditore dichiara di svolgere (cfr. ex multis , T.A.R. Lazio, Roma, sez. I quater, 8 luglio 2022 n. 9404; Consiglio di Stato, sez. V, 20 gennaio 2022, n. 366); ogni attività economica, in particolare, viene identificata da un codice alfanumerico che ne specifica il settore e il livello di dettaglio. Il codice Ateco è composto da una lettera (che indica il macro-settore) e da una serie di numeri che specificano il dettaglio dell'attività, con particolare specificazione delle categorie e sottocategorie dei settori di riferimento. Ed è proprio dall’analisi delle specificazioni alfanumeriche di alcuni codici Ateco che è possibile apprezzare la trasversalità del c.d. “settore alimentare”.

Giova precisare che sarà presa in considerazione, per quanto in questa sede rileva, la “classificazione ATECO 2007 aggiornamento 2022” (resa nota in G.U. n. 309 del 30 dicembre 2021) in vigore dal 1° gennaio 2022, in quanto vigente ratione temporis al momento dell’adozione del provvedimento impugnato, anche se a partire dal 1° aprile 2025 è stata adottata operativamente la “classificazione ATECO 2025” (resa nota in G.U. n. 302 del 27 dicembre 2024).

Orbene, nella “classificazione ATECO 2007 aggiornamento 2022”, con il codice Ateco 10 sono individuate le “Industrie Alimentari”; con il codice Ateco 47.11 il “Commercio al dettaglio in esercizi non specializzati con prevalenza di prodotti alimentari e bevande”; con il codice Ateco 47.2 il “Commercio al dettaglio di prodotti alimentari, bevande e tabacco in esercizi specializzati” (con le ulteriori sottocategorie codice Ateco 47.21 “Commercio al dettaglio di frutta e verdura in esercizi specializzati”, codice Ateco 47.22 “Commercio al dettaglio di carni e di prodotti a base di carne in esercizi specializzati”, codice Ateco 47.23 “Commercio al dettaglio di pesci, crostacei e molluschi in esercizi specializzati”, codice Ateco 47.24 “Commercio al dettaglio di pane, torte, dolciumi e confetteria in esercizi specializzati”); con il codice Ateco 56.10 i “Ristoranti e attività di ristorazione mobile” (con le ulteriori sottocategorie codice Ateco 56.10.1 “Ristorazione con somministrazione; ristorazione connessa alle aziende agricole ed ittiche”, codice Ateco 56.10.2 “Ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto”, codice Ateco 56.10.3 “Gelaterie e pasticcerie”, codice Ateco 56.10.4 “Ristorazione ambulante e gelaterie ambulanti”, codice Ateco 56.10.5 “Ristorazione su treni e navi”); con il codice Ateco 46.39 il “Commercio all'ingrosso non specializzato di prodotti alimentari, bevande e tabacco” (con le ulteriori sottocategorie codice Ateco 46.39.1 “Commercio all'ingrosso non specializzato di prodotti surgelati”, codice Ateco 46.39.2 “Commercio all'ingrosso non specializzato di altri prodotti alimentari, bevande e tabacco”).

In definitiva, dalla piana lettura delle codificazioni Ateco indicate, peraltro in via solo esemplificativa e non esaustiva, emerge che il “settore alimentare” non ha la consistenza di autonoma categoria catalogata con un univoco codice Ateco, ma interessa trasversalmente una pluralità di autonome categorie di attività economiche quali la produzione, il commercio all’ingrosso e al dettaglio, la ristorazione.

In tale ottica di trasversalità deve essere letto anche il riferimento dell’art. 6 del D.P.C.M. 27 settembre 2023 al “settore alimentare”, posto che una diversa soluzione ermeneutica si tradurrebbe in una interpretatio abrogans della previsione con cui la citata norma include tra i settori ammessi anche quello alimentare. Ed infatti ritenere, come vorrebbe l’Amministrazione resistente, l’attività di commercio all’ingrosso di generi alimentari rientrante nel “settore commercio” (non compreso tra quelli previsti dalla normativa di settore) e non nel “settore alimentare” significherebbe eliminare radicitus dalla previsione normativa tale settore, che assume, come precisato, una consistenza trasversale rispetto alla classificazione Ateco e in tal modo interessa una pluralità di attività economiche così catalogate.

Quanto, invece, alla domanda di risarcimento dei danni, la stessa compare unicamente in sede di richiesta conclusiva e in modo del tutto generico. Va, pertanto, richiamato il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui l’interessato è tenuto a fornire in modo rigoroso la prova dell’esistenza del danno di cui chiede il ristoro, posto che nell’azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e il criterio della c.d. vicinanza della prova fa sì che si applichi in modo rigoroso la regola generale di cui all’art. 2697, primo comma, cod .civ.; nella circostanza, invece, nulla adduce in tal senso la ricorrente e ciò determina il rigetto della relativa istanza.

Conclusivamente, il ricorso introduttivo del giudizio deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, mentre il ricorso per motivi aggiunti deve essere accolto limitatamente alla domanda caducatoria, con conseguente annullamento del rigetto impugnato.

Le spese di lite possono essere compensate, tenuto conto della normativa di settore di non facile interpretazione, fermo restando l’obbligo dell’Amministrazione resistente di rifondere alla ricorrente il contributo unificato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, Sezione staccata di PA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sull’atto per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così dispone:

- dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;

- accoglie parzialmente il ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato;

- compensa le spese, con obbligo dell’Amministrazione resistente di rifondere alla ricorrente il contributo unificato complessivamente versato, da distrarsi in favore del difensore dichiaratosi antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in PA nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente

Caterina Luperto, Referendario, Estensore

Paola Pozzani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Caterina Luperto	Italo Caso

IL SEGRETARIO