Pubblicato il 15/03/2021

N. 00351/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00158/2002 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 158 del 2002, proposto da
F.I.S. - Fabbrica Italiana Serbatoi (Alpo di Villafranca), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Renzo Fausto Scappini e Franco Zambelli, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia-Mestre, via Cavallotti, 22;

contro

Comune di Villafranca di Verona, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Sala e Antonio Sartori, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia, San Polo, 2988;

per l'annullamento

del provvedimento comunale 18.10.2001 n. 91 di ripristino dello stato dei luoghi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Villafranca di Verona;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza straordinaria del giorno 9 marzo 2021, tenutasi ai sensi del combinato disposto degli artt. 25, comma 1, d.l. n. 137 del 2020 e 4, d.l. n. 28 del 2020, il dott. Paolo Nasini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

MA IO, proprietario di un appezzamento di terreno individuato al Catasto del Comune di Villafranca di Verona al fg. 30, mapp.li nn. 40, 41, 203 e 218, nel 1986 ha presentato istanza di sanatoria per il cambio della destinazione d'uso da stalla ad officina meccanica e la sopraelevazione di un fabbricato sito nell'area di proprietà, istanza accolta dall'Amministrazione in data 8 ottobre 1987.

E’ seguito un provvedimento, prot. n. 7413 del 31.12.1987, autorizzativo di un primo progetto di ampliamento del capannone costruito sul terreno, ai sensi della l. r. Veneto 12 gennaio 1982, n. 1 e della l. r. Veneto 5 marzo 1987, n. 11, preceduto dall'apposita convenzione di cui all'art. 4, l. r. Veneto n. 1 del 1982; in data 15 marzo 1991, poi, è stata accolta dal predetto Comune una nuova domanda di concessione edilizia per un ulteriore ampliamento della struttura, sempre ai sensi della l. r. n. 11/87.

In data 23.02.2001, il corpo di Polizia Municipale del Comune resistente, a seguito di sopralluogo, ha riscontrato che <<su porzioni dell’area di proprietà del sig. MA, a destinazione agricola, la ditta FIS ha depositato cisterne e materiali ferrosi relativi all’attività produttiva (artigianale) occupando anche la fascia di rispetto autostradale A22. Durante il sopralluogo è, inoltre, emersa la presenza su aree non pavimentate di rifiuti quali lana di roccia, pneumatici, materiali ferrosi, assali, cisterne di camion, sabbia e terra sparse forse proveniente da attività di sabbiatura. Relativamente alla destinazione del terreno sarannno effettuati controlli c/o l’UTC per la verifica della regolarità urbanistica dei manufatti presenti. Sul luogo insistono n. 2 fabbricati…>>.

Con successiva ordinanza prot. n. 91 datata 18 ottobre 2001, a seguito di comunicazione di avvio del procedimento e nonostante le osservazioni presentate dalla ricorrente, il Comune resistente, in considerazione degli esiti del suddetto sopralluogo, e alla luce di un esposto inviato dall’Autostrada del Brennero s.p.a. in data 24 gennaio 2001, prot. 1985, ha ordinato alla società ricorrente, ai sensi dell’art. 92, l. r. Veneto n. 61 del 1985, il ripristino dei luoghi entro il termine di 90 giorni.

Più precisamente, a fondamento del provvedimento citato, adottato ai sensi dell’art. 92, l. r. Veneto n. 61 del 1985, l’Ente resistente ha valorizzato il fatto che:

- dal sopralluogo sopra ricordato emergerebbe la realizzazione, da parte della ricorrente, su area non pavimentata di proprietà (fg. 38, mapp. 40 e parte 41), di un deposito abusivo di cisterne e materiale ferroso relativo all’attività produttiva della ditta, il che determina un cambio di destinazione d’uso dell’area (da agricola con fascia di rispetto autostradale ad artigianale) in contrasto con le previsioni di P.R.G.;

- la ricorrente avrebbe realizzato un deposito abusivo nella fascia di rispetto autostradale, a ridosso della rete di recinzione, in corrispondenza della progr. Km. 232 + 150 del Comune di Villafranca di Verona.

Con ricorso depositato in data 18 gennaio 2002, parte ricorrente ha impugnato il suddetto provvedimento repressivo chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

1. l’ordinanza impugnata sarebbe illegittima in quanto l'area in contestazione (mapp.li nn. 40 e 41) non è classificata come zona a destinazione agricola, trattandosi di area artigianale, così come il fabbricato sulla stessa insistente, all'interno del quale la ricorrente svolge l'attività produttiva, e ciò in conseguenza del fatto che a seguito dell’accoglimento da parte del Comune della seconda domanda di ampliamento del manufatto è stata accolta anche la domanda di FIS di essere inserita nella variante al PRG ai sensi della l.r. n. 11/87; dalla relativa scheda peraltro emergerebbe, poi, che la parte dei mappali nn. 40 e 41, posti in fregio all'autostrada, sulla quale insiste la fascia di rispetto, sono stati individuati come aree di pertinenza del fabbricato, come dimostrato anche dal fatto che gli standards a verde e a parcheggio richiesti dalla normativa invocata sarebbero stati ricavati proprio nella fascia di rispetto stradale;

2. quand’anche l'area di proprietà della ricorrente dovesse essere considerata agricola, il provvedimento sarebbe illegittimo in quanto, in forza dell’art. 1, l. r. Veneto n. 24 del 1985, gli insediamenti ammessi nelle zone agricole possono anche consistere in manufatti non destinati all’attività agricola qualora si tratti di interventi che, per ragioni tecniche, non possono essere realizzati altrove oppure di interventi che non sono incompatibili con le caratteristiche e le funzioni della zona agricola; in particolare, l’area oggetto di causa potrebbe essere utilizzata come deposito dei prodotti finiti, in attesa di essere commercializzati o di materie prime destinate alla produzione; non solo, ma nel caso di specie non si tratterebbe di un "deposito" di materiali in senso tecnico, in mancanza dei caratteri della stabilità e permanenza, quanto piuttosto di momentaneo dislocamento, necessario allo svolgimento dell'attività produttiva propria della ricorrente, quanto ai serbatoi/cisterne, in attesa della loro commercializzazione e quanto ad altro materiale in attesa di utilizzo per il recupero dell'usato;

3. il provvedimento impugnato sarebbe, altresì, viziato per il fatto che viene censurato un mutamento di destinazione d’uso dell’area senza la realizzazione di alcuna opera (strutturale oltre che funzionale); secondo parte ricorrente, in mancanza della normativa regionale e della conseguente pianificazione territoriale, qualsiasi mutamento funzionale di destinazione d'uso riferibile esclusivamente all'attività in cui si concreta il nuovo uso (che può venire meno con la mera cessazione dell'attività) non è soggetto né a concessione, né ad autorizzazione edilizia, posto che per aversi trasformazione urbanistica del territorio è necessario dar luogo ad un mutamento permanente dell'opera, eliminabile solo mediante un nuovo processo di trasformazione.

Si è costituito in giudizio il Comune di Villafranca contestando l’ammissibilità e la fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza straordinaria del 9 marzo 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Occorre premettere che, nel presente giudizio, non assumono rilievo e non possono essere in alcun modo esaminati, non essendo stati fatti oggetto di specifica impugnazione, il P.A.T. e il Piano degli interventi richiamati dalle parti negli atti difensivi, trattandosi di atti approvati successivamente ai fatti e provvedimenti per i quali è causa.

Ciò premesso, è opportuno, in primo luogo, qualificare correttamente la natura del “deposito” di materiale contestato dal Comune resistente alla ditta ricorrente.

E’ insegnamento pressoché condiviso in giurisprudenza quello secondo cui <<…si devono ritenere assoggettate a permesso di costruire tutte le opere che, in generale, trasformano irreversibilmente il suolo e comportano l’inclusione in esso di elementi che ne stravolgono l’assetto originario…>> (C. Stato, sez. VI, 23 novembre 2017, n. 5471); <<qualora l'entità del deposito dei materiali e la stabilità della utilizzazione dell'area come deposito emergano con evidenza, è da ritenersi realizzata una trasformazione permanente dell'assetto edilizio del territorio, necessitante di concessione edilizia. ..>> (T.A.R. Lombardia, sez. IV, 20 dicembre 2011, n. 3307).

Va valutato caso per caso se un deposito di materiali possa essere qualificato come una vera e propria “opera” rilevante sotto il profilo urbanistico-edilizio, per la consistenza, la tipologia di materiali, l’estensione dell’occupazione, la finalità del deposito, e l’idoneità della stessa a dar luogo ad una reiterazione potenzialmente senza limiti dell’utilizzo dell’area in modo da determinare un ingombro stabile di non modeste dimensioni.

Nel caso di specie, in considerazione tanto delle risultanze del verbale della Polizia Municipale citato nella narrativa in fatto, quanto della documentazione anche fotografica depositata in atti, deve ritenersi giustificata la valutazione operata dal Comune nel provvedimento impugnato.

Si tratta, infatti, dell’occupazione di un’area di non ridotte dimensioni, con una moltitudine di manufatti molti dei quali di dimensione tutt’altro che modesta, e, alla luce delle stesse considerazioni svolte nel ricorso introduttivo da parte ricorrente, costituenti prodotto o comunque risultato (anche solo di scarto) dell’attività produttiva esercitata dalla ricorrente.

Il ché, correttamente, ha fatto ritenere al Comune che un tale utilizzo dell’area (la presenza di materiali era stata riscontrata fino alla recinzione divisoria confinante con l’autostrada) non fosse sporadico o meramente temporaneo, ma desse luogo ad una forma di occupazione stabile e duratura dell’area, idonea a modificare permanentemente l’assetto originario della stessa.

Quanto sopra del resto, ha trovato conferma anche nel fatto che, alla luce della documentazione prodotta in atti, l’occupazione dell’area mediante l’ingombro dei materiali non è cessata nel corso degli anni in cui il giudizio è stato pendente, ancora recentemente persistendo il deposito, quantomeno parzialmente, e nonostante l’efficacia non sospesa del provvedimento in questa sede impugnato.

Di qui, pertanto, la sussumibilità della fattispecie nell’ambito dell’art. 92, l. r. Veneto n. 61 del 1985, applicato dal Comune resistente con l’adozione del provvedimento impugnato.

A fronte della natura stabile e duratura dell’occupazione dell’area da parte della ricorrente mediante il deposito de quo , come tale idonea a determinare un mutamento urbanistico dell’area stessa, e necessitante anche il rilascio di un titolo abilitativo, il terzo motivo di ricorso deve essere respinto.

Per quanto concerne, invece, i primi due motivi di ricorso, occorre sottolineare, anzitutto, che, all’epoca dei fatti, l’area oggetto di contestazione risultava avere destinazione “agricola”.

In mancanza di un provvedimento o atto espresso idoneo a modificare tale destinazione, non vi sono elementi per attribuire effetti modificativi alla convenzione urbanistica sottoscritta e all’accoglimento della domanda di FIS di essere inserita nella variante al PRG ai sensi della l.r. n. 11/87, questi atti riguardando, per quanto concerne la destinazione urbanistica, solo il capannone sede dell’attività artigianale e l’area relativa all’ampliamento.

Anche la circostanza che l’area de qua sia stata qualificata come pertinenza del fabbricato e sia stata conteggiata, in termini di superficie, ai fini della determinazione degli standards a verde e a parcheggio richiesti non è sufficiente a determinare un mutamento di destinazione d’uso dell’area (da agricola ad artigianale/produttiva), in assenza di un provvedimento espresso della P.A.

La natura agricola dell’area in contestazione determina l’incompatibilità della destinazione del terreno a deposito permanente di manufatti, quali quelli sopra ricordati relativi ad una attività produttivo/artigianale (si veda, in tal senso, TAR Veneto, 11 novembre 2019, n. 1212).

In ogni caso, a prescindere dalla natura agricola o artigianale dell’area in contestazione, risulta assorbente un altro profilo di abusività dell’opera contestata, censurato dal Comune nel provvedimento impugnato.

L’area di cui si discorre, infatti, è, pacificamente, qualificata come fascia di rispetto autostradale.

Al riguardo, premesso che non risulta che parte ricorrente abbia richiesto ed ottenuto un titolo abilitativo per la realizzazione dell’opera in contestazione, è rilevante ricordare che le NTA dell’allora vigente piano regolatore, all’art. 11, destinavano le fasce di rispetto solo alla realizzazione di <<nuove strade, ampliamento di quelle esistenti, corsie di servizio, parcheggi piantumazioni, sistemazioni a verde, piste ciclabili, opere attinenti al regime idraulico, alle derivazioni d’acqua, distributori di carburante>>.

L’occupazione stabile e significativa dell’area in questione per mezzo di un deposito a cielo aperto non solo non rientra nelle categorie sopra indicate, ma si pone anche in potenziale contrasto con le esigenze (di sicurezza, funzionali, etc,) connesse alla vicinanza della sede autostradale.

Va rammentato, infatti, l’insegnamento secondo il quale nella fascia di rispetto autostradale <<il vincolo di inedificabilità è assoluto, stante l'esigenza di assicurare la libera utilizzabilità da parte del concessionario dell'autostrada (cfr., ex multis , Consiglio di Stato, sez. IV, n. 2062-2013; Consiglio di Stato, Sez. IV, 8 giugno 2011, n. 3498; Cass. civ., sez. II, 22 novembre 2010, n. 22422)>> (C. Stato sez. II, 11 maggio 2020, n. 2949).

Ciò esclude, di per sé (ovvero anche a prescindere dalla natura agricola o artigianale dell’area in contestazione), l’illegittimità del provvedimento adottato dal Comune.

Alla luce di quanto sopra esposto, il ricorso deve essere respinto.

Le spese di lite devono essere integralmente compensate attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2021, tenutasi da remoto mediante videoconferenza, con l'intervento dei magistrati:

Marco Rinaldi, Presidente

Nicola Bardino, Referendario

Paolo Nasini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Nasini	Marco Rinaldi

IL SEGRETARIO