Pubblicato il 23/05/2025

N. 00396/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00071/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 71 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Top Ruote S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Netti, Cristina Brasca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Inail - Istituto Nazionale per Assicurazione Contro Infortuni sul Lavoro, rappresentato e difeso dagli avvocati Guglielmo Corsalini, Morena Ermini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Inail - Istituto Nazionale per Assicurazione Contro Infortuni sul Lavoro - Direzione Regionale di Ancona, Inail - Istituto Nazionale per Assicurazione Contro Infortuni sul Lavoro - Direzione Provinciale di Macerata, non costituiti in giudizio;

nei confronti

S.P.L. Industries S.r.l., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento del 29/11/2023 adottato da INAIL, sede di Macerata, con oggetto: “Avviso pubblico ISI 2021 – Codice Domanda ISI n.I2321-000092” con il quale INAIL non ha ammesso la Società TOP RUOTE SRL al finanziamento di cui all''Avviso Pubblico ISI 2021, notificato in pari data;

- della nota INAL trasmessa via PEC, in data 28/11/2023, alla Società TOP RUOTE;

- della missiva del 16/01/2024, in riscontro all''istanza di annullamento inviata via PEC in pari data da INAL;

- della missiva del 09/10/2023 con oggetto “Avviso pubblico ISI 2021 – Codice Domanda ISI n.I2321-000092” trasmessa da INAIL sede di Macerata alla Società TOP RUOTE;

- per quanto occorrer possa, di tutte le precedenti comunicazioni interlocutorie adottate da INAIL e prodromiche all''adozione del provvedimento di non ammissione al finanziamento, anche a carattere interno, istruttorio ovvero allo stato non conosciute;

- di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e conseguente, anche di carattere interno e istruttorio, allo stato non cognito, nonché di ogni altro atto e provvedimento prodromico all''adozione dei provvedimenti impugnati.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da il 29 maggio 2024 :

- del provvedimento definitivo del 09/04/2024, comunicato via PEC in pari data, con oggetto “TOP RUOTE Srl / INAIL (pratica ISI I2321-000092): ordinanza TAR Marche per riesame in contraddittorio del provvedimento di non ammissibilità. Riscontro osservazioni TOP RUOTE Srl”, adottato all’esito del procedimento di riesame da INAIL, sede di Macerata;

- del provvedimento non definitivo del 26/03/2024, comunicato via pec in pari data, con oggetto “TOP RUOTE Srl / INAIL (pratica ISI I2321-000092): ordinanza TAR Marche per riesame in contraddittorio del provvedimento di non ammissibilità”, adottato nell’ambito del procedimento di riesame da INAIL, sede di Macerata;

- per quanto occorrer possa, del verbale del 14/03/2024 redatto nel contraddittorio delle parti all’esito dell’audizione presso la sede INAIL di Macerata, nell’ambito del procedimento di riesame;

- di tutte le precedenti comunicazioni interlocutorie adottate da INAIL e prodromiche all’adozione del provvedimento di conferma di non ammissione al finanziamento, anche a carattere interno, istruttorio ovvero allo stato non conosciute;

- di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e conseguente, anche di carattere interno e istruttorio, allo stato non cognito, nonché di ogni altro atto e provvedimento prodromico all’adozione dei provvedimenti impugnati;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Inail - Istituto Nazionale per Assicurazione Contro Infortuni sul Lavoro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 il dott. Giovanni Ruiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso introduttivo la società Top Ruote Srl, agiva in giudizio per l’annullamento del provvedimento di non ammissione adottato in data 29 novembre 2023 e il successivo diniego di autotutela del 16 gennaio 2024 adottati da INAIL, sede di Macerata, in riferimento all’incentivo economico previsto dall’Avviso pubblico ISI 2021 e degli atti presupposti indicati in epigrafe.

La società ricorrente affidava l’impugnazione ai seguenti motivi di ricorso:

1) violazione del termine di 120 giorni previso dall’art. 19 dell’Avviso pubblico ISI 2021 per la conclusione del procedimento, con conseguente nullità e/o inefficacia del provvedimento adottato in data 29 novembre 2023;

2) violazione dell’art. 19 dell’Avviso pubblico ISI 2021 in materia di preavviso di rigetto, violazione del buon andamento del procedimento, assoluta carenza di contraddittorio, eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento per aver modificato e compresso l’iter di valutazione della domanda sottraendo una fase fondamentale del procedimento, illogicità e contraddittorietà manifesta;

3) in subordine, laddove la comunicazione del 9 ottobre 2023 dovesse considerarsi quale preavviso di rigetto, violazione dei principi di trasparenza e buon andamento, violazione del principio del contradditorio, illogicità e contraddittorietà manifesta fra provvedimento e preavviso di rigetto, per aver omesso la fase interlocutoria prodromica prevista dall’art. 19 e per aver posto alla base del provvedimento di esclusione una motivazione del tutto estranea alle osservazioni formulate con preavviso di rigetto (in particolare, la definizione di “carrelli”);

4) violazione dell’art. 3 dell’Avviso ISI 2021, violazione dell’art. 3 dell’Allegato 2, violazione della tabella b) relativa alle specifiche tecniche degli interventi volti a ridurre il rischio da movimentazione dei carichi, difetto assoluto di istruttoria, carenza assoluta di motivazione, eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifesta, per aver escluso la riconducibilità del progetto alla categoria “carrelli”, in quanto operante su binari invece che su “ruote”, e per aver motivato il diniego opposto in sede di autotutela in relazione ad elementi estranei alla lettera della lex specialis. In merito a quest’ultimo motivo di ricorso, in specie, parte ricorrente lamentava l’illegittima esclusione dall’incentivo in ragione di un’errata qualificazione del progetto denominato “magazzino automatico con traslo-elevatori a forche telescopiche”, dal momento che, pur essendo il “traslo-elevatore” un macchinario dotato di ruote, ancorché installate su binario, l’Amministrazione aveva negato che una simile ipotesi potesse rientrare nella definizione di “carrelli” prevista dall’Allegato b), agganciando successivamente le proprie argomentazioni alle definizioni tecniche UNI ISO 5053-2020 e UNI EN 528-2022.

In data 17 febbraio 2025 si costituiva in giudizio INAIL, contestando le deduzioni di parte ricorrente e chiedendo il rigetto del ricorso. In particolare, veniva contestata la presunta discrasia tra preavviso di rigetto e provvedimento definitivo, posto che i motivo principale di non ammissione al finanziamento sarebbe stata la non riconducibilità della macchina/impianto denominata “magazzino automatico con traslo-elevatori” alle categorie di beni elencate dalla tabella b), come rappresentato anche nella comunicazione del 9 ottobre 2023. Si ribadiva inoltre che, al fine di valutare la eventuale possibilità di ammettere a finanziamento uno o più elementi costituenti il magazzino automatico, era stato comunque effettuato un nuovo approfondimento legato alla dichiarazione dell’azienda in data 16 ottobre, da cui, tuttavia, era emerso che i “traslo-elevatori” non potevano essere assimilati ai “carrelli”, in quanto vincolati a binari e rispondenti a Norme Tecniche di prodotto diverse e specifiche.

Con ordinanza cautelare del 23 febbraio 2024, n. 35, il Collegio, ritenuta la sussistenza dei presupposti per l’accoglimento dell’istanza cautelare ai fini del riesame, disponeva che avvenisse in contraddittorio con il ricorrente e in considerazione delle deduzioni contenute nel ricorso e, in particolare “della relazione tecnica relativa alla riconduzione del traslo-elevatore alla tipologia dei “carrelli aventi un massimo di utilizzazione non superiore a 2000 kg” e dell’esito positivo della valutazione del rischio da movimentazione manuale di carichi, d’altra parte non risultando pienamente convincenti le argomentazioni connesse alla normativa UNI ISO”.

Dopo l’esecuzione del riesame, che confermava l’esito negativo, parte ricorrente depositava ricorso per motivi aggiunti chiedendo, con un unico e articolato motivo di ricorso, l’annullamento, oltre che degli atti previamente impugnati e per le medesime ragioni già addotte con ricorso introduttivo, del provvedimento di riesame adottato in data 9 aprile 2024, del provvedimento non definitivo del 26 marzo 2024 e del verbale redatto in contraddittorio in sede procedimentale in data 14 marzo 2024.

Con memoria depositata in data 19 giugno 2024, l’INAIL reiterava le proprie difese e controdeduzioni.

Alla pubblica udienze del 20 febbraio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

1 In primo luogo, con riferimento al ricorso introduttivo, va dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse all’annullamento del provvedimento di non ammissione datato 29 novembre 2023. Il diniego adottato in sede di autotutela il successivo 16 gennaio 2024, anch’esso espressamente impugnato con il ricorso introduttivo, può infatti considerarsi pienamente confermativo e sostitutivo del precedente provvedimento, in quanto supportato da motivazione sufficientemente dettagliata ed esplicativa e comprensiva delle nuove osservazioni formulate dalla società richiedente con istanza datata 31 dicembre 2023.

1.2 Detto ciò si ritiene di trattare unitariamente i motivi del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti con riguardo al diniego di autotutela del 16 gennaio 2024 e ai provvedimenti, non definitivo e definitivo di riesame del 26 marzo e del 9 aprile 2024, dato che questi ultimi appaiono, in sostanza, meramente confermativi del diniego già opposto in sede di autotutela.

1.1 Il primo motivo del ricorso introduttivo (riprodotto come terzo motivo nei motivi aggiunti) è infondato. Non vi è alcuna menzione nel bando della perentorietà del termine di 120 giorni stabilito all’art. 19. Né negli atti di INAIL, a differenza di quanto sostenuto da parte ricorrente appare uno specifico autovincolo alla perentorietà del termine. Del resto, la stessa riforma dell’articolo 2 comma 8 bis della legge n. 241 del 1990, proprio per il fatto di attribuire carattere perentorio al superamento di alcuni termini, conferma il principio generale per cui l’amministrazione, in presenza di un termine non esplicitamente perentorio, non perde di regola il potere di provvedere.

1.2 Il secondo e il terzo e motivo del ricorso introduttivo (riprodotti come terzo e quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti) devono essere dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse trattandosi di vizi procedimentali relativi al provvedimento di non ammissione del 29 novembre 2023, che non renderebbe comunque illegittimi i successivi provvedimenti, nel cui ambito procedimentale parte ricorrente ha avuto modo di fare valere pienamente le sue osservazioni sulla spettanza del contributo.

2 Sono invece fondati il quarto motivo del ricorso introduttivo e il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti (quest’ultimo anche sotto il profilo della violazione dell’ordinanza n. 35/2024, vista la sostanziale mancata integrazione del profilo motivazionale individuato come carente da quest’ultimo provvedimento), con particolare riferimento al profilo dell’insufficiente valutazione della richiesta di ammissione, eventualmente anche parziale, parziale, del componente traslo elevatore.

2.1 Infatti, con il provvedimento di riesame del 16 gennaio 2024, oggetto del ricorso introduttivo, l’Amministrazione ha respinto tutte le osservazioni di parte richiedente, sostenendo che il provvedimento di rigetto, in piena rispondenza al relativo preavviso, avrebbe trovato fondamento non tanto nella non riconducibilità del traslo-elevatore alla categoria “piattaforme”, quanto nell’affermazione della totale estraneità del progetto complessivamente inteso (“il magazzino automatico con traslo-elevatore”) ai beni ammissibili a finanziamento previsti dall’Allegato 2, punto b), tra i quali non sarebbe stato possibile individuare né magazzini automatici, né traslo-elevatori. Pertanto, la non riconducibilità del traslo-elevatore alla categoria “carrelli” (in quanto posto su binari) non avrebbe fatto altro che confermare la mancata ricomprensione del progetto, finanche nelle sue singole componenti, nella categoria delle macchine finanziabili. Sul punto, però, pur richiamando la definizione di “carrello” riportata nell’Avviso pubblico, l’Amministrazione agganciava un elemento ulteriore, soltanto genericamente accennato nel primo provvedimento di rigetto, affermando che la sostanziale distinzione tra “carrello” e “traslo-elevatore” fosse da rintracciare, oltre che nella presenza di binari, nella distinzione tra le rispettive Norme Tecniche di prodotto, ossia le discipline UNI ISO 5053-2020 e UNI EN 528-2022.

2.2 Anche volendo condividere l’affermata non corrispondenza del “Magazzino Automatico con traslo-elevatore” nel suo complesso ai beni ammissibili al finanziamento ai sensi dell’allegato 2 punto B del bando, i provvedimenti impugnati non convincono con riguardo al diniego di finanziamento relativo all’elemento “trasloelevatore”.

2.2 La motivazione del diniego di autotutela infatti non convince sotto tale profilo. Prendendo in esame l’Allegato 2 dell’Avviso pubblico ISI 2021, tuttavia, né il punto 3) né la tabella b), in materia di requisiti di ammissibilità, risulterebbero richiamare alcun tipo di terminologia specifica in riferimento all’apposita definizione di “carrello”, fatto che appare tanto più rilevante se si considera che la medesima normativa UNI ISO viene invece espressamente richiamata per la nozione di “riduzione del rischio legato alle operazioni manuali di sollevamento e abbassamento” (UNI ISO 11228-1). Nemmeno nel preavviso di rigetto, d’altra parte, l’Amministrazione aveva specificato di far riferimento alle definizioni contenute nelle normative UNI ISO (solo nel provvedimento di rigetto si dice che i carrelli industriali risponderebbero a Norme Tecniche di prodotto diverse da quelle previste per i traslo-elevatori, in tal modo solo genericamente richiamando la normativa UNI ISO, che viene invece menzionata espressamente solo nel successivo provvedimento in autotutela).

In materia di “carrelli”, quindi, viene riportata una definizione generale, sganciata da riferimenti normativi espressi (“macchine aventi almeno tre ruote o con cingoli, progettati sia per trasportare, tirare, spingere, sollevare, accatastare, impilare sia per depositare su scaffali unità di carico. Essi sono controllati da un operatore, a terra o a bordo, o da un automatismo senza conducente”). Nonostante, infatti, la definizione riportata nella tabella b) dell’Allegato 2 appaia coincidere parzialmente con la definizione UNI ISO di “carrello industriale” (“veicoli su ruote aventi almeno tre ruote con un meccanismo di azionamento motorizzato o non motorizzato - tranne quelli che si muovono su rotaie - progettati sia per trasportare, tirare, spingere, sollevare, accatastare, impilare sia per depositare su scaffali, qualsiasi tipo di carico e che sono controllati da un operatore o da un automatismo senza conducente”), è proprio l’omessa indicazione dell’l’inciso che escluderebbe espressamente il trasporto su rotaia a dar prova di una differente declinazione della nozione di “carrello” ai fini dell’ammissione al finanziamento de quo. Sembra quindi del tutto ragionevole sostenere che la disposizione contenuta nella tabella b) dell’Allegato 2, proprio in riferimento e in opposizione alla normativa richiamata dalla resistente, debba intendersi come comprensiva anche dei macchinari dotati di ruote e transitanti su rotaia. Peraltro, come osservato anche nella relazione tecnica di parte, l’Allegato 2 non distingue in nessun modo nemmeno tra ruote libere e ruote su binari.

2.3 In disparte le argomentazioni dell’Amministrazione sulla “presenza o meno di ruote” come elemento dirimente ai fini dell’ammissibilità del traslo-elevatore, la stessa sostiene invero che la ragione principale della mancata ammissione della società al finanziamento richiesto risiederebbe nell’impossibilità di ricondurre il bene oggetto di proposta progettuale, denominato “SISTEMA DI STOCCAGGIO VERTICALE A CASSETTI nel Modulo A, MAGAZZINO AUTOMATICO CON TRASLO-ELEVATORE A FORCHE TELESCOPICHE nella perizia asseverata e nell’offerta 41/22 del 23/12/2022 della società Rossini Steel s.r.l.”, considerato quindi nel suo insieme come oggetto sostanziale di intervento, nello specifico ambito di macchinari oggetto dell’Allegato 2, punto b), il quale non comprenderebbe né magazzini automatizzati né traslo-elevatori, nemmeno singolarmente considerati.

3 Al fine di meglio considerare tale assunto, occorre analizzare anche il provvedimento di riesame disposto in data 9 aprile 2024 (preceduto dal provvedimento non definitivo del 26 marzo 2024) in adempimento dell’ordinanza cautelare n. 35/2024, impugnato con motivi aggiunti, in particolare avendo riguardo alla richiesta di rivalutazione e finanziamento parziale del progetto.

3.1 Il provvedimento definitivo di riesame disposto in data 9 aprile 2024 appare anzitutto come meramente confermativo del diniego già opposto in sede di autotutela alla richiesta di finanziamento. Non soltanto, infatti, il nuovo provvedimento risulta carente in punto di motivazione rispetto alle specifiche richieste contenute nell’ordinanza cautelare, ma l’Amministrazione si è limitata ad una sommaria riproposizione delle conclusioni già prospettate in sede di autotutela, senza null’altro aggiungere sulla scorta delle osservazioni di parte ricorrente. L’unico elemento nuovo, per cui può appunto considerarsi un interesse concreto e attuale ai fini dell’impugnazione con motivi aggiunti, è data dal rigetto della richiesta di finanziamento parziale della domanda, con particolare riguardo alla possibile ammissione del solo componente traslo-elevatore.

3.2 La mancata adesione alla “prospettata ipotesi alternativa di finanziamento parziale” viene fatta dipendere dalle medesime ragioni sottostanti al rigetto integrale, ossia l’impossibilità di ricondurre il progetto alle tipologie di beni finanziabili elencati dall’Allegato 2, punto b) e la non corrispondenza tra “carrello” e “traslo-elevatore”, già menzionata in precedenza. Nel provvedimento definitivo del 9 aprile 2024 l’Amministrazione aggiunge una circostanza ulteriore, sostenendo che il finanziamento non sia concedibile in quanto “il macchinario in questione non si appalesa scomponibile in singole parti”.

3.3 In realtà, sul punto, l’Amministrazione dimostra un orientamento altalenante, considerato che nel provvedimento in autotutela ammette invece di aver rivalutato il possibile finanziamento del traslo-elevatore come singolo componente sulla base alle osservazioni fornite dal ricorrente (con esito negativo in quanto né il bene complessivamente considerato né il singolo componente risultavano rientranti nelle categorie finanziabili), ripetendo poi la stessa cosa nelle due memorie di costituzione in giudizio, ma affermando, allo stesso tempo, che il magazzino automatizzato avrebbe una sua specifica identità merceologica e rimarrebbe per questo il vero e unico oggetto dell’intervento, essendo il progetto finanziabile solo nel complesso e considerato che il traslo-elevatore non sarebbe utilizzabile al fuori del magazzino medesimo.

3.4 Tolta ogni valutazione nel merito della scomponibilità o meno del macchinario, non sfugge come l’art. 19 dell’Avviso pubblico ISI 2021 preveda la facoltà dell’INAIL di adottare un provvedimento di ammissione, non ammissione o ammissione parziale del progetto, di fatto autorizzando l’Amministrazione a valutare la possibile incentivazione di una parte soltanto del progetto complessivo, senza necessariamente definirne la scomponibilità nelle sue varie componenti. Ne discende l’ulteriore difetto di motivazione del provvedimento sotto questo profilo.

4 In conclusione i provvedimenti di riesame (16 gennaio 2024, su istanza del ricorrente, e 9 aprile 2024, su ordinanza n. 35 del 2024 di questo Tar) sono entrambi carenti di motivazione riguardo l’ammissibilità a finanziamento del componente traslo-elevatore. Il provvedimento del 9 aprile 2024, oggetto del ricorso per motivi aggiunti, presenta altresì ulteriori profili di difetto di motivazione, con riguardo alla sostanziale mancata esecuzione del riesame di cui alla citata ordinanza n. 35 del 2024 e all’insufficiente ulteriore motivazione dell’inammissibilità del finanziamento parziale.

4.1 Ciò porta alla fondatezza, sotto i sopraindicati profili, del quarto motivo di ricorso del ricorso introduttivo e del primo motivo del ricorso per motivi aggiunti.

4.2 Per quanto sopra, in parziale accoglimento del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti, devono essere annullati gli impugnati provvedimenti INAIL del 16 gennaio 2024 e del 9 aprile 2024. Non è possibile invece pronunciarsi sulle domande di accertamento proposte con il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, dato che l’Amministrazione dovrà rivalutare la domanda di contributo ed eventualmente calcolare l’ammontare del finanziamento, attenendosi ai principi sopra riportati e trattando tutte le questioni rilevanti secondo il principio del cosiddetto “one shot temperato (tra le tante Cons. Stato V, 28 febbraio 2023 n. 2080)

4.1 La complessità tecnica della fattispecie consente l’integrale compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sul ricorso per motivi aggiunti, in parte li dichiara improcedibili e per il resto li accoglie, ai fini e nei limiti indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Renata Emma Ianigro, Presidente

Giovanni Ruiu, Consigliere, Estensore

Simona De Mattia, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Ruiu	Renata Emma Ianigro

IL SEGRETARIO