Pubblicato il 26/09/2022

N. 01464/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01116/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1116 del 2021, proposto da
ST RI, NC RI, A2a Energiefuture s.p.a, C.A.D. S.r.l., S.Eco.M. S.r.l., S.E.M.E.S. Società Escavazione Materiali Edili Stradali S.r.l., So.Me.C. Società Meridionale Cave S.r.l., Sir Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di RI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mario Marino Guadalupi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di San Pancrazio Salentino, non costituito in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Formica Ambiente S.r.l., Ali.Fer S.r.l., Fer.Metal Sud S.p.A., Heracle S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Luigi Quinto, Pietro Quinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della deliberazione di Consiglio provinciale n. 13 del 7.5.2021, pubblicata all'Albo Pretorio dal 10.5.2021 sino al 25.5.2021, nonché di ogni atto presupposto connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di intervento di Formica Ambiente S.r.l., Ali.Fer S.r.l., Fer.Metal Sud S.p.A., Heracle S.r.l. e l’atto di costituzione in giudizio di Provincia di RI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 giugno 2022 il dott. Silvio Giancaspro e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti, premesso di essere “soggetti rappresentativi degli imprenditori operanti nel territorio della Provincia di RI, nonché operatori economici direttamente interessati”, hanno agito dinanzi a questo TAR per l’annullamento della deliberazione del C.P. n.13 del 7/5/2021, recante la " Individuazione, ai sensi dell'articolo 197, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152, delle zone idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti, nonché delle zone non idonee alla localizzazione di impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti secondo i criteri di localizzazione definiti nel Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti Speciali ".

Con la predetta deliberazione la Provincia di RI ha definito “ i criteri per la localizzazione degli impianti relativi alla gestione dei rifiuti che contengono elementi di salvaguardia aggiuntivi e sostanzialmente più restrittivi per alcuni parametri di valutazione rispetto ai vigenti criteri regionali ”, precisando che:

- detti criteri debbano applicarsi “ a tutte le istanze di soggetti privati relative all’approvazione di progetti per la realizzazione di nuovi impianti per la gestione dei rifiuti e ai progetti di ampliamento, sopraelevazione di discariche e/o di modifica sostanziale per impianti già autorizzati, che saranno presentate e a quelle già presentate all’Autorità Competente (Provincia e/o Regione), il cui procedimento non risulta concluso con provvedimento definitivo ovvero con verbale conclusivo della conferenza di servizi ”;

- “ qualora siano proposti impianti localizzati nel territorio comunale di San Pancrazio, per la valutazione degli stessi si dovrà tenere conto di quanto esplicitato dal Sindaco del predetto comune nella propria nota prot. 6338 del 23/04/2021, acquisita al prot. 13401 del 23/04/2021 ”;

- “ relativamente alla realizzazione e gestione degli impianti di rifiuti di titolarità pubblica potrà essere valutata la deroga a detti criteri sulla base di particolareggiato ed approfondito studio con indicazione delle misure da adottare al fine di garantire un livello di tutela dell’ambiente e della salute pubblica almeno analogo a quello previsto con l’applicazione di detti criteri ”.

2. In sintesi, parte ricorrente ha articolato le seguenti censure:

- violazione delle competenze definite dagli artt. 195, 196 e 197 del d.lgs. 152/2006, dal momento che la Provincia di RI ha introdotto “criteri localizzativi “aggiuntivi e sostanzialmente più restrittivi”, esorbitando dalle proprie specifiche e circoscritte funzioni”;

- difetto di motivazione e di istruttoria in merito alle “ragioni per le quali sono stati individuati i criteri localizzativi maggiormente restrittivi nello specifico approvati”;

- è stato introdotto “un regime localizzativo (con relativi criteri applicabili) differenziato a valere solo per il territorio comunale di San Pancrazio Salentino e non anche per l’intero territorio provinciale”, ciò che determina “una evidente disparità di trattamento”;

- non è spiegato “il motivo per il quale, a parità di processo di gestione di rifiuti e di caratteristiche tecniche e comunque a parità di attività da compiersi all’interno dell’impianto da localizzarsi (vale a dire trattamento di rifiuti), si debba ammettere la possibilità di derogare ai criteri localizzativi approvati per il sol fatto che l’impianto sia frutto di iniziativa pubblica o di titolarità pubblica”.

3. Si è costituita in giudizio la Provincia di RI che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e difetto di legittimazione.

4. Con atto notificato e depositato in data 29.12.2021 hanno proposto intervento ad adiuvandum le società Formica Ambiente s.r.l., Ali.Fer s.r.l., Fer.Metal Sud s.p.a. e Heracle s.r.l.

5. Con atto depositato in data 16.05.2022 C.A.D. s.r.l. e S.ECO.M. s.r.l. hanno dichiarato che è venuto meno l’interesse all’accoglimento del ricorso in ragione delle sopravvenienze di cui alla delibera consiliare n. 24 del 28.10.2021, avente ad oggetto “ Individuazione, ai sensi dell’articolo 197, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, delle zone idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti, nonché delle zone non idonee alla localizzazione di impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti secondo i criteri di localizzazione definiti nel Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti Speciali – Modifica della Deliberazione n. 13 del 07.05.2021 ”.

6. Nella udienza pubblica del 22.06.2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Quanto alla posizione di ST RI e NC RI, il ricorso è inammissibile per difetto di legittimazione attiva.

7.1. La giurisprudenza pronunciatasi in merito alla individuazione della legittimazione attiva in capo alle associazioni rappresentative di interessi collettivi ha ritenuto che “ il soggetto collettivo è titolare di interessi propri di una categoria più o meno ampia di soggetti … Di conseguenza, l'interesse al ricorso di cui questi soggetti sono titolari coincide con un interesse proprio, che è la sintesi e non la somma degli interessi dei singoli associati e da questi si distingue. Detto altrimenti, "le associazioni di categoria non devono occuparsi di questioni che interessino i singoli associati" (così come affermato di recente da C.d.S., sez. IV 13 febbraio 2020 n. 1137 …). … (omissis) … 14.5 Sempre la giurisprudenza (da ultimo la citata Ad. plen., n. 6 del 2020 e 21 maggio 2019 n. 8), richiede poi per configurare un interesse collettivo azionabile che esso sia omogeneo, e presume che tale carattere sussista nel caso in cui ad agire sia un ente che per legge rappresenta la categoria, come un ordine professionale. Nel caso invece di soggetti collettivi creati dall'autonomia privata, che raggruppano solo chi in concreto abbia dato vita all'iniziativa, ritiene necessario un esame in concreto, e in particolare esclude che l'omogeneità sussista ove si possa ragionevolmente presumere che nell'ambito della categoria rappresentata, vi possano essere soggetti presso i quali è diffuso un interesse opposto rispetto a quello che si pretende di far valere (sul punto specifico, Ad. plen., n. 6 del 2020 § 10.3.; successivamente sez. IV, n. 1535 del 2021) ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 31/05/2021 n. 4174).

7.2. In tal senso, con la recente sentenza n. 18 del 9.11.2021, l’Adunanza Plenaria ha precisato che la legittimazione attiva “ di associazioni rappresentative di interessi collettivi obbedisce a regole stringenti, essendo necessario che la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell'associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati. Resta quindi preclusa ogni iniziativa giurisdizionale che non si riverberi sugli interessi istituzionalmente perseguiti dall'associazione, sorretta dal solo interesse al corretto esercizio dei poteri amministrativi o per mere finalità di giustizia, finalizzate esclusivamente alla tutela di singoli iscritti, atteso che l'interesse collettivo dell'associazione deve identificarsi con l'interesse di tutti gli appartenenti alla categoria unitariamente considerata e non con la mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati. Per autorizzare l'intervento di un'associazione esponenziale di interessi collettivi occorre, quindi, un interesse concreto ed attuale (imputabile alla stessa associazione) alla rimozione degli effetti pregiudizievoli prodotti dal provvedimento controverso ”.

7.3. Ciò premesso, nel caso di specie difettano entrambe le condizioni individuate dalla giurisprudenza al fine di individuare la legittimazione attiva del soggetto collettivo, non essendo ravvisabile la riferibilità dell’interesse attivato in giudizio al soggetto collettivo in quanto tale, né tantomeno l’omogeneità delle posizioni dei singoli associati.

Ed invero:

- l’eventuale pregiudizio derivante dai criteri individuati dalla provincia ai fini della localizzazione degli impianti non impatta sulla identità (e la funzione) associativa di ST RI ed NC RI, ma attiene agli interessi localizzativi dei singoli operatori del mercato che siano eventualmente (ed occasionalmente) interessati alla realizzazione di nuovi impianti o all’ampliamento di quelli esistenti, sicché non è riferibile in via immediata e diretta gli interessi delle associazioni di categoria in quanto tali;

- non è ravvisabile neanche l’omogeneità delle posizioni dei soggetti associati e la rispettiva simmetrica equidistanza rispetto all’oggetto dell’impugnazione, dal momento che le doglianze formulate con il ricorso si appuntano (anche) sulla disparità di trattamento che sarebbe stata riservata a situazioni sostanzialmente omologhe (con specifico riferimento alla peculiare disciplina declinata con riferimento al territorio del Comune di San Pancrazio Salentino e ai soggetti gestori di impianti di titolarità pubblica), la qual cosa presuppone la sussistenza di interessi contrapposti – e quindi necessariamente non omogenei - comunque riferibili ai soggetti imprenditoriali operanti in ambito provinciale.

8. Quanto poi alla posizione degli altri ricorrenti, tutti soggetti imprenditoriali operanti nel settore di riferimento, si osserva che i regolamenti e gli atti amministrativi generali sono impugnabili in via diretta soltanto nel caso in cui contengano disposizioni in grado di ledere in via immediata le posizioni giuridiche soggettive dei destinatari.

Si tratta, di norma, delle prescrizioni che valgono a conformare l’attività dei privati e non necessitano quindi della intermediazione dell’azione amministrativa.

Negli altri casi, i regolamenti e gli atti amministrativi generali divengono impugnabili assieme all'atto applicativo che produca una lesione effettiva: “ nel caso di volizioni astratte e generali, suscettibili di ripetuta applicazione e che esplichino effetto lesivo solo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo, la norma regolamentare non deve essere oggetto di autonoma impugnazione - la quale sarebbe peraltro inammissibile per difetto di una lesione concreta e attuale - ma deve essere impugnata unitamente al provvedimento applicativo di cui costituisce l'atto presupposto, in quanto solo quest'ultimo rende concreta la lesione degli interessi di cui sono portatori i destinatari, potendo, quindi, le norme regolamentari formare oggetto di censura in occasione dell'impugnazione dell'atto che ne fa applicazione. Segnatamente, quando le norme regolamentari si rivolgono direttamente ai privati, essendo immediatamente capaci di costituire un rapporto giuridico con essi, c'è non solo la facoltà, ma l'onere di impugnativa immediata; quando, invece, le norme non regolamentano la posizione del cittadino ma la condotta dell'Amministrazione, che la stessa deve seguire nell'esercizio della sua attività amministrativa, non c'è una lesione immediata per la sfera giuridica del cittadino e la facoltà di impugnazione maturerà solo con l'adozione di un atto applicativo ” (T.A.R. Sicilia Palermo, Sez. III, 11.03.2022 n. 791).

Nel concreto caso di specie, l’impugnazione non ha ad oggetto prescrizioni idonee a conformare in via immediata e diretta l’attività dei ricorrenti, ma si appunta sui criteri localizzativi che sono destinati ad essere applicati dall’Amministrazione a seguito della presentazione di un’apposita domanda.

Ciò non di meno, nessuno dei ricorrenti ha dimostrato di aver presentato una istanza volta alla localizzazione (o all’ampliamento) di un impianto, né comunque ha comprovato l’adozione di (e ha specificamente impugnato) un provvedimento di diniego alla localizzazione motivato in ragione dei criteri in questione.

Ne consegue che, con riferimento alle società ricorrenti, la domanda di annullamento non è sorretta da un concreto interesse al suo accoglimento, ciò che determina - anche in riferimento alle rispettive posizioni - la declaratoria di inammissibilità del ricorso.

9. La natura formale della decisione giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 22 giugno 2022 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Silvio Giancaspro, Referendario, Estensore

Alessandro Cappadonia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvio Giancaspro	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO