Pubblicato il 04/12/2025

N. 00967/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00529/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 529 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
RU ON e RT CE, quali eredi di IA CE, e NA ET, rappresentati e difesi dagli avvocati Tina Maria Fusari, Massimo Occhiena, Fabrizio Fracchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Tina Maria Fusari, in MA, via Don Minzoni n.11;

contro

Comune di MA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Galvani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio, in Ancona, piazza della Repubblica, 1/A;

nei confronti

AN MA S.p.A., rappresentata e difesa dall’avvocato Massimo Ortenzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Maurizio Discepolo, in Ancona, via Matteotti n. 99;
Provincia di MA, Regione Marche, Azienda Sanitaria Unica Regionale delle Marche, A.A.T.O. 3 Marche Centro MA, Anas S.P.A, non costituiti in giudizio;
Comando Provinciale Vigili del Fuoco di MA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Ancona, corso Mazzini, 55;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

previo accertamento, per quanto occorrer possa, dell’inadempimento della convenzione di lottizzazione dell’11 ottobre 2005;

- della deliberazione consiliare 7 luglio 2020, n. 57, con la quale è stata approvata la proposta di variante parziale al P.R.G. ai sensi dell’art. 8, DPR 160/2010 per la realizzazione della nuova sede della AN MA, pubblicata all’albo pretorio del Comune di MA a far data dal 28 luglio 2020;

- di ogni altro atto comunque presupposto, connesso, collegato e conseguenziale, in particolare del verbale della Conferenza di servizi del 14 maggio 2020 che dà atto della conclusione favorevole dei lavori della Conferenza,

e per la condanna

del Comune di MA, ex art. 30 c.p.a. e art. 1, comma 2- bis , della L. n. 241/1990, al risarcimento dei danni ingiusti subiti dai ricorrenti e derivanti dagli atti e dal comportamento complessivo tenuto dal Comune, con riserva di quantificarli in maniera più dettagliata in corso di causa;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 12 ottobre 2021:

- del permesso di costruire del 23 marzo 2021 n. 24 rilasciato dal Comune di MA alla AN MA S.p.A. per la realizzazione della nuova sede direzionale della medesima “previa varante urbanistica di cui all’art. 8, DPR 160/2010”, inviato a mezzo PEC, a seguito di istanza di accesso, dall''amministrazione comunale in data 30 giugno 2021;

- di ogni altro atto comunque presupposto, connesso, collegato e conseguenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di MA, di AN MA S.p.A. e del Comando Provinciale Vigili del Fuoco di MA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2025 il dott. TO NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo i signori CE e ET, nella spiegata qualità di proprietari di lotti inedificati inclusi nella lottizzazione “Valleverde” (oggetto della convenzione stipulata inter partes nonché con altri proprietari in data 11 ottobre 2005, rep. n. 18.567), impugnano:

- la deliberazione del Consiglio Comunale di MA 7 luglio 2020, n. 57, con la quale è stata approvata la proposta di variante parziale al P.R.G. ai sensi dell’art. 8 del D.P.R. n. 160/2010 per la realizzazione della nuova sede della AN MA;

- ogni altro atto comunque presupposto, connesso, collegato e conseguenziale, ed in particolare il verbale della conferenza di servizi decisoria del 14 maggio 2020, recante la proposta di approvazione della variante.

Con l’atto di motivi aggiunti depositato il 12 ottobre 2021, i signori CE e ET impugnano invece il permesso di costruire 23 marzo 2021. n. 24, rilasciato dal Comune di MA alla AN MA S.p.A. per la realizzazione della nuova sede direzionale della medesima “ …previa variante urbanistica di cui all’art. 8, DPR 160/2010… ”.

I ricorrenti chiedono altresì che, previo accertamento dell’inadempimento agli obblighi assunti con la predetta convenzione urbanistica, il Comune di MA sia condannato al risarcimento dei danni (quantificati in complessivi € 1.570,000,00 per la sig.ra ET e in complessivi € 1.650.000,00 per il sig. CE).

2. In punto di fatto nel mezzo introduttivo e nell’atto di motivi aggiunti i ricorrenti espongono quanto segue.

2.1. La proprietà CE IA inclusa nella lottizzazione de qua si estende per circa 26.000 mq (lotti nn. 61 e 62), mentre la proprietà ET (la quale è succeduta all’originario lottizzante sig. CE IP, deceduto nel 2017) si estende per circa 17.000 mq (lotti nn. 58, 59 e 60).

La lottizzazione “Valleverde”, in variante al P.R.G. vigente all’epoca, nasce per iniziativa del Comune di MA, il quale aveva promosso agli inizi del secolo XXI un accordo di programma con la Provincia, formalmente stipulato in data 10 giugno 2004 e ratificato dal Comune con atto consiliare 5 luglio 2004, n. 51. Seguiva poi la stipula della convenzione di lottizzazione dell’11 ottobre 2005, sottoscritta per conto dei privati dal Consorzio Urbanistico Valleverde, a cui non aderiva il sig. IA CE (il quale, però, faceva inserire nella convenzione l’importo definitivo della quota a suo carico per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, in modo da essere tenuto indenne dagli incrementi dei costi che si sono verificati negli anni successivi).

La variante urbanistica in parola ha interessato circa 60 ettari di terreni per la quasi totalità agricoli e la lottizzazione si sviluppa su 68 lotti, di cui 43 con destinazione industriale/artigianale, 2 direzionali e i restanti 23 con destinazione commerciale.

Nel 2013 il Comune ha preso in carico le opere di urbanizzazione realizzate dai lottizzanti e le aree a standard dagli stessi cedute in ottemperanza agli obblighi convenzionali. Sempre nel 2013 il Consorzio Urbanistico Valleverde è stato posto in liquidazione.

Dopo la presa in carico delle opere, però, il Comune si è di fatto disinteressato delle sorti della lottizzazione, tanto che negli ultimi anni non ha nemmeno provveduto ad effettuare le periodiche operazioni di pulizia e manutenzione, lasciando le aree a verde e i parcheggi e i marciapiedi in totale stato di degrado ed abbandono. Solo a seguito di alcune iniziative dei ricorrenti e in occasione di tornate elettorali amministrative, il Comune ha avviato i lavori di pulizia e manutenzione delle aree a verde e a parcheggio, come pure dei marciapiedi.

La stragrande maggioranza dei lotti con destinazione produttiva, commerciale e direzionale, è ancora inedificata, come emerge dalla relazione tecnica allegata al ricorso (doc. n. 7).

2.2. Nonostante l’esistenza all’interno della lottizzazione “Valleverde” di numerose aree a destinazione produttiva, commerciale e direzionale già totalmente urbanizzate e ancora inedificate, la AN MA S.p.A., nel maggio 2016, presentava al Comune una prima di proposta di c.d. variante S.U.A.P. al fine di realizzare in contrada Acquevive (a circa 5 km dalla zona di Valleverde) la propria nuova sede direzionale. Tale variante avrebbe interessato due diverse aree aventi una superficie complessiva di circa 15.000 mq e classificate dal vigente P.R.G. in parte zona industriale-produttiva (su cui sorgeva un opificio dismesso da anni) e in parte zona agricola.

Anche in quel caso fu avviata la procedura di cui all’art. 8 del D.P.R. n. 160/2010 e in tale contesto gli odierni ricorrenti ebbero a presentare le proprie osservazioni critiche circa la legittimità della variante (e ciò proprio in ragione dell’esistenza nel territorio comunale di aree a destinazione direzionale non ancora edificate). Il procedimento fu poi archiviato.

Nel mese di dicembre 2019 il sig. CE venne casualmente a conoscenza del fatto che la AN MA aveva da poco ripresentato una nuova istanza di variante S.U.A.P., relativa sempre alla località Acquevive. Dopo aver preso visione presso gli uffici comunali degli atti di iniziativa del privato, gli odierni ricorrenti, in data 13 gennaio 2020, trasmettevano al Comune di MA, al Settore Urbanistica e Ambiente della Provincia di MA, nonché a tutti gli altri enti chiamati a esprimere il proprio parere sulla nuova proposta, le loro osservazioni e rilievi critici, nonché una relazione tecnica a firma dell’arch. Spedaletti.

Il 14 gennaio 2020 si teneva la prima riunione della conferenza di servizi alla quale partecipavano, per i sig.ri CE e ET, sia l’avv. Fusari sia l’arch. Spedaletti, i quali si riportavano a tutte le osservazioni e rilievi già formalmente mossi e chiedevano che il procedimento venisse archiviato stante l’assenza dei presupposti di legge, nonché la carenza e contraddittorietà della documentazione progettuale prodotta con la richiesta di variante (contraddittorietà e carenza rilevate peraltro anche dal rappresentante della Provincia di MA, il quale, con riguardo all’attestazione relativa all’asserita carenza di aree produttive nel territorio comunale, chiedeva che il Comune producesse “ Attestazione/relazione, munita di adeguate e documentate motivazioni, in ordine alla sussistenza dei presupposti legittimanti per il ricorso alla conferenza dei servizi, con particolare richiamo alla mancanza e/o insufficienza, relativamente al progetto presentato, delle aree per impianti produttivi già previste dal vigente P.R.G. (D.P.R. 160/2010, art.8, c.1 ”).

Il dirigente del S.U.A.P., anziché riscontrare la richiesta della Provincia, sospendeva la seduta e si riservava di decidere, pur se a verbale faceva attestare la conclusione della seduta (tanto che l’avv. Fusari insisteva affinché il dirigente si pronunciasse in sede di conferenza, come dovuto o, in subordine, desse formalmente atto che si riservava di decidere; in replica alla richiesta dell’avv. Fusari, il dirigente formulava espressa “ …riserva di dare una risposta una volta esaminata tutta la documentazione presentata sin qui… ” e chiudeva la seduta).

Nelle settimane successive, non pervenendo alcuna risposta o decisione, l’avv. Fusari, prima dell’inizio del c.d. lockdown , più volte si recava presso gli uffici comunali per avere notizie in merito agli sviluppi del procedimento, ma tutte le volte le veniva comunicato che nessuna decisione era stata ancora assunta, di talché in data 10 febbraio 2020 i ricorrenti inviavano al Sindaco, all’Assessore all’Urbanistica, ai dirigenti degli uffici interessati e al Servizio Urbanistica ed Ambiente della Provincia una diffida affinché gli enti partecipanti alla conferenza di servizi si astenessero dall’assumere ulteriori iniziative in merito alla variante in parola, rimarcando l’illegittimità del procedimento, muovendo plurime contestazioni in merito al comportamento tenuto dal Comune di MA ed eccependo l’inadempimento dello stesso Comune in ordine agli obblighi assunti con la stipula della richiamata convenzione urbanistica.

Durante il c.d. lockdown , non avendo ricevuto alcuna ulteriore notizia in merito all’ iter della variante, i ricorrenti si erano ragionevolmente convinti che il procedimento fosse stato archiviato, così come era accaduto nel 2017. Il 29 giugno 2020, però, l’arch. Spedaletti apprendeva casualmente che nella seduta del 2 luglio della Commissione Consiliare Territorio ed Ambiente sarebbe stata trattata, fra le altre, la proposta di deliberazione consiliare avente ad oggetto “Approvazione variante parziale al PRG ai sensi dell’art. 8 del D.P.R. 160-2010 per realizzazione della nuova sede della AN di MA” e riferiva tale la circostanza all’avv. Fusari, la quale il giorno successivo si attivava presso gli uffici comunali per richiedere copia di tutti gli atti e pareri intervenuti dopo la seduta della conferenza del 14 gennaio 2020.

2.3. Pur non avendo ottenuto un riscontro integrale alla richiesta di accesso, i ricorrenti apprendevano così che: i) in data 20 febbraio 2020 la AN MA aveva presentato una “ …nota di chiarimenti ed integrazione inerente il ciclo produttivo, unitamente ad un parere legale nel merito della procedura in corso… ”, da intendersi quali “ …controdeduzioni alle osservazioni formulate in sede di 1 seduta della Conferenza dei servizi del 14.01.2020… ”; ii) in data 25 febbraio 2020 il responsabile del procedimento aveva inviato il verbale della conferenza di servizi del 14 gennaio 2020 a tutti gli enti coinvolti nel procedimento, ma non all’avv. Fusari o all’arch. Spedaletti, che pure vi avevano partecipato e avevano sottoscritto la bozza dello stesso vergata a mano; iii) con nota 28 febbraio 2020, prot. n. 18403, la AN MA aveva presentato autonomamente delle ulteriori integrazioni; iv) con determina 13 marzo 2020 n. 94 la Provincia di MA aveva escluso l’assoggettamento a V.A.S. della variante; v) con nota del 23 marzo 2020 AN MA aveva integrato gli elaborati a corredo della domanda; vi) con nota 27 aprile 2020, prot. n. 31132, il responsabile del procedimento, aveva espresso un ulteriore parere; vii) il 14 maggio 2020 si svolgeva la seduta della conferenza di servizi decisoria, il cui verbale conclusivo, unitamente ai pareri degli enti coinvolti, veniva trasmesso il successivo 26 maggio 2020 alla Provincia di MA e alla AN MA (alla quale veniva chiesto di aggiornare gli elaborati progettuali alla luce delle prescrizioni impartite dalle amministrazioni intervenute).

Il 2 luglio 2020 si teneva la seduta della Commissione Consiliare Ambiente e Territorio, nel corso della quale l’Assessore all’Urbanistica evidenziava che “ …sulla variante non sono state presentate osservazioni ma solo una diffida… ” (affermazione, puntualizzano i ricorrenti, non veritiera, viste le numerose osservazioni critiche da essi presentate).

2.4. Ritenendo non corretto il complessivo operato del Comune, peraltro in pieno lockdown , il legale dei ricorrenti in data 6 luglio 2020 inviava una nuova missiva con la quale, oltre a informare i consiglieri comunali dei termini della vicenda, diffidava nuovamente il Comune ad astenersi dall’approvazione della variante in quanto il procedimento era affetto da numerosi vizi di legittimità e in quanto ciò avrebbe causato ingenti danni patrimoniali agli stessi odierni ricorrenti.

Ciononostante il 7 luglio 2020 è stata adottata la deliberazione consiliare n. 57.

Poiché i signori CE e ET avevano informalmente appreso che nel corso della discussione in aula l’Assessore all’Urbanistica, chiamato a rendere chiarimenti circa l’esistenza di osservazioni e rilievi da parte di alcuni proprietari dei lotti edificabili ancora liberi insistenti nella lottizzazione “Valleverde”, ne avrebbe negato l’esistenza, in data 14 luglio 2020 essi formulavano istanza di accesso alla deliberazione consiliare n. 57/2020 “ …completa della trascrizione di tutti gli interventi resi in sede di discussione ”. L’11 agosto 2020 il Segretario Generale dell’ente rendeva noto che il Comune non aveva in essere un servizio di trascrizione delle sedute consiliari e che, conseguentemente, sarebbe stato fornito il file audio relativo alla seduta del 7 luglio 2020.

Seguivano ulteriori interlocuzioni fra il legale dei ricorrenti e gli uffici comunali, nel corso dei quali i signori CE e ET apprendevano che la convenzione urbanistica con la AN non era stata ancora sottoscritta e che il titolo edilizio non era stato ancora rilasciato. Gli stessi ricorrenti lamentavano comunque di non aver avuto pieno accesso agli atti del procedimento.

2.5. Incardinato il presente giudizio, i ricorrenti apprendevano da organi di stampa che i lavori sarebbero stati avviati dalla AN MA nella primavera del 2021, per cui formulavano una nuova istanza di accesso onde acquisire copia del titolo edilizio e della documentazione relativa al procedimento di rilascio dello stesso.

Tale istanza veniva effettivamente accolta solo il 14 settembre 2021 e in quella sede i ricorrenti venivano a conoscenza della documentazione indicata a pag. 5 dell’atto di motivi aggiunti depositato il 12 ottobre 2021.

3. Per resistere al ricorso introduttivo e all’atto di motivi aggiunti si sono costituiti in giudizio il Comune di MA, il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di MA e la AN MA S.p.A. Il Comune e la SS hanno preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione passiva dei ricorrenti, vista la distanza che intercorre fra la lottizzazione “Valleverde” e la località Acquevive.

Con ordinanza n. 16/2025 il giudizio è stato dichiarato interrotto a seguito del decesso del sig. IA CE. In data 3 marzo 2025 si sono costituiti in riassunzione i signori RU ON e RT CE, associandosi alle conclusioni e alle domande formulate dal loro dante causa.

La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 5 novembre 2025, dopo la discussione orale.

DIRITTO

4. Prima di passare alla trattazione delle varie censure dedotte nel ricorso introduttivo e nell’atto di motivi aggiunti va premesso che:

- per quanto concerne la domanda impugnatoria, il ricorso introduttivo e l’atto di motivi aggiunti, tenuto conto delle argomentazioni esposte in replica da parte ricorrente nelle memorie conclusionali, sono ammissibili nella misura in cui l’interesse tutelato consiste nella conservazione della chance di poter commercializzare i lotti di cui i ricorrenti sono proprietari. In questo senso, dunque, non vi è conflitto di interessi fra la sig.ra ET e i signori CE/ON, visto che entrambi mirano per l’appunto a preservare la suddetta chance . Questo priva di rilievo nella specie il presupposto legittimante della vicinitas , visto che la normativa sulla c.d. variante S.U.A.P., con riferimento al requisito della carenza/insufficienza di aree produttive, prende in considerazione l’intero territorio comunale;

- non sono invece ammissibili, ovviamente, le censure nuove contenute nella memoria non notificata del 3 ottobre 2025 e riferite al presunto impatto ambientale-paesaggistico dell’intervento edilizio realizzato dalla AN MA. Si tratta, infatti, di profilo che non era stato sollevato nel ricorso introduttivo e nell’atto di motivi aggiunti. Di tali censure, dunque, il Collegio non terrà conto nel prosieguo della sentenza;

- le domande risarcitorie sarebbero invece da dichiarare comunque inammissibili in quanto, proprio per la presenza in questo caso di un evidente conflitto di interessi fra i ricorrenti, il Tribunale non saprebbe quale domanda accogliere. Il conflitto di interessi sussiste in quanto non è dato sapere quale lotto la AN MA, ove costretta, avrebbe deciso di acquistare per realizzare la propria nuova sede all’interno della lottizzazione “Valleverde”. Inoltre non è neanche detto che, annullata la variante in oggetto, la AN decida di realizzare la propria nuova sede in una località evidentemente ritenuta non confacente alle proprie esigenze.

5. Passando dunque a trattare della domanda impugnatoria, con il primo motivo del ricorso introduttivo, rubricato “Violazione degli artt. 8 del D.P.R. 160/2010, dell’art. 11, commi 1 e 2, LR 22/2011, dell’art. 26- quater , LR 34/1992, dei principi in tema di consumo di suolo, dell’art. 18, Regolamento di attuazione 8 agosto 2012, n. 6, del principio di legalità. Eccesso di potere per irragionevolezza, carenza di motivazione, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, e contraddittorietà complessiva dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 3, L. 241/1990”, i ricorrenti deducono che:

- la normativa di riferimento (art. 11, comma 1, L.R. n. 22/2011; art. 8 D.P.R. n. 160/2010; art. 26- quater L.R. n. 34/1992 e s.m.i.) è chiarissima nel: i) condizionare la possibilità di utilizzare la procedura di c.d. variante S.U.A.P. al previo rispetto della disciplina regionale; ii) vietare di conseguenza (in forza appunto della disciplina regionale vigente nelle Marche) l’adozione di varianti che prevedano ulteriori espansioni di aree edificabili in zone agricole allorché non sia stata completata per almeno il 75% per cento l’edificazione delle aree esistenti con medesima destinazione urbanistica; iii) sempre in forza della disciplina regionale (il cui integrale rispetto è precondizione per potere attivare il procedimento in conferenza di servizi), consentire unicamente l’adozione di varianti “ …necessarie all’ampliamento di attività produttive purché le nuove aree siano contigue a quelle già edificate… ” (art. 11, comma 3, della L.R. n. 22/2011); iv) subordinatamente al fatto che vengano soddisfatte le condizioni di cui alla legge regionale, consentire la convocazione della conferenza di servizi unicamente nei casi in cui lo strumento urbanistico non individui aree destinate all'insediamento di impianti produttivi o individui aree a tal uopo insufficienti;

- come emerge dall’istanza presentata l’8 novembre 2019 dalla AN MA, quest’ultima invoca proprio il disposto dell’art. 11, comma 3, della L.R. n. 22/2011, per cui il Comune, anche in ragione del principio di necessaria corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato, avrebbe dovuto prioritariamente verificare la sussistenza dei requisiti indicati dalla predetta norma;

- se così avesse proceduto, il Comune si sarebbe certamente avveduto che i presupposti previsti dalla legge per l’attivazione della c.d. variante S.U.A.P. difettavano totalmente.

In primo luogo, infatti, la norma, come comprovato anche dall’art. 18 del Regolamento regionale n. 6/2012, si riferisce alle attività produttive in essere (mentre nella specie l’attività produttiva svolta nel sito individuato dalla AN era cessata da anni), per cui non esiste alcuna necessità di ampliamento della zona produttiva. In ogni caso, le nuove aree dovrebbero essere serventi rispetto alla medesima attività produttiva, perché a voler diversamente opinare non si tratterebbe più di ampliamento ma di nuovo insediamento (relativo, peraltro, a diversa tipologia di attività).

In secondo e dirimente luogo, risulta per tabulas che l’area agricola interessata dalla variante non è “contigua” a quella sulla quale era esercitata l’attività industriale dismessa (essendo esse divise da una strada) e a fortiori non è confinante con essa (come prescrive l’art. 18 del citato R.R. n. 6/2012);

- volendo comunque concedere per un momento che sussistessero i suddetti presupposti di cui all’art. 11 della L.R. n. 22/2011, il Comune avrebbe dovuto verificare l’esistenza dell’altro requisito di legge, ossia l’assenza o l’insufficienza di aree destinate all’insediamento di impianti produttivi.

Anche in questo caso un corretto modus procedendi avrebbe portato il Comune ad escludere la presenza di tale presupposto visto che: i) esistono lotti inedificati a sufficienza all’interno della lottizzazione “Valleverde”; ii) in ordine a tali aree, inoltre, non è stato superato il limite del 75% dell’edificazione;

- la complessiva azione amministrativa posta in essere dal Comune si configura illegittima anche perché confliggente con gli interessi sostanziali che la normativa in commento mira a tutelare, ossia l’esigenza di contenere al massimo il consumo del suolo e di riqualificare il patrimonio edilizio e urbano esistente (si vedano anche l’art. 3- quater del D.Lgs. n. 152/2006 e l’art. 143, comma 1, let. g), del D.Lgs. n. 42/2004). Nella specie tali finalità andavano perseguite attraverso un meccanismo incentivante che si colloca al confine tra command and control e market based tools : infatti, il divieto previsto dalla L.R. n. 22/2011 di approvare nuove varianti in presenza di aree ancora edificabili, incentiva (ma non costringe) gli operatori economici interessati a scegliere le aree produttive ancora libere, il che realizza l’obiettivo del contenimento del consumo del suolo. Il modus operandi posto in essere dal Comune frustra tali sforzi del legislatore regionale, essendo stata assecondata una scelta imprenditoriale non felice della AN SS (la quale ha acquistato le aree in località Acquevive nel 2015 solo al fine di non ubicare la propria sede all’interno della lottizzazione “Valleverde” ed ha in qualche modo messo il Comune di fronte al fatto compiuto, il che è confermato anche da un intervento pubblico del presidente onorario dell’istituto, il quale, l’8 luglio 2020, aveva dichiarato che quella di realizzare una lottizzazione in località Valleverde era una scelta politica sbagliata, che la AN non intendeva subire);

- si appalesano dunque del tutto infondate le argomentazioni esposte dal dirigente del S.U.A.P. nel parere 29 novembre 2019, prot. n. 98032, nel quale “ …si ritiene la variante ammissibile e rispondente ai requisiti previsti dalla norma… ” e si attesta “ …la mancanza di aree destinate all’insediamento di impianti produttivi ovvero l’insufficienza delle aree esistenti con caratteristiche simili a quelle previste in progetto, rispetto al piano di sviluppo aziendale proposto, tenuto conto che i proponenti sono anche proprietari dell’area in oggetto e debbono obbligatoriamente intervenire in questo contesto… ”. Evidente è la violazione dell’art. 26- quater , comma 3, della L.R. n. 34/1992, il quale prescrive che “ …il responsabile del SUAP ... attesta la mancanza nello strumento urbanistico di aree destinate all’insediamento di impianti produttivi o l’insufficienza delle aree esistenti rispetto alle esigenze del piano di sviluppo aziendale ”.

Oltre alle considerazioni già esposte negli alinea precedenti, va evidenziata l’irrilevanza dell’altro profilo valorizzato nella deliberazione consiliare impugnata, ossia il fatto che il terreno oggetto della variante è già di proprietà del richiedente, il quale sarebbe dunque tenuto obbligatoriamente a intervenire in quel contesto. In effetti tale profilo non viene indicato da alcuna norma, sicché il suo apprezzamento è frutto di un’interpretazione creativa del tutto irragionevole, in palese contrasto con il principio di legalità;

- ugualmente infondato è l’ulteriore argomento addotto a favore dell’approvazione della variante, ossia il fatto una parte dell’area interessata dalla variante aveva già destinazione produttiva, mentre la variante “ …riguarda solo la viabilità e il parcheggio a servizio del nuovo insediamento… ”. Queste considerazioni non hanno pregio, sia perché mancano i presupposti di cui si è detto in precedenza (e ciò soprattutto per il fatto che l’attività produttiva era già cessata da anni), sia perché non è vero che i parcheggi avrebbero potuto essere realizzati anche in assenza della variante. Va inoltre osservato che nemmeno il semplicistico piano aziendale presentato dalla AN MA e integrato in data 20 febbraio 2020, offre adeguate giustificazioni, come ha invece apoditticamente affermato il Comune;

- in generale, poi, si osserva un andamento “a singhiozzo” del procedimento, nonché la complessiva contraddittorietà dell’azione amministrativa del Comune, il quale, per un verso non ha nemmeno considerato che la prima istanza presentata da AN di MA era stata archiviata (evidentemente perché non esistevano i presupposti per l’approvazione della variante), per altro verso ha del tutto ignorato le osservazioni critiche formulate dai ricorrenti;

- ugualmente viziato è il parere, favorevole con prescrizioni, del Settore Ambiente e Territorio della Provincia di MA del 14 maggio 2020, visto che esso introduce ex officio un profilo a cui nemmeno la AN MA aveva mai fatto riferimento, ossia la circostanza che l’area oggetto della variante si presenta degradata e dunque da riqualificare e ripulire (in questo senso viene richiamato un “frammento normativo” dell’art. 11 della L.R. n. 22/2011 in cui si ammette l’adozione di varianti finalizzate alla riduzione delle previsioni di espansione delle aree edificabili ovvero al recupero di aree urbane degradate oppure bisognose di bonifica ambientale). In disparte la violazione del principio di necessaria corrispondenza fra chiesto e pronunciato, tale assunto non è supportato da alcuna evidenza istruttoria e non era del resto emerso neanche nell’ambito del procedimento di screening di V.A.S., né ad esso si fa alcun cenno nella deliberazione consiliare n. 57/2020 e/o nel verbale della conferenza di servizi decisoria;

- un ulteriore profilo non affrontato nel pregresso parere del 14 gennaio 2020 attiene al diverso “inquadramento” che si è inteso dare alla variante, classificandola e distinguendola come: a) “Zona Produttiva SUAP c.da Acquevive- prescrizione particolare n.1” (art. 20 bis delle NTA) posta ad ovest della strada comunale, dove verrà realizzato l’edificio direzionale, soggetta ad apposita normativa contenente indici e parametri di progetto a carattere generale e nella quale tra le destinazioni ammesse è inserita anche quella “terziaria”; b) “Zona Produttiva SUAP c.da Acquevive- prescrizione particolare N.2” (articolo 20 bis delle NTA, riportato a pag. 11) riferita all’area destinata a parcheggi privati e pubblici a servizio del complesso edilizio;

- va inoltre dedotta la contraddittorietà fra i due pareri provinciali del 14 gennaio e del 14 maggio 2020. Infatti, mentre nel primo si chiedeva in modo del tutto corretto al Comune di fornire elementi integrativi (ed in particolare l’attestazione circa la sussistenza dei presupposti per l’attivazione del procedimento S.U.A.P.), nel secondo parere l’ufficio provinciale si è mosso in senso diametralmente opposto, ancorché il proponente non avesse fornito le integrazioni progettuali richieste. Il parere inoltre viene rilasciato “ …fatte salve eventuali osservazioni che si dovessero rendere necessarie a seguito della eventuale presentazioni e di osservazioni di cui all’art. 26 quater della L.R. 34/921 e s.m.i… ”, trascurando in tal modo il fatto, ben rilevabile dallo stesso dirigente provinciale, che ai soggetti interessati che pure avevano partecipato alla prima conferenza dei servizi non era stato nemmeno trasmesso il relativo verbale e che gli stessi nulla avevano più saputo dei successivi sviluppi del procedimento.

6. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo, rubricato “Violazione dell’art. 11, comma 1, LR 22/2011, dell’art. 26- quater , LR 34/1992, del principio dell’affidamento, degli artt. 1, 3 e 11 (quest’ultimo letto in combinato disposto con gli artt. 1374 e 1375, CC, nonché con l’art. 2, Cost.), L 241/1990, nonché degli obblighi e dei doveri scaturenti dalla Convenzione. Eccesso di potere per carenza di motivazione, carenza di istruttoria, irragionevolezza e ingiustizia manifeste” i ricorrenti deducono che:

- l’approvazione della variante S.U.A.P. proposta dalla AN MA si pone altresì in evidente e ingiustificata contraddizione con le finalità che erano alla base della lottizzazione “Valleverde” e con la relativa convenzione urbanistica. È infatti del tutto palese che in conseguenza della variante de qua si determina lo “svuotamento” della convenzione stipulata nel 2005, visto che i lotti non ancora edificati non avranno più mercato (o dovranno essere commercializzati a prezzi notevolmente inferiori a quelli di mercato), anche perché l’approvazione della variante de qua potrebbe scatenare un “effetto domino”, ossia analoghe richieste di variante formulate da altri operatori economici;

- in tal modo risulta leso anche l’affidamento specifico dei proprietari delle zone destinate agli insediamenti produttivi, chiaramente preso in considerazione dal legislatore nel consueto bilanciamento tra interessi privati e pubblici e scolpito dalla stipula di una pregressa convenzione. Allo stesso modo il Comune ha violato i doveri di protezione, di cooperazione e di solidarietà che, in forza del combinato disposto degli artt. 1, comma 1- bis , e 11 della L. n. 241/1990, e degli artt. 1374 e 1375 c.c. gravavano sull’amministrazione in quanto parte di una convenzione. Infatti, in forza degli accordi negoziali intercorsi con i lottizzanti il Comune aveva il dovere generale di preservare gli interessi degli stessi lottizzanti (ancorché tale dovere non fosse esplicitato nella convenzione), astenendosi in particolare dall’assumere iniziative che avessero quale risultato pratico la veicolazione in altre zone degli insediamenti produttivi, perché ciò avrebbe determinato la lesione dell’interesse dei lottizzanti di commercializzare i propri lotti;

- fra l’altro il rispetto dell’obbligo di astensione dall’approvazione di eventuali varianti S.U.A.P. non avrebbe implicato per il Comune alcun sacrificio e/o rinuncia all’esercizio dei propri poteri, tenuto anche conto del divieto legale di approvare nuove varianti in presenza di aree produttive inedificate;

- in ogni caso, il Comune non ha fornito un’adeguata motivazione delle ragioni per le quali ha approvato la variante sacrificando le legittime aspettative dei soggetti che hanno stipulato la convenzione relativa alla lottizzazione “Valleverde”.

7. Con il terzo motivo del ricorso introduttivo, rubricato “Violazione dell’art. 97, Cost., della disciplina procedimentale in tema di partecipazione (artt. 7 e ss.; artt. 14, 14- bis e 14- ter , L 241/1990, art. 26- quater , comma 5, LR 34/1992), nonché dei principi di imparzialità, di legittimo affidamento, di buona fede e correttezza. Violazione dell’art. 3, L. n. 241/1990. Eccesso di potere per contraddittorietà tra atti del procedimento, carenza di istruttoria e di motivazione”, i ricorrenti evidenziano che, in disparte i profili sostanziali di cui si è già dato conto, il Comune ha altresì violato i loro diritti partecipativi, escludendoli dal procedimento dopo la riunione della conferenza di servizi del 14 gennaio 2020.

In questo senso risulta violato anzitutto l’art. 14- ter della L. n. 241/1990 (nella parte in cui esso prevede che “ Alle riunioni della conferenza possono essere invitati gli interessati, inclusi i soggetti proponenti il progetto eventualmente dedotto in conferenza ”).

Essi ricorrenti, fra l’altro, avevano preso parte alla prima riunione della conferenza di servizi, il che vuol dire che lo stesso Comune aveva riconosciuto in capo agli interessati una posizione differenziata rispetto all’oggetto del procedimento, per cui il mancato invito alla successiva riunione del 14 maggio 2020 si pone in contrasto con l’art. 14, comma 9, della L. n. 241/1990 e con l’art. 26- quater della L.R. n. 34/1992 (norma, quest’ultima, che impone la pubblicazione dell’istanza e dei relativi allegati). Né potrebbe sostenersi che i successivi sviluppi del procedimento riguardassero profili meramente di dettaglio o comunque poco rilevanti, il che emerge dalla mera elencazione degli atti e documenti che dopo la riunione del 14 gennaio 2020 sono stati acquisiti dal responsabile del procedimento.

Vanno inoltre dedotti i seguenti vizi procedurali:

- la Conferenza di servizi è stata indetta in data 17 dicembre 2019; una prima seduta si è svolta il 14 gennaio 2020 e quella finale (in modalità asincrona) il 14 maggio 2020. I pareri resi dalle amministrazioni interventi erano tutti favorevoli con prescrizioni;

- il verbale conclusivo, tuttavia, illegittimamente e immotivatamente sorvola su questo profilo, il che si pone in contrasto con l’art. 14- bis , comma 5, della L. n. 241/1990, visto che manca un’autonoma determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza e che, soprattutto, si è dato positivamente corso alle successive fasi procedimentali senza riaprire il necessario confronto istruttorio;

- le osservazioni dei ricorrenti (che sono state proposte “al buio” visto che gli interessati non avevano avuto accesso agli atti del procedimento che nel frattempo stava proseguendo a loro insaputa) non sono state prese in alcuna considerazione per il semplice fatto che della loro esistenza non è stato reso edotto l’organo collegiale chiamato a emanare il provvedimento finale (il quale infatti non dà conto in alcun modo di avere esaminato le osservazioni dei privati);

- tutto questo si è ripercosso anche sulla motivazione del provvedimento consiliare, visto che esso non si sofferma su un profilo che pure era emerso in sede istruttoria (ossia sul fatto che alcuni soggetti privati avevano presentato osservazioni che andavano esaminate in quanto pertinenti all’oggetto del procedimento);

- è infine significativo il fatto che nella deliberazione n. 57/2020 i pareri favorevoli con prescrizioni siano stati derubricati a meri “rilievi”.

8. Con il primo motivo aggiunto, rubricato “Incompetenza ex artt. 1, 2 e 7, D.P.R. 160/2010 e art. 5, DPR 380/2001. Violazione della medesima disciplina. Eccesso di potere per irragionevolezza, carenza di motivazione, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, e contraddittorietà complessiva dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990”, i ricorrenti evidenziano che:

- alla AN MA è stato rilasciato dall’Ufficio Urbanistica del Comune il permesso di costruire relativo all’intervento edilizio oggetto della variante S.U.A.P., e ciò a seguito di domanda presentata dalla SS il 15 luglio 2020 (nella quale, però, non si fa alcuna menzione nel titolo edilizio, essendo richiamata solo la domanda con cui era stato avviato il procedimento di variante urbanistica). Nel p.d.c. n. 24/2021 non si fa neppure cenno alle integrazioni progettuali prodotte dal proponente nell’ambito del procedimento S.U.A.P., anche in recepimento delle prescrizioni dettate dalla conferenza di servizi;

- tuttavia, il provvedimento che avrebbe dovuto essere adottato è il Titolo Unico ai sensi dell’art. 7, comma 6, del D.P.R. n. 160/2010, e ciò in quanto il procedimento S.U.A.P. “assorbe” e sostituisce tutti i procedimenti che in esso confluiscono (il che è comprovato anche dalle disposizioni dell’art. 5 del T.U. n. 380/2001 e dell’art. 26- quater della L.R. Marche n. 34/1992);

- il rilascio del p.d.c. da parte del dirigente dell’Area Servizi Tecnici in luogo del Titolo Unico da parte del dirigente S.U.A.P. integra al contempo il vizio di incompetenza e quello di violazione di legge (per non avere l’amministrazione seguito il dettagliato percorso procedimentale delineato dal D.P.R. n. 160/2010). Questa è un’ulteriore dimostrazione della complessiva contraddittorietà che ha connotato il complessivo operato del Comune di MA nella presente vicenda.

9. Con il secondo motivo aggiunto, rubricato “Illegittimità derivata del permesso di costruire”, i ricorrenti deducono che il p.d.c. è illegittimo in via derivata da quella dei provvedimenti di approvazione della variante.

10. Con il terzo motivo aggiunto, rubricato “Violazione del principio dell’affidamento, degli artt. 1, 3 e 11 (quest’ultimo letto in combinato disposto con gli artt. 1374 e 1375, CC, nonché con l’art. 2, Cost.), L 241/1990, nonché degli obblighi e dei doveri scaturenti dalla Convenzione. Eccesso di potere per carenza di motivazione, carenza di istruttoria, irragionevolezza e ingiustizia manifeste. Condanna al risarcimento dei danni ai sensi dell’art. 30, c.p.a.”, i ricorrenti, oltre a reiterare la domanda risarcitoria, evidenziano, in punto di legittimità, che il rilascio di un titolo edilizio in luogo del Titolo Unico S.U.A.P. costituisce un’ulteriore tappa di un comportamento ondivago e non lineare dell’amministrazione comunale, che si pone in evidente contrasto con l’obiettivo, consacrato nella convenzione di lottizzazione del 2005, di dare piena esecuzione e sviluppo al programma urbanistico a suo tempo posto in essere dal Comune con il concorso dei proprietari privati.

11. I ricorrenti, come anticipato, chiedono altresì la condanna del Comune di MA al risarcimento dei danni ai sensi dell’art. 30 c.p.a., evidenziando che nella specie sussiste l’inadempimento da parte dell’amministrazione comunale degli obblighi assunti al momento della stipula della convenzione di lottizzazione.

12. Tutte le doglianze con cui si deduce l’illegittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo e l’atto di motivi aggiunti depositato il 12 ottobre 2021 sono infondate, dal che discende in ogni caso il rigetto della domanda risarcitoria.

12.1. Prima di passare alla trattazione delle singole censure è opportuno svolgere alcune premesse di ordine generale, le quali integrano le successive motivazioni di rigetto delle singole doglianze.

E allora si deve rilevare che:

- nella vicenda per cui è causa nessuno (e tantomeno il Comune di MA) ha mai messo in discussione l’esistenza della lottizzazione produttivo-commerciale “Valleverde”, né il fatto che molti lotti del comparto all’epoca dei fatti erano ancora inedificati (al riguardo è sufficiente osservare la dichiarazione del RUP di cui alla nota del 29 novembre 2019 prot. n. 98023). Non si comprende dunque il reiterato riferimento di parte ricorrente a tali indiscussi presupposti fatto, né l’accenno al fatto che la Provincia non poteva ignorare queste circostanze visto che alcuni dei suoi uffici hanno sede proprio nelle vicinanze della lottizzazione. Allo stesso modo nessuno ha mai negato che nel lotto acquistato dalla AN MA nel 2015 la precedente attività produttiva fosse cessata da tempo, tanto è vero che, ad esempio, la costruzione della nuova sede della AN non è stata condizionata alla preventiva delocalizzazione dello stabilimento della ditta SAM Prefabbricati;

- allo stesso modo non si comprende il rilievo (a detta di parte ricorrente invalidante tutto il procedimento) relativo al fatto che inizialmente la Provincia ha chiesto al Comune e al proponente alcune integrazioni istruttorie, mentre poi nella seduta della conferenza di servizi decisoria avrebbe dimenticato tali rilievi. Non è infatti per nulla singolare, o addirittura illegittimo, che un ente partecipante alla conferenza di servizi nutra inizialmente dubbi circa l’autorizzabilità di un determinato intervento e che chieda dunque all’amministrazione procedente e/o al proponente integrazioni documentali o progettuali, salvo poi, una volta ricevute ed esaminate tali integrazioni, convincersi della ammissibilità dell’intervento. Né rileva il fatto che il dirigente provinciale che ha rilasciato il parere favorevole sia lo stesso che è succeduto a quello che a suo tempo era stato designato quale responsabile della “sorveglianza della realizzazione del Piano”, ossia della lottizzazione “Valleverde” (al riguardo si rimanda alle considerazioni che saranno svolte infra in merito al rapporto fra la vicenda odierna e la lottizzazione “Valleverde”);

- come è noto (e come è stato ribadito anche di recente dal Consiglio di Stato - si veda ad esempio la sentenza n. 6625/2024) in materia urbanistica, ed in particolare urbanistico-commerciale, la legittimazione ad agire va accertata in maniera più rigorosa rispetto a quanto avveniva tradizionalmente applicando il parametro della vicinitas (il quale parametro continua ad applicarsi, in generale e pur con molti distinguo, solo per le controversie in materia edilizia “pura”). Questa puntualizzazione serve per dire che le censure afferenti la dedotta violazione dei diritti partecipativi nel presente giudizio non hanno valenza autonoma e non sarebbero autosufficienti ai fini dell’accoglimento della domanda impugnatoria (il che è icto oculi evidente per quanto concerne i motivi aggiunti, visto che essi si appuntano nei confronti del titolo edilizio, rispetto al quale non sussiste nemmeno la vicinitas fisica). Infatti, se fossero fondate le censure con cui si deduce l’assenza dei presupposti per l’attivazione della procedura di c.d. variante S.U.A.P., la rilevata violazione degli istituti partecipativi sarebbe assorbita, mentre se tali censure risultassero infondate ne conseguirebbe che i ricorrenti non avevano titolo ad essere coinvolti nel procedimento, vista l’assenza del requisito della c.d. vicinitas urbanistico-commerciale. Questo, ovviamente, non vuol dire che i signori CE e ET, venuti a conoscenza aliunde dell’avvenuta presentazione dell’istanza di variante urbanistica presentata dalla AN SS, non potessero presentare le proprie osservazioni critiche (come del resto avviene nell’ambito del procedimento di approvazione del P.R.G. o di una variante “ordinaria”), ma ciò non implica che essi dovevano essere obbligatoriamente invitati alla conferenza di servizi decisoria o essere tenuti aggiornati in merito allo svolgimento del procedimento, e ciò nonostante essi avessero partecipato alla riunione del 14 gennaio 2020. Inoltre, l’istanza della AN MA era stata regolarmente pubblicizzata, per cui non vi è stata nemmeno violazione del disposto dell’art. 26- quater della L.R. n. 34/1992;

- quanto detto all’alinea precedente rileva anche in relazione al dedotto mancato esame delle osservazioni presentate dai ricorrenti. Infatti, e premesso che tanto la conferenza di servizi quanto il Consiglio Comunale hanno comunque visionato le varie diffide presentate dai ricorrenti a ministero degli avv. Fusari e Fracchia (le quali riproducevano i medesimi rilievi critici formulati nel corso della riunione del 14 gennaio 2020 dalla stessa avvocatessa Fusari), queste osservazioni attengono sempre alla questione giudica di fondo, ossia all’esistenza dei presupposti per l’attivazione della variante S.U.A.P., questione sulla quale esiste una totale divergenza di vedute fra i ricorrenti e il Comune. Va peraltro osservato che anche la AN MA aveva prodotto un parere legale a firma dell’avv. Ortenzi, e dunque sotto questo profilo non si vede perché i pareri degli avv. Fracchia e Fusari dovessero essere ritenuti di per sé più autorevoli. Pertanto, nel momento in cui hanno ritenuto di approvare la variante, tanto la conferenza di servizi quanto il Consiglio Comunale hanno implicitamente rigettato le osservazioni formulate dai signori CE e ET;

- ugualmente infondato è il motivo con cui si deduce l’assenza della motivata conclusione della conferenza di servizi decisoria, visto che il verbale della riunione del 14 maggio 2020 costituisce di per sé la motivazione della conclusione positiva della conferenza (anche perché non vi erano pareri negativi rispetto ai quali occorreva dare conto della prevalenza delle posizioni favorevoli maggioritarie);

- da ultimo, è del tutto inconferente il richiamo al principio compendiato nell’art. 112 c.p.c., sia perché la norma codicistica ha natura esclusivamente processuale, sia perché non è precluso alle amministrazioni pubbliche di esaminare un’istanza del privato anche alla luce di disposizioni non espressamente richiamate nella domanda, l’unico limite (peraltro non sempre applicabile - si veda ad esempio l’art. 5, comma 9, del D.Lgs. n. 286/1998) essendo costituito dal divieto di rilasciare un titolo o un beneficio diversi da quelli richiesti dal privato.

12.2. Si deve dunque passare alla trattazione delle censure afferenti l’esistenza dei presupposti per l’attivazione della c.d. variante S.U.A.P., i quali presupposti vanno verificati sia alla luce della normativa regionale sul contenimento del consumo del suolo (L.R. n. 22/2011 e s.m.i.), sia alla luce della normativa statale e regionale in tema di S.U.A.P.

Al riguardo va tuttavia premesso che i due corpi normativi dianzi richiamati hanno finalità diverse (sul punto si veda la sentenza di questo Tribunale n. 1002/2024), per cui la loro disamina va condotta tenendo presente questa notazione.

L’art. 11 della L.R. n. 22/2011 e s.m.i., nella versione vigente ratione temporis , prevedeva che:

“ 1. Fermo restando quanto previsto al Capo I, fino all’entrata in vigore della legge regionale organica per il governo del territorio e comunque non oltre il 31 dicembre 2020, i Comuni si attengono alle seguenti disposizioni, finalizzate alla riduzione del consumo di suolo nonché al massimo utilizzo e riqualificazione del patrimonio edilizio e urbano esistente, anche a fini di tutela paesaggistica:

a) non possono essere adottati nuovi PRG o varianti ai PRG vigenti, anche con il procedimento gestito tramite lo sportello unico per le attività produttive, che prevedono ulteriori espansioni di aree edificabili in zona agricola nei Comuni che non hanno completato per almeno il 75 per cento l’edificazione delle aree esistenti con medesima destinazione d'uso urbanistica… ” e che “ 3. È consentita l’adozione di varianti ai PRG vigenti se necessarie all’ampliamento di attività produttive, purché le nuove aree siano contigue a quelle già edificate… ” (l’ambito di applicazione del comma 3 è stato poi precisato dall’art. 29 della L.R. n. 8/2019, norma che però non viene richiamata in ricorso).

Dal combinato disposto dei commi 1, let. a), e 3 dell’art. 11 della L.R. n. 22/2011 emerge che:

- il divieto di varianti urbanistiche che interessano le zone agricole è limitato a quelle che prevedono l’espansione di aree edificabili, e dunque esso, a prescindere dalla percentuale di edificazione accertata al momento dell’avvio del procedimento, non opera se la variante prevede interventi di trasformazione del territorio non implicanti l’incremento del carico urbanistico (e sicuramente la realizzazione di spazi a parcheggio e di aree destinate alla viabilità non incrementa il carico urbanistico);

- sono comunque consentite varianti necessarie per l’ampliamento di attività produttive già esistenti (e al riguardo la norma non distingue fra attività cessate o ancora attive né stabilisce che vi deve essere identità di destinazione funzionale fra l’attività già esercitata nel sito e quella da insediare), purché l’area oggetto della variante sia “contigua” (e dunque non necessariamente confinante o adiacente) a quella già avente destinazione produttiva. Al riguardo va precisato che la disposizione dell’art. 18, let. e), Reg. regionale n. 6/2012 va disapplicata nella parte in cui esso contiene previsioni dissonanti rispetto al testo dell’art. 11 della L.R. n. 22/2011, come modificate dalla L.R. n. 24/2013. In particolare, poiché la norma primaria parla di aree “contigue”, il regolamento applicativo è illegittimo laddove limita la nozione alle sole aree “confinanti” (mentre per quanto concerne il riferimento alle attività “esistenti” alla data di entrata in vigore della L.R. n. 22/2011 valgono le considerazioni svolte nella parte iniziale del presente alinea).

Sotto questo profilo, dunque, nella specie i presupposti di cui alla L.R. n. 22/2011 sono soddisfatti.

12.3. Per quanto concerne, invece, le condizioni di cui all’art. 8 del D.P.R. n. 160/2010 e all’art. 26- quater della L.R. Marche n. 34/1992 si osserva che:

- l’art. 26- quater della L.R. n. 34/1992 (norma applicabile ratione temporis e che, come il Tribunale ha avuto modo di evidenziare nella sentenza n. 1002/2024, non presenta profili di contrasto con la norma statale di riferimento) stabiliva che “ 1. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 11 della legge regionale 23 novembre 2011, n. 22, […], nei Comuni in cui lo strumento urbanistico non individua aree destinate all'insediamento di impianti produttivi o individua aree insufficienti o inadeguate rispetto alle esigenze derivanti dal piano di sviluppo aziendale come documentate attraverso la relazione di cui al comma 2, l’interessato chiede al responsabile del SUAP la convocazione della conferenza dei servizi di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241 (…), articoli da 14 a 14-quinquies, e alle altre normative di settore, in seduta pubblica.

2. In aggiunta alla documentazione prevista dalla legislazione vigente l'interessato presenta una relazione che illustra il piano di sviluppo aziendale e che contiene le motivazioni per le quali è necessario l’intervento, le caratteristiche e le finalità produttive ed economiche dell’insediamento, le eventuali ricadute in termini occupazionali, le conseguenze nel caso di mancata realizzazione dell’intervento, l’arco temporale di previsione e di realizzazione del piano stesso… ”;

- come si può vedere, la norma regionale, proprio al fine di evitare un ricorso indiscriminato alle c.d. varianti S.U.A.P., annette rilievo primario al piano di sviluppo aziendale che il proponente deve obbligatoriamente allegare alla domanda di modifica dello strumento urbanistico. Nella specie, ad onta di quanto sostenuto dai ricorrenti, quello presentato dalla AN MA non è affatto un piano “semplicistico”, dovendosi nell’esprimere un siffatto giudizio considerare anzitutto che si sta parlando di attività già in esercizio (per cui, come il T.A.R. ha evidenziato nella sentenza n. 1002/2024, alcuni degli elementi richiamati dall’art. 26- quater , comma 2, possono darsi per conosciuti e assodati). Ad ogni buon conto, il documento depositato in giudizio dalla difesa comunale in data 4 dicembre 2024 (doc. n. 1) si compone di 73 pagine in cui la AN dà conto delle ragioni di ordine organizzativo-aziendali che imponevano la realizzazione di una nuova sede operativa dell’istituto, nonché delle ricadute occupazionali e della riqualificazione dell’area che ospitava l’impianto SAM. Non spetta peraltro né ai ricorrenti né al Tribunale contestare nel merito le scelte aziendali della SS, mentre il Comune e le altre amministrazioni interessate erano tenute solo a verificare ab externo la plausibilità del piano di sviluppo;

- quanto all’esistenza di altre aree produttive (e in particolare direzionali) nel territorio di MA, le disposizioni del D.P.R. n. 160/2010 e della L.R. n. 34/1992 vanno adeguatamente contestualizzate, essendo del tutto evidente che le stesse non possono prendere in considerazione in astratto tutte le possibili situazione concrete che caratterizzano ogni singolo procedimento di variante. Si vuol dire in sostanza che, anche alla luce delle finalità e delle disposizioni della L.R. n. 22/2011, il fatto che esistano lottizzazioni produttive non ancora del tutto edificate non implica di per sé il divieto per il Comune di istituire/ampliare altre aree produttive se questo risponde, oltre che alle esigenze del proponente, anche alle finalità della normativa di riferimento. In effetti, le aree industriali dismesse e non ancora riqualificate costituiscono pur sempre un potenziale vulnus per l’ordinato sviluppo del territorio, per cui se il loro recupero passa per limitati ampliamenti delle aree medesime, questo non si può considerare vietato ai sensi della normativa S.U.A.P. e della legge regionale sulla limitazione di consumo del suolo (la quale ultima, come si è detto, vieta unicamente l’incremento delle aree edificabili). Nella specie, peraltro, si sta parlando di un incremento di circa 7.000 mq (di cui la gran parte avente destinazione a zona agricola “normale”), ossia di una variante che non incide in maniera rilevante sull’assetto complessivo del territorio e che consente di riqualificare un’area industriale dismessa.

12.4. Il primo motivo va dunque nel suo complesso respinto.

13. Passando invece del secondo motivo, il Collegio evidenzia quanto segue.

13.1. Seppure non si può negare a priori che l’inadempimento da parte di una pubblica amministrazione degli obblighi contratti a seguito della stipula di un contratto, di una convenzione o di un accordo ex art. 11 della L. n. 241/1990 possa discendere dall’adozione di provvedimenti amministrativi apparentemente dotati di vita propria e assunti nell’ambito dell’esercizio dei poteri istituzionali, è altrettanto vero che questo discorso non può essere portato a conseguenze estreme, perché ciò vorrebbe dire che quando un ente pubblico ha assunto la veste di contraente perde completamente la facoltà di esercitare i poteri che afferiscono alla materia oggetto dell’accordo negoziale. Il discorso è ancora più delicato con riguardo alla materia dell’urbanistica, visto che questo è, insieme agli appalti pubblici, il principale terreno di elezione dell’amministrazione consensuale, come comprova l’art. 28 della L. n. 1150/1942.

Fra l’altro, non è neppure così scontato che l’eventuale violazione degli obblighi negoziali (o comunque dei doveri di comportarsi secondo correttezza e buona fede) da parte della P.A. perpetrata attraverso l’adozione di provvedimenti amministrativi ridondi in termini di illegittimità dei provvedimenti medesimi (e non rilevi invece unicamente in termini civilistici), dovendosi ricordare che i vizi di legittimità degli atti amministrativi sono pur sempre quelli menzionati dall’art. 21- octies , comma 1, della L. n. 241/1990 e che, dunque, la violazione del dovere di comportarsi secondo correttezza e buona fede in tanto dà luogo ad un vizio di legittimità in quanto possa essere ricondotta ad una figura sintomatica di eccesso di potere (ad esempio per contraddittorietà dell’azione amministrativa, o per sviamento, e così via).

13.2. Ad ogni buon conto, con specifico riguardo alle convenzioni urbanistiche in generale e anche al caso di specie, va anzitutto evidenziato che, a prescindere dal fatto che l’iniziativa promani dal Comune o dai proprietari privati, gli accordi presuppongono pur sempre il consenso di questi ultimi, per cui sono del tutto sterili (e comunque non dimostrate) le puntualizzazioni di parte ricorrente circa il ruolo attivo svolto dal Comune di MA nella vicenda che portò alla stipula dell’Accordo di Programma con la Provincia e della convenzione di lottizzazione del 2005. Né rileva il fatto che i privati lottizzanti hanno sopportato i costi delle opere di urbanizzazione, perché questa è una delle condizioni-base che disciplinano le convenzioni urbanistiche (si veda sempre l’art. 28 della L. n. 1150/1942, nonché l’art. 16 del T.U. n. 380/2001).

In secondo luogo, il Comune, quand’anche sia il promotore di un piano di lottizzazione, non assume alcun obbligo in merito alla effettiva commercializzazione delle aree edificabili, né in positivo (ossia nel senso che il Comune dovrebbe agire in modo da favorire la vendita dei lotti), né (salvo ipotesi patologiche che nella specie, come si dirà subito appresso, non sono ravvisabili) “in negativo” (ossia astenendosi da qualsiasi azione che possa ridurre le chances di commercializzazione dei lotti medesimi), essendo tenuto ad adempiere solo agli obblighi espressamente previsti nella convenzione, profilo sul quale nel caso di specie non esiste alcuna divergenza di vedute fra le parti.

Nel caso odierno, poi, non si ravvisa alcuno scenario patologico in quanto:

- la convenzione di lottizzazione è stata stipulata nel 2005, per cui è decorso un arco temporale più che decennale senza che i lotti abbiano incontrato una particolare domanda, il che è stato verosimilmente dovuto alle conseguenze della crisi economica mondiale iniziata nel 2007 negli Stati Uniti e al conseguente crollo del mercato immobiliare e alla contrazione della produzione industriale;

- i lotti che compongono il comparto “Valleverde” sono numerosissimi, per cui è vieppiù impensabile che il Comune di MA possa essere chiamato a rispondere del mancato sfruttamento economico dei lotti medesimi, tanto più, come detto, che la variante qui impugnata riguarda un terreno agricolo di dimensioni non particolarmente significative. Diverso sarebbe stato, probabilmente, se la lottizzazione “Valleverde” avesse riguardato una specifica iniziativa immobiliare e/o imprenditoriale e se il Comune di MA avesse deliberatamente approvato un progetto alternativo che riguardava la medesima zona e/o una iniziativa avente le medesime caratteristiche;

- non è dato nemmeno ipotizzare quale vantaggio il Comune di MA avrebbe ricavato venendo meno ai propri asseriti impegni contrattuali. Questo è un profilo rilevante perché non è pensabile che un contraente violi scientemente gli obblighi negoziali senza ricavarne un vantaggio patrimoniale, diretto o indiretto. E neanche nel caso odierno potrebbe parlarsi di condotta negligente o comunque colposa del Comune, visto che nemmeno i ricorrenti sostengono che l’approvazione della variante sia stata dovuta ad una lettura errata o superficiale del progetto presentato dalla AN MA;

- in generale, poi, il Comune non perde il potere di pianificare il territorio neanche se ha stipulato convenzioni di lottizzazione, perché, come detto, questo discorso, portato alle estreme conseguenze, implicherebbe, ad esempio, che, fino a quando una lottizzazione non è stata completamente attuata, nessun altro piano potrebbe essere approvato, il che si pone in contrasto prima di tutto con la realtà. Premesso che questa conclusione sarebbe stata del tutto illogica fino a qualche anno fa (visto che non esisteva alcun limite se non quelli derivanti dal dimensionamento del P.R.G.), a partire dall’inizio del corrente secolo l’unico elemento nuovo è rappresentato dalla legislazione in materia di contenimento del consumo del suolo, per cui solo se venisse approvata una variante illegittima per violazione di tale legislazione allora si potrebbe teoricamente porre una questione di violazione dei doveri di protezione che gravano sul Comune contraente. Ma poiché nella specie, come si è detto in precedenza, la variante de qua risponde ai criteri dettati dalla L.R. n. 22/2011, non può configurarsi alcuna responsabilità in capo al Comune di MA.

14. Per quanto riguarda le censure con cui si deduce la violazione dei diritti partecipativi e alle altre censure di ordine procedurale si rimanda alle considerazioni svolte al § 12.1.

15. Passando a trattare dei motivi aggiunti, le censure di cui si è dato conto nei precedenti paragrafi 9 e 10 vanno dichiarate infondate per le ragioni esposte nei precedenti paragrafi 12 e 13 e relativi sottoparagrafi, non essendo ravvisabile l’illegittimità derivata del titolo edilizio e non venendo in rilievo la violazione degli obblighi derivanti dalla convenzione di lottizzazione.

16. Infine, per quanto riguarda il primo motivo aggiunto, lo stesso è a un tempo inammissibile per difetto di legittimazione attiva e comunque infondato nel merito.

Sotto il primo profilo, si sono già richiamati i principi affermati in epoca recente dal Consiglio di Stato in tema di legittimazione attiva nelle controversie in materia urbanistico-edilizia, per cui nella specie, essendo indiscutibile la carenza del requisito della vicinitas , i ricorrenti non sono legittimati ad impugnare il titolo edilizio (il quale avrebbe potuto cadere solo in conseguenza dell’annullamento della delibera di approvazione della variante).

Nel merito, comunque, le censure in commento sono infondate, atteso che:

- come il Tribunale ha avuto modo di evidenziare in una recente decisione relativa ad analoga controversia (si tratta della sentenza n. 757/2024), “ …il permesso di costruire, al pari di qualsiasi atto di assenso previsto dalla legge in relazione all’intervento, “confluisce” nel Titolo Unico. Questo vuol dire che il singolo atto di assenso (che può essere rilasciato anche nella forma del parere favorevole) viene inglobato nel provvedimento conclusivo, ma senza perdere la propria identità… ” (nella sentenza in commento si aggiunge che in quel caso esisteva altresì una specifica norma regolamentare in base alla quale il Comune competente per territorio doveva rilasciare il permesso di costruire, comunicandone gli estremi al S.U.A.P.);

- pertanto, il fatto che l’Area Servizi Tecnici del Comune di MA abbia rilasciato alla AN MA il permesso di costruire (convenzionato, peraltro) non determina di per sé alcun vizio invalidante, ma semmai avrebbe potuto al più porre una questione di inefficacia, dovendo al p.d.c. “seguire” il Titolo Unico (il quale, però, nella specie avrebbe assunto un rilievo meramente formale, stante, come detto, anche la presenza di una convenzione che disciplinava l’intervento edificatorio). Il Titolo Unico, poi, assume rilievo ai fini dell’esercizio dell’attività sottostante, ma i ricorrenti nulla deducono al riguardo;

- non è vero che il p.d.c. non opera alcun riferimento alle risultanze del procedimento di variante, visto che a pag. 5 vengono riportate le prescrizioni risultanti dalla deliberazione consiliare n. 57/2020 (la quale, a sua volta, approva gli esiti della conferenza di servizi decisoria del 14 maggio 2020) e dalla convenzione urbanistica stipulata l’11 febbraio 2021, nonché le prescrizioni impartite dall’A.N.A.S. per quanto concerne la sistemazione della viabilità.

17. Dal rigetto delle domande impugnatorie discende il rigetto delle domande risarcitorie (le quali non vanno dunque esaminate nel merito).

18. In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti vanno nel loro complesso respinti con riguardo a tutte le domande proposte.

Le spese del giudizio si possono tuttavia compensare, stante la complessità della vicenda sottostante e la parziale novità di alcune questioni giuridiche portate all’esame del Tribunale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge con riguardo a tutte le domande proposte e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

CO Anastasi, Presidente

Gianluca Morri, Consigliere

TO NI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO NI	CO Anastasi

IL SEGRETARIO