Pubblicato il 22/04/2025

N. 03327/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05538/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5538 del 2023, proposto da
ES ID, NO ID, NC ID, AR ID, VA ID, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonio Di Martino, NO Di Martino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Vico Equense, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Emilia Dubbioso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Sindaco del Comune di Vico Equense, quale ufficiale di governo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz, 11;

per l'annullamento

- dell'ordinanza sindacale n. 194 del 4 agosto 2023, adottata con i poteri contingibili e urgenti di cui all'art. 54 del D.Lgs. n. 267/2000 avente ad oggetto l'adozione di tutti gli opportuni accorgimenti, con la prosecuzione ovvero con la posa in opera di rete paramassi a protezione di ulteriori, nuovi e pericolosi fenomeni di smottamento e/o franamento di materiale, svuotamento del cavedio esistente tra il costone e il muro in cemento armato, funzionale al contenimento del materiale di “scivolamento” dal costone, che allo stato risulta ingombro di materiale e inidoneo ad assolvere alla sua funzione di protezione e/o contenimento;

- della relazione comunale prot. 46308/23;

- del verbale relativo al sopralluogo del 3 agosto 2023;

- degli atti preordinati, conseguenti e/o comunque connessi con quelli che precedono.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Vico Equense e del Sindaco del Comune di Vico Equense, in qualità di Ufficiale di Governo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2025 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con gravame notificato il 30.10.2023 e depositato il 27.11.2023 la Sig.ra AT EN impugnava l’ordinanza sindacale contingibile e urgente n. 194 del 4.8.2023, con cui era stato ingiunto alla ricorrente, unitamente ad altri soggetti, di provvedere ad horas all’adozione delle opere di messa in sicurezza a tutela della pubblica e privata incolumità.

L’atto conseguiva al sopralluogo effettuato in data 3.8.2023 dal personale della Protezione Civile in via Filangieri nel Comune di Vico Equense, al fine di verificare uno smottamento, da cui emergeva che “un masso pozzolanico, distaccatosi dalla parte del costone di proprietà della signora AT EN … è precipitato sul parabrezza di un’auto in sosta danneggiandola in maniera significativa e solo il caso ha voluto che non ci fossero conseguenze per le persone”.

Nella relazione si evidenziava l’estrema pericolosità della parte del costone “non coperta dalla rete elettrosaldata”, accentuata dalla tipologia di materiale (pozzolana), da fenomeni di dilavamento di acque meteoriche e conseguente erosione della parete rocciosa, nonché dalla totale assenza di opere di protezione.

Inoltre, si accertava che il cavedio, ossia lo spazio compreso tra la parete rocciosa ed il muro in cemento armato insistente sul margine della sede stradale, risultava ingombro di materiale di scivolamento proveniente dal costone, il che lo rendeva inidoneo ad assolvere la sua funzione di contenimento.

Pertanto, con l’ordinanza impugnata nel presente giudizio il Sindaco del Comune di Vico Equense, in qualità di Ufficiale di Governo, ordinava alla ricorrente ai sensi dell’art. 54 del D.Lgs. n. 267/2000, quale proprietaria del fondo allibrato in Catasto al Foglio 7, p.lla 573 di provvedere ad horas alle seguenti attività: I) posa in opera di rete paramassi a protezione di ulteriori, nuovi e pericolosi fenomeni di smottamento e/o franamento di materiale; II) svuotamento del cavedio esistente tra il costone e il muro in cemento armato rivestito in pietrame calcareo, funzionale al contenimento del materiale di “scivolamento” dal costone.

A sostegno della avversata azione amministrativa l’ente locale richiamava gli artt. 30 e 31 del codice della strada secondo cui gli oneri relativi alla manutenzione delle ripe e delle relative opere di sostegno competono al proprietario.

Avverso tale provvedimento insorgeva la ricorrente che, in punto di fatto esponeva quanto segue:

- la conformazione del costone sarebbe dovuta alla realizzazione della sottostante strada pubblica e dei successivi ampliamenti della carreggiata che avrebbero determinato l’attuale conformazione “a trincea” della via Filangieri con creazione di una scarpata artificiale di pertinenza stradale;

- la parete pozzolanica in questione non presenterebbe particolari problemi di staticità e solo la mancata regimentazione delle acque meteoritiche superficiali provenienti dalla strada sovrastante il fondo (via Cortile) avrebbe comportato un fenomeno erosivo del fronte con dilavamento di materiali sciolti in concomitanza con gli eventi atmosferici di maggiore intensità;

- di tale emergenza sarebbe consapevole da anni il Comune, consegnatario della strada fin dal 1980 ad opera dell’Anas, che, già con delibere consiliari del 1994 e del 1998, aveva previsto l’esecuzione di lavori di consolidamento del costone e, con decreto del 1999, ha realizzato una muratura di controripa distanziata dalla scarpata con funzione di protezione della carreggiata, apponendo una rete paramassi con funzione di protezione della strada sottostante;

- nel periodo successivo il Comune non avrebbe assolto agli obblighi di manutenzione delle opere contenitive (posto che, come si legge nella ordinanza, la rete paramassi è in sofferenza per il continuo accumulo di detriti pozzolanici distaccatisi dalla parete del costone e, quindi, potrebbe collassare e anche il cavedio risulta ingombro di materiale) e, anzi, avrebbe realizzato una zona di sosta per le auto lungo la muratura di controripa, posizionando anche cassonetti per la raccolta differenziata a servizio della utenza;

- con il provvedimento impugnato in questa sede l’ente locale avrebbe posto a carico della istante il completamento delle opere di sostegno (rete paramassi che non fu apposta nel 1999 nel tratto di proprietà della ricorrente) e la manutenzione di quelle realizzate (svuotamento del cavedio) dalla stessa amministrazione.

In punto di diritto deduceva violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 267/2000, del D.Lgs. n. 285/1992, eccesso di potere, difetto di istruttoria e carenza di motivazione, ingiustizia manifesta, sproporzione dell’attività amministrativa.

Difetterebbero i presupposti di contingibilità e urgenza, non rilevandosi alcuna urgenza attuale di intervenire a difesa di interessi pubblici e collettivi, come confermerebbe la mancata interdizione dell’area alla sosta di veicoli onde evitare che altri materiali possano danneggiare autovetture e persone, visto che il tratto di strada in questione è attualmente utilizzato come area di sosta e sede per i cassonetti per la raccolta differenziata.

L’azione amministrativa sarebbe viziata da difetto di istruttoria in quanto alcun approfondimento geologico sarebbe stato eseguito per accertare l’effettiva instabilità del costone roccioso.

Non risulterebbe specificato per quale motivo alle ipotetiche situazioni di “estremo pericolo” non potrebbe porsi rimedio con gli ordinari strumenti previsti e messi a disposizione dall'ordinamento, visto che le rappresentate criticità (tipologia del costone, costante dilavamento) sarebbero riconducibili alle caratteristiche del sito e sarebbero note all’amministrazione che, fin dal 1994, ha adottato atti deliberativi per risolvere le criticità.

Il provvedimento impugnato contrasterebbe con il principio di proporzionalità in quanto le opere di manutenzione del costone e di pulizia del cavedio risulterebbero eccedenti rispetto all’obiettivo prefissato, in quanto sarebbe stato sufficiente interdire l’utilizzo dell’area sottostante in attesa di individuare gli interventi più opportuni da realizzare.

In via subordinata, la ricorrente eccepiva la carenza di legittimazione passiva, non risultando sufficiente la titolarità della particella 573 a lei intestata; la presenza di un notevole dislivello (circa 20 metri) tra il ciglio superiore della scarpata laterale alla carreggiata e la carreggiata stessa configurerebbe la via Filangieri quale “strada in trincea” ai sensi dell’art. 3, comma 10, del codice della strada con le conseguenti ricadute sulla individuazione del confine stradale e dei relativi obblighi manutentivi; la scarpata tufacea ed il cavedio apparterrebbero al demanio pubblico.

Evidenziava, infine, di non avere la giuridica disponibilità dell’area in quanto nel 1999 il Comune ha disposto l’occupazione temporanea in via d’urgenza di mq. 500 della particella n. 573 per l’esecuzione di lavori di viabilità, stabilità e sicurezza del tratto stradale in questione.

Sotto il profilo procedimentale lamenta, poi, la illegittima compressione del contraddittorio procedimentale ex art. 7 della L. n. 241/1990.

Resisteva in giudizio il Comune che replicava alle censure e chiedeva il rigetto del ricorso.

Si costituiva inoltre il Sindaco del Comune di Vico Equense che eccepiva il difetto di legittimazione passiva e si opponeva all’accoglimento del gravame.

Il T.A.R. accoglieva la domanda cautelare con ordinanza n. 37 del 10.1.2024.

Con ordinanza n. 4052 del 18.6.2024 il Tribunale dichiarava l’interruzione del processo a causa del decesso della ricorrente in corso di causa, come comunicato dal suo difensore.

Con atto notificato in data 11.10.2024, i nominati in epigrafe procedevano alla riassunzione del giudizio chiedendo la fissazione dell’udienza.

All’udienza dell’8.4.2025 la causa era trattenuta in decisione.

In limine litis, va premesso che il ricorso risulta correttamente notificato poiché, come evidenziato dalla giurisprudenza consolidata, l’impugnazione della ordinanza contingibile e urgente adottata ai sensi dell’art. 54 T.U.E.L. per prevenire o eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica va notificata al Sindaco presso la sede comunale, essendo l’atto imputabile al Comune, di cui il Sindaco stesso è organo; diversamente il ricorso va notificato anche all'amministrazione statale, presso il domicilio legale, ove, oltre all'annullamento del provvedimento, sia richiesto il risarcimento dei danni (T.A.R. Calabria, Catanzaro, n. 354/2012; T.A.R. Toscana, n. 326/2012; T.A.R. Molise, n. 124/2009; Consiglio di Stato, sez. V, n. 4718/2007).

Nel merito, il ricorso è fondato.

In materia di potere extra ordinem va anzitutto richiamata la consolidata giurisprudenza secondo cui “affinché possa ritenersi sussistente una situazione eccezionale ed imprevedibile, è indifferente la circostanza (estrinseca) che il pericolo sia correlato ad una situazione preesistente ovvero ad un evento nuovo ed imprevedibile, ma è necessario (e sufficiente) che si determini l’urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare, a prescindere sia dalla prevedibilità, che, soprattutto, dall’imputabilità (se del caso, perfino all’amministrazione stessa) della situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere. In definitiva il decorso del tempo non consuma il potere di ordinanza”, “perché ciò che rileva è esclusivamente la dimostrazione dell’attualità del pericolo e della idoneità del provvedimento a porvi rimedio sicché l’immediatezza dell’intervento urgente del sindaco va rapportata all’effettiva esistenza di una situazione di pericolo al momento dell’adozione dell’ordinanza” (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, n. 5150/2019; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, n. 683/2020; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, n. 452/2021, T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, n. 1315/2023).

Sotto diverso profilo, le ordinanze extra ordinem, che comunque richiedono compiuta istruttoria sui presupposti su cui si fondano, non si sottraggono all’apicale principio di proporzionalità, che impone all’amministrazione di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato; definito lo scopo avuto di mira, il principio di proporzionalità è rispettato se la scelta concreta dell’amministrazione è in potenza capace di conseguire l’obiettivo (idoneità del mezzo) e rappresenta il minor sacrificio possibile per gli interessi privati attinti (stretta necessità) tale, comunque, da poter essere sostenuto dal destinatario (Cons. di Stato, sez. V, n. 8239/2022).

In applicazione di tali coordinate, colgono nel segno le censure di difetto di istruttoria e di motivazione.

In primo luogo l’amministrazione non ha tenuto conto delle origini della condizione di pericolo, dovute alla realizzazione in passato di opere di sbancamento finalizzate alla realizzazione della strada pubblica tramite tagli dell’originario declivio naturale, con conseguente rischio di dilavamento a valle di materiali in assenza di elementi compensativi di essenze arbustive, pericolo al quale si è inteso porre rimedio con installazione di reti paramassi con funzione di protezione della strada sottostante che, tuttavia, non hanno interessato l’intera scarpata (cfr. perizie di parte ricorrente depositate il 4.1.2024).

Non si è quindi tenuto conto della risalenza della condizione di pericolo e della multifattorialità della sua causazione, attestata dalla documentazione versata che non avrebbero giustificato l’emanazione di un’ordinanza contingibile e urgente, inidonea, per quanto sopra detto, a scongiurare il paventato rischio, ma avrebbero imposto invece interventi ben più incisivi, estesi e conclusivi, non riducibili alle mere attività estemporanee imposte al proprietario; questioni, queste ultime, che ridondano sul piano della stretta necessità e adeguatezza della misura imposta.

Non è stata poi comprovata adeguatamente l’attualità della situazione di pericolo, ciò che emerge dalle deduzioni attoree e dai rilievi fotografici che confermano che il ciglio della strada sottostante la scarpata è tuttora utilizzato per la sosta dei veicoli e per allocarvi i cassonetti della raccolta differenziata, il che sottintende il perdurante accesso di persone e veicoli sul luogo, non interdetto dal Comune, nonostante la condizione di criticità prospettata dall’ordinanza impugnata che, evidentemente, non è ritenuta dall’ente preclusiva alla utilizzabilità della strada.

Quanto alla legittimazione passiva, giova rammentare che il codice della strada (D.Lgs. n. 285 del 1992), all’art. 3, definisce il confine stradale come il “limite della proprietà stradale quale risulta dagli atti di acquisizione o dalle fasce di esproprio del progetto approvato; in mancanza, il confine è costituito dal ciglio esterno del fosso di guardia o della cunetta, ove esistenti, o dal piede della scarpata se la strada è in rilevato o dal ciglio superiore della scarpata se la strada è in trincea”.

L’art. 14, comma 1, disciplina, poi, i “Poteri e compiti degli enti proprietari delle strade”, stabilendo, per quel che qui interessa, come “Gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono: a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi; b) al controllo tecnico dell'efficienza delle strade e relative pertinenze; c) alla apposizione e manutenzione della segnaletica prescritta”.

L’art. 31 del medesimo disposto normativo, inoltre, obbliga alla manutenzione i proprietari delle “ripe”, cioè della “zona di terreno immediatamente sovrastante o sottostante le scarpate del corpo stradale rispettivamente in taglio o in riporto sul terreno preesistente alla strada” (art. 3, comma 1, n. 44 del codice della strada).

L’art. 30 prevede ancora che “La costruzione e la riparazione delle opere di sostegno lungo le strade ed autostrade, qualora esse servano unicamente a difendere ed a sostenere i fondi adiacenti, sono a carico dei proprietari dei fondi stessi; se hanno per scopo la stabilità o la conservazione delle strade od autostrade, la costruzione o riparazione è a carico dell'ente proprietario della strada”.

Ebbene, è stata documentata l'affermazione di parte ricorrente circa il significativo intervento antropico che ha portato alla configurazione dell’attuale scarpata; si veda a tale proposito la relazione geologica versata nel fascicolo in cui si dà atto che “l’andamento della superficie del terreno subisce una brusca variazione/interruzione in corrispondenza della fascia stradale fino al piede della scarpata retrostante il muro di contenimento. La linea di ‘natural declivio’ (colore verde nel profilo topografico) che rappresenta la posizione di riposo o di equilibrio dei versanti viene spostata dalla condizione di quiete (ante opera) alla posizione di squilibrio antropico (post opera), inducendo una maggiore inclinazione e una maggiore pendenza al costone. La linea di ‘natural declivio’ (colore verde) insieme all’andamento del terreno post opera (line rossa) definiscono un’area o un volume (colore giallo nel profilo di fig.4) chiamato ‘taglio antropico’ che evidenzia la sottrazione di masse o volumi di materiali (75 mq per ml) rispetto a quelli esistenti in condizione situazione ante opera”.

I rilievi tecnici di parte ricorrente non sono stati dequotati dal Comune che, nei propri scritti difensivi, si è limitato ad una generica e non documentata contestazione e, come già rilevato in fase cautelare, non ha proceduto ad accertamenti geologici volti ad appurare lo stato del costone.

La zona da cui promana il pericolo consiste quindi in una scarpata, cioè in una brusca rottura del profilo topografico del terreno con pendenza pari a circa il 70% che ha messo a nudo il substrato roccioso. Tanto può evidenziarsi dall'analisi del materiale fotografico: infatti, emerge che la strada corre a fianco di una parete rocciosa all'interno della quale evidentemente è stata scavata, mentre il versante di monte presenta una elevata pendenza e sovrasta la sommità alla piattaforma stradale.

Tenuto conto di tale stato dei luoghi, la proprietà sovrastante della originaria ricorrente (e quindi dei suoi eredi costituiti in riassunzione) non può che fermarsi alla sommità della parete rocciosa, cioè alla “ripa” (“zona di terreno immediatamente sovrastante o sottostante le scarpate del corpo stradale rispettivamente in taglio o in riporto sul terreno preesistente alla strada”: art. 3, comma 1, n. 44 del codice della strada) mentre la parte scoscesa dalla quale promana il pericolo imminente (come rappresentato nell’ordinanza impugnata laddove si paventa una “continua erosione della pozzolana”) costituisce una "scarpata", come correttamente ritiene parte ricorrente e sulla quale la stessa non ha doveri manutentivi. In altri termini, l’area da cui è caduto il detrito pertiene alla sfera d’obbligo di manutenzione a carico dell’ente proprietario della strada, in quanto la scarpata che sovrasta la strada in trincea ricade nel confine stradale fissato dall’art. 3 del codice della strada.

Analoghe considerazioni vanno svolte in ordine alla situazione emergenziale del cavedio che è posto sul ciglio autostradale ex art. 3 del codice della strada del quale ben può predicarsi, in ragione della peculiarità delle condizioni di luogo, la funzione di esclusiva protezione stradale, dovendosi escludere, dunque, la responsabilità della ricorrente e, per essa, dei suoi eredi costituiti, quali proprietari.

Le svolte considerazioni conducono, in conclusione, all’accoglimento del ricorso e al conseguente annullamento del provvedimento impugnato nei limiti dell’interesse di parte ricorrente e con salvezza della legittimità ed efficacia del provvedimento nei confronti degli altri destinatari ove non diversamente disposto da eventuali e distinti provvedimenti giurisdizionali.

Le questioni esaminate e decise esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. VI, n. 6209/2021 e n. 7949/2022), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

In applicazione del criterio generale fissato dall’art. 91 c.p.c. e dall’art. 26 c.p.a., l’ente locale va condannato al pagamento delle spese di giudizio nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nei limiti indicati in parte motiva.

Condanna il Comune di Vico Equense al pagamento delle spese processuali in favore dei ricorrenti che liquida in € 2.000,00 (duemila/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore

Fabio Maffei, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Di Vita	Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO