Pubblicato il 30/05/2025

N. 00965/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00722/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 722 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Agostino Zanelli Quarantini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Firenze, in persona della Sindaca pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Rosetta Fiore e Chiara Canuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della determina dirigenziale numero-OMISSIS- del 26 febbraio 2024 ad oggetto “Esclusione definitiva da graduatoria generale bando ERP 2021. Nucleo familiare cod. -OMISSIS-” adottata dal Comune di Firenze, Direzione Servizi Sociali – E.Q. Sostegno all’Abitazione, con la quale il Comune ha escluso definitivamente dalla graduatoria degli ammessi del bando ERP 2021 il nucleo familiare di cui al codice identificativo della domanda -OMISSIS- composto dall’odierno ricorrente;

- della determina dirigenziale numero -OMISSIS- del 13 marzo 2024 ad oggetto “Bando per l''assegnazione di alloggi di ERP 2021 – graduatoria definitiva – aggiornamento marzo 2024” adottata dal Comune di Firenze, Direzione Servizi Sociali – E.Q. Sostegno all’Abitazione, nonché del suo allegato, con la quale il Comune ha approvato il quarto aggiornamento della graduatoria degli ammessi del bando ERP 2021, che recepisce l’esclusione del nucleo familiare di cui al codice identificativo della domanda -OMISSIS- composto dall’odierno ricorrente;

- di ogni atto provvedimento o comportamento presupposto conseguente o comunque connesso, anche se non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 il dott. Marcello Faviere;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. -OMISSIS- partecipava al bando per l’assegnazione alloggi di edilizia residenziale pubblica anno 2021 approvato con DD n. 6326/2021 del Comune di Firenze.

Con DD -OMISSIS-del 16.12.2022 il Comune approvava una prima graduatoria degli ammessi oggetto di plurimi aggiornamenti e rettifiche tra il 2023 e 2024, a valle dei quali il nucleo familiare del richiedente si collocava alla posizione -OMISSIS-.

A seguito di rituale procedimento in contraddittorio, avviato con comunicazione del 24.1.2024, nonché delle osservazioni presentate in data 5.2.2024 e 7.2.2024, con DD n. 1319 del 26.2.2024 il sig. AN è stato escluso definitivamente dalla graduatoria degli ammessi.

L’esclusione è motivata con la titolarità di quote di diritti di proprietà su due immobili siti in Firenze e Pistoia, il cui valore supera il limite fissato dal bando e dall’allegato A alla LRT n. 2/2019 per essere ammessi alle graduatorie ERP ed essere assegnatari dei relativi alloggi.

Il Comune ha quindi aggiornato la graduatoria definitiva con DD n. 1899 del 13.3.2024 recependo l’esclusione già disposta.

2. Avverso i citati provvedimenti l’interessato ha notificato ricorso (il 29.4.2024), ritualmente depositato avanti questo Tribunale, con il quale lamenta in due motivi violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

Per resistere al gravame si è costituito il Comune di Firenze (il 24.5.2024) che ha depositato memoria il 18.10.2024, seguito dal ricorrente (il 13.12.2024). Ha fatto seguito il deposito di memoria del Comune (il 4.4.2025) e di memoria di replica del ricorrente (il 11.4.2025).

Questo Tribunale con ordinanza n. -OMISSIS- ha ordinato l’integrazione del contraddittorio autorizzando notifica per pubblici proclami cui il ricorrente ha adempiuto (come risulta dalla documentazione depositata il 18.11.2024).

Con ordinanza n. -OMISSIS- il Collegio ha respinto l’istanza cautelare formulata con domanda depositata il 23.9.2024.

Alla udienza pubblica del 7 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso è infondato.

4. Con il primo motivo di ricorso si lamenta violazione e falsa applicazione dell’art. 9 e dell’art. 10 della L.R.T. n. 2/2019, dell’art. 21-novies l. 241/1990, del principio del legittimo affidamento, del Bando ERP 2021 approvato con DD n. 6326/2021, del Regolamento delle modalità di assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e di mobilità del Comune di Firenze approvato con DCC n. 61/2019.

In sostanza il ricorrente sostiene che il procedimento seguito dal Comune non sarebbe conforme al bando, alla legge regionale, in particolare agli artt. 10 e 11 della LRT n. 2/2019, nonché al Regolamento comunale sugli alloggi ERP (artt. 5 e 6).

Il Comune non avrebbe rispettato il modello procedimentale sia per i controlli in fase di ammissione che per la fase di assegnazione dell’alloggio. Per i primi sarebbero previsti in modo tassativo controlli da svolgere prima della approvazione della graduatoria definitiva, conferendo ai partecipanti anche la facoltà di proporre, in una fase che va dalla approvazione della graduatoria provvisoria all’approvazione di quella definitiva, ricorso in via amministrativa. Quanto ai secondi questi sarebbero previsti alla fase di avvio della procedura di assegnazione e prevedrebbero garanzie procedimentali sulla integrazione documentale ed un ricorso amministrativo per la dimostrazione della permanenza dei ricorsi posseduti in fase di ammissione.

Il Comune avrebbe effettuato illegittimamente i controlli nel caso di specie dopo l’approvazione della graduatoria definitiva e prima della assegnazione, sottraendo peraltro al ricorrente la possibilità di interloquire con l’amministrazione e presentare le integrazioni documentali necessarie avvalendosi dei ricorsi in via amministrativa, senza intervenire in autotutela sulla graduatoria ai sensi dell’art. 21 novies della L. n. 241/1990.

Le doglianze non persuadono.

L’art. 10 della LRT n. 2/2019 (recante “Disposizioni in materia di edilizia residenziale pubblica – ERP”) dispone che “ a seguito dell'emanazione dei bandi di concorso di cui all'articolo 7 e alla verifica del possesso dei requisiti di ammissione, ad eccezione di quelli di cui all'allegato A, paragrafo 2, lettera d2), nonché degli elementi che hanno dato luogo ai punteggi, i comuni formano le graduatorie di assegnazione sulla base dei punteggi di cui all'allegato B e del criterio di priorità di cui al comma 6. I punteggi sono attribuiti in relazione alle condizioni sociali, economiche, familiari, abitative e di storicità di presenza del nucleo familiare […] 3. La graduatoria definitiva conseguente all'emanazione del bando ha validità a decorrere dal giorno successivo alla sua pubblicazione nell'albo pretorio del comune o dei comuni che hanno emanato il bando e conserva la sua efficacia fino al successivo aggiornamento ”.

L’art. 8 della medesima legge dispone che “ gli alloggi di ERP sono assegnati dai comuni, sulla base della graduatoria […] ai nuclei familiari richiedenti in possesso dei requisiti specificati nell'allegato A. 2. I requisiti sono dichiarati nella domanda e devono essere posseduti dal nucleo familiare alla data di pubblicazione del bando, nonché al momento dell'assegnazione dell'alloggio, fatta eccezione per quelli di cui all'allegato A, paragrafo 2, lettere a), b) e b bis), che sono soddisfatti dal soggetto richiedente […]”.

Il succitato regolamento comunale all’art. 5 disciplina la procedura di formazione della graduatoria provvisoria, dei ricorsi in via amministrativa che i concorrenti possono inviare entro 40 giorni dalla relativa pubblicazione, nonché la formazione della graduatoria definitiva ed il suo aggiornamento periodico. In particolare il comma 3 prevede che “ nel termine stabilito dal bando, comunque non superiore a quaranta giorni dalla data di inizio della pubblicazione della graduatoria provvisoria, i nuclei familiari che hanno partecipato al Bando possono presentare ricorso con le modalità indicate nel Bando stesso rispetto all’esclusione o alla attribuzione del punteggio ” (cfr. doc. n. 15 allegato al ricorso).

L’art. 6 prevede che “ per l’assegnazione degli alloggi il Comune di Firenze procede all’accertamento della sussistenza di tutti i requisiti di accesso all’ERP, nonché alla ricognizione dei componenti il nucleo familiare, come previsto dall’art. 12 della Legge Regionale. Tali requisiti devono sussistere alla data di pubblicazione del Bando e alla data di verifica per l’assegnazione” .

Lo stesso regolamento prevede, all’art. 4 (recante la disciplina della domanda, della modalità di presentazione e dei controlli), che “ il richiedente deve autocertificare i requisiti richiesti dall’Allegato A e le condizioni per l’attribuzione dei punteggi indicati nell’Allegato B della Legge Regionale in base alle disposizioni del DPR 28.12.2000, n. 445 […] Sulla domanda presentata vengono eseguiti i controlli diretti ad accertare la veridicità delle informazioni fornite ai sensi dell’art. 71 del D.P.R. 28.12.2000 n. 445 ss.mm.ii […] Il controllo sui requisiti di accesso ai sensi dell’allegato A della Legge Regionale è effettuato a campione nella misura del 5% di tutte le domande presentate, da individuare tramite sorteggio, per i seguenti casi: […] d.2. assenza di titolarità di diritti di proprietà, usufrutto, uso e abitazione su immobili o quote di essi ubicati su tutto il territorio italiano o all’estero, ivi compresi quelli dove ricorre la situazione di sovraffollamento, il cui valore complessivo sia superiore a 25.000 euro, che non siano utilizzati per l’attività lavorativa prevalente del richiedente ”.

L’art. 9 del bando disciplina l’approvazione della graduatoria, evidenziando che “ il Servizio Casa procede all’istruttoria delle domande dei richiedenti, verificando i requisiti di accesso e attribuendo i punteggi a ciascuna domanda secondo le disposizioni di cui all’Allegato B della LRT n. 2/2019 riportate all’art. 4 del Bando, ed effettuando tutti i controlli previsti dalla normativa inerenti alla veridicità e la completezza di quanto autocertificato, dichiarato o allegato dal richiedente ”, proseguendo con la descrizione della procedura di passaggio dalla graduatoria provvisoria a quella definitiva in coerenza con il già richiamato art. 5 del Regolamento comunale.

La citata comunicazione del 24.1.2024 evidenzia che il procedimento di esclusione è stato avviato a seguito di accertamenti successivi in ordine alla domanda di partecipazione (cfr. doc. n. 9 allegato al ricorso).

Orbene il procedimento e la successiva decisione di esclusione dalla graduatoria si incardinano chiaramente nel percorso di controlli a campione disciplinati dal Regolamento comunale all’art. 4, sopra riportato.

Tale tipologia di controllo oltre ad essere espressamente disciplinata dal Regolamento comunale ERP (che non viene impugnato) è attuativa della più generale disciplina sul regime delle dichiarazioni sostitutive di certificazione e atto di notorietà di cui agli artt. 45, 46 e 71 del D.P.R. n. 445/2000.

Se è vero, come sostenuto nel ricorso, che la legge regionale, al citato art. 10 prevede le verifiche sui requisiti in ordine a quanto dichiarato per la formazione della graduatoria definitiva, tale disposizione viene mediata dalle previsioni di dettaglio sulla concreta gestione dei controlli recata dal citato regolamento comunale.

Se è pacifico, come evidenziato nel ricorso, che i requisiti di ammissione di cui all’allegato A della LRT 2/2019, devono essere posseduti al momento della pubblicazione del bando, nonché al momento dell'assegnazione dell'alloggio (cfr. art. 8 succitato), è anche vero che il Comune ha disciplinato, in coerenza con il regime di cui al D.P.R. n. 445/2000, le modalità di gestione dei controlli sulle dichiarazioni dei concorrenti mediante la previsione di un campione minimo del 5% sulle domande pervenute.

Non persuade l’interpretazione fornita nel ricorso sulla previsione delle verifiche in corso di ammissione e funzionali alla formazione della graduatoria definitiva (art. 5 del Regolamento) giacché il riferimento ai controlli svolti per la formazione della graduatoria definitiva recati nella disciplina richiamata dal ricorrente ben può essere riferito alle verifiche estrinseche sulle dichiarazioni sostitutive presentate con la domanda, nonché alle esclusioni o al minor punteggio attribuito in tale scrutinio.

L’art. 5 del regolamento, infatti, deve essere interpretato unitamente al precedente art. 4 e risulta del tutto compatibile con il controllo a campione e non “a tappeto” ivi disciplinato (contrariamente a quanto prospettato nel ricorso) sulle domande presentate e sui requisiti di ammissione dichiarati (tra cui quello della titolarità di diritti di proprietà su immobili) dai concorrenti collocatisi nella graduatoria definitiva.

Non persuade neanche il riferimento alla disciplina dei controlli in sede di assegnazione degli alloggi (art. 6 del Regolamento) giacché la controversia non verte in tale segmento procedimentale.

In altri termini la lettura della sequenza delle procedure di controllo offerta dal ricorrente è errata nella misura in cui si limita a considerare come tassative le ipotesi di verifica dei requisiti in sede di formazione della graduatoria definitiva e in sede di assegnazione degli alloggi (artt. 5 e 6 citati) ma omette di considerare la terza fattispecie disciplinata dall’art. 4 del Regolamento comunale (e nella quale va incardinata la vicenda che qui occupa) che disciplina i controlli a campione possibili nel corso della intera procedura ed in vigenza della graduatoria.

Non risultano apprezzabili altresì le doglianze in ordine alla sottrazione delle facoltà di ricorso amministrativo e produzione della documentazione integrativa connesse alle fattispecie di cui agli artt. 5 e 6 del Regolamento giacché il ricorrente, oltre a non trovarsi in tali casistiche, ha avuto, per pacifica ammissione e documentazione prodotta in atti, l’opportunità di interloquire con l’amministrazione presentando memorie il 2 e 7 febbraio 2024 a seguito della attivazione e conclusione di rituale procedimento amministrativo (cfr. doc. n. 10 e 11 allegati al ricorso).

Da quanto precede risulta non pertinente la ricostruzione offerta dal ricorrente della graduatoria definitiva come provvedimento definitivo adottato a valle di tutti i controlli e delle verifiche svolte sulle domande e relative dichiarazioni sostitutive che, per essere modificata e aggiornata avrebbe necessitato di un intervento in autotutela ai sensi dell’art. 21-novies della LRT n. 241/1990.

Come sopra evidenziato il Regolamento comunale ammette che i controlli a campione possano essere effettuati non necessariamente prima della approvazione della graduatoria definitiva ma anche nel corso della vigenza della stessa. Ciò implica che le esclusioni e la conseguente modifica (o aggiornamento) del provvedimento siano da qualificarsi come momenti fisiologici di gestione della efficacia dello stesso all’esito delle verifiche condotte ai sensi dell’art. 4 del Regolamento e dell’art. 71 del D.P.R. n. 445/2000.

Non residuano infine, margini per intravedere lesione del legittimo affidamento in un contesto nel quale i controlli effettuati sono disciplinati dal regolamento comunale e, pertanto, ampiamente prevedibili.

Per tali ragioni il primo motivo di ricorso non è fondato.

5. Con il secondo motivo di ricorso si lamenta violazione dell’art. 2, lettera d2) dell’Allegato A della L.R.T. n. 2/2019; eccesso di potere sotto i profili di difetto di motivazione e di istruttoria.

Il ricorrente sostiene che gli immobili individuati nel provvedimento di esclusione su cui risulta essere titolare di quote per un valore, ai fini IMU, superiore al limite di 25.000,00 euro fissato dalla legge regionale, in realtà non costituirebbero ostacolo alla ammissione e permanenza in graduatoria giacché al primo, sito in Firenze, sarebbe applicabile la deroga individuata dall’allegato A, art. 2 lett. d2) della legge regionale (essendo lo stesso pignorato); al secondo, sito in Pistoia, sarebbe applicabile la deroga di cui all’art. 4 dell’allegato A, in quanto giuridicamente indisponibile.

Le doglianze non persuadono.

Il provvedimento motiva sulla base della titolarità del ricorrente di diritti di proprietà su quote di due immobili ad uso abitativo: il primo sito in Pistoia (con rendita di 216,91 euro) di cui risulta proprietario per una quota pari a 1/48; il secondo in Firenze (con rendita di euro 1.030,33) di cui risulta titolare per una quota pari a 1/7 (e nel quale peraltro risiede).

Il Comune, applicando i parametri per il calcolo ai fini IMU determina un valore complessivo delle quote pari a 25.487,105 (conteggio non contestato in giudizio).

Il punto 2, lett. d2, dell’allegato A della LRT n. 2/2019 prevede tra i requisiti di partecipazione al bando di concorso per l'assegnazione di alloggi di ERP (a norma del succitato art. 8 della legge) la “assenza di titolarità di diritti di proprietà, usufrutto, uso e abitazione su immobili o quote di essi ubicati su tutto il territorio italiano o all'estero, ivi compresi quelli dove ricorre la situazione di sovraffollamento, il cui valore complessivo sia superiore a 25.000,00 euro. Tale disposizione non si applica in caso di immobili utilizzati per l'attività lavorativa prevalente del nucleo richiedente. Per gli immobili situati in Italia il valore è determinato applicando i parametri IMU […]”.

La disposizione prosegue regolando alcune ipotesi in cui tale previsione non trova applicazione. Tra queste vi è quella dell’alloggio “ sottoposto a procedura di pignoramento a decorrere dalla data di notifica del provvedimento emesso ai sensi dell'articolo 560 c.p.c. ”.

Il punto 4 dell’allegato prevede che “ possono partecipare al bando di concorso i titolari di diritti reali su immobili, assegnati in sede di separazione giudiziale al coniuge, ovvero i soggetti titolari pro-quota di diritti reali su immobili, il cui valore catastale complessivo sia superiore al limite di 25.000,00 euro, se in possesso dei requisiti di cui al paragrafo 2, in casi debitamente documentati di indisponibilità giuridica delle quote degli immobili stessi […] ”.

Il ricorrente documenta in giudizio che l’immobile sito in Firenze è assoggettato a procedura di pignoramento la cui procedura è giunta, in corso di giudizio, alla aggiudicazione senza incanto con rilancio (perfezionata il 28.11.2024, cfr. doc. n. 16 di parte ricorrente).

Parte ricorrente non ha prodotto in giudizio il provvedimento di cui all’art. 560 c.p.c. vale a dire l’ordine di liberazione dell’immobile che, a norma della disposizione, deve essere emesso dal giudice della esecuzione non oltre la pronuncia dell'ordinanza con cui è autorizzata la vendita o sono delegate le relative operazioni.

Parte ricorrente non ha neanche contraddetto quanto sostenuto dal Comune, vale a dire che al momento della pubblicazione del bando tale provvedimento del giudice dell’esecuzione non fosse stato ancora emesso, avendo depositato in sede procedimentale e processuale l’atto di pignoramento, l’avviso di vendita ed il verbale delle relative operazioni senza però fornire documentazione in ordine alla ingiunzione di liberazione ed evidenziando nella memoria del 13.12.2024 solo che l’acquirente ha manifestato la volontà di avvalersi del custode giudiziario per l’attuazione dell’ordine di liberazione, come risultante da verbale (cfr. doc. nn. 16, 19 e 24 di parte ricorrente).

La celebrazione della procedura di vendita da parte di un delegato del Giudice dell’esecuzione, infatti, non costituisce, in via generale, sicuro indice presuntivo della presenza di un ordine di liberazione né il richiamo contenuto nel verbale costituisce prova certa dell’esistenza del provvedimento alla data del bando di cui si controverte.

L’art. 560 c.p.c., infatti, prescrive che “Il giudice dell'esecuzione, sentite le parti ed il custode, ordina la liberazione dell'immobile pignorato quando è ostacolato il diritto di visita di potenziali acquirenti o comunque impedito lo svolgimento delle attività degli ausiliari del giudice, quando l'immobile non è adeguatamente tutelato o mantenuto in uno stato di buona conservazione, quando l'esecutato viola gli altri obblighi che la legge pone a suo carico”.

Dalla lettura combinata della disposizione del paragrafo citato e del successivo paragrafo 4 dell’allegato A si desume che è autorizzata la partecipazione anche di soggetti titolari pro-quota di diritti reali su immobili, il cui valore catastale complessivo sia superiore al limite di 25.000,00 euro ma gli stessi devono essere in possesso dei requisiti di cui al paragrafo 2 (che include il succitato punto di cui alla lettera d2.). L’indisponibilità giuridica delle quote di cui parla il paragrafo 4 non può essere ricondotta alla mera presenza di una procedura di pignoramento, altrimenti perderebbe di senso l’intera disposizione che presuppone il ricorrere dei requisiti del paragrafo n. 2 e che rischierebbe di vanificare le limitazioni contenute alle lett. d1 e d2 di tale paragrafo.

Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, risulta quindi che per l’immobile sito in Firenze non ricorrano le ipotesi di cui alla lett. d2) del punto 2 dell’allegato A sopra riportato e, di conseguenza, neanche quelle di cui al paragrafo 4.

Ciò vale anche per quanto riguarda l’immobile sito in Pistoia.

Il ricorrente documenta in giudizio che tale immobile risulta occupato da un soggetto comproprietario, che impedisce di fatto l’accesso all’immobile agli altri comproprietari (e verso il quale il ricorrente ha sporto querela ai sensi degli artt. 336 e 337 cp), incluso il ricorrente, che ha manifestato la necessità di vendere l’immobile.

Ciò però, come correttamente evidenziato dal Comune non costituisce una ipotesi di indisponibilità giuridica delle quote, integrando al massimo una indisponibilità di fatto delle stesse.

Per tale immobile, pertanto, non ricorrono le ipotesi di cui al paragrafo 4 dell’allegato A, sopra riportato, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso.

Da quanto precede, pertanto, anche il secondo motivo di ricorso è infondato.

6. Il ricorso nel suo complesso è infondato e deve essere respinto.

7. Le spese di lite possono essere compensate in considerazione della peculiarità dei fatti di causa.

Considerato inoltre che con provvedimento della Commissione istituita presso questo Tribunale n. -OMISSIS-, il ricorrente è stato ammesso al patrocinio a spese dello Stato e che l’avv. Agostino Zanelli Quarantini risulta abilitato al gratuito patrocinio nella lista predisposta per il processo amministrativo dall’Ordine forense di Firenze, si può quindi procedere alla liquidazione del suo onorario per la difesa svolta nella presente controversia che, visti gli artt. 82 e 130 del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, viene determinato nella misura di € 1.600,00 (milleseicento/00) cui devono essere aggiunti le spese generali e gli accessori di legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Liquida a favore dell’avv. Agostino Zanelli Quarantini, a titolo di onorario per gratuito patrocinio, la somma di € 1.600,00 (milleseicento/00) oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità del ricorrente.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Cacciari, Presidente

Andrea Vitucci, Primo Referendario

Marcello Faviere, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marcello Faviere	Alessandro Cacciari

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.