Pubblicato il 17/07/2025

N. 14171/2025 REG.PROV.COLL.

N. 09364/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9364 del 2024, proposto da IA NT, rappresentata e difesa dagli avvocati Biancamaria Celletti, Francesco Vannicelli, Sara Berengan, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Vannicelli in Roma, via Varrone n. 9;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero dell’Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, n.c.g.;

per l'annullamento

- del provvedimento del Ministero dell’Istruzione e del Merito Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione, Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la internazionalizzazione del sistema nazionale di istruzione, protocollo m.pi.AOODGOSV. REGISTRO UFFICIALE U.0031238.15-07-2024 con il quale è stata rigettata l’istanza presentata dalla ricorrente ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del decreto legislativo n. 206/2007, finalizzata al riconoscimento del titolo di specializzazione su posto di sostegno ADSS acquisito in Spagna:

- del parere negativo prot AOODGINTCO n. 7286 del 13 maggio 2024 reso dal Ministero dell’università e della ricerca sul riconoscimento del corso denominato: “Curso superior de especialización en atención a las necesidades específicas de apoyo educativo”, asseritamente frequentato presso l’Universidad Cardenal Herrera-CEU (Spagna);

- di ogni altro atto precedente e successivo connesso con il provvedimento impugnato, ivi compreso il preavviso di rigetto formulato ai sensi dell’art. 10 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 la dott.ssa Pierina Biancofiore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con ricorso notificato ai soggetti in epigrafe indicati il 10 settembre 2024 e depositato il successivo 12 settembre 2024, parte ricorrente espone di avere conseguito in Spagna in data 2 giugno 2021, presso l’Università CEU Cardenale Herrera il Curso de especialización en Atención a las necesidades especifica de apoyo educativo e di avere dunque presentato in data 19 luglio 2021 istanza n.11727 di riconoscimento del titolo di specializzazione su posto di sostegno nella Scuola secondaria di secondo grado (ADSS) avanti al Ministero dell’Istruzione italiano, Dipartimento per il Sistema Educativo di Istruzione, Direzione Generale per gli Ordinamenti Scolastici, la Valutazione e l’Internalizzazione del Sistema Nazionale di Istruzione.

Poiché non ne seguiva il riconoscimento nel termine di legge di 120 giorni per la conclusione del procedimento, l’istante presentava ricorso avverso il silenzio inadempimento ed il TAR con sentenza della Sezione IV, 11 maggio 2023 n. 8043 intimava all’Amministrazione di provvedere entro 90 giorni e nominava un commissario ad acta al quale assegnava l’ulteriore termine di 120 giorni in caso di persistente inadempimento.

Ne seguiva un preavviso di rigetto ex art. 10 bis della L. n. 241/1990 al quale l’interessata rispondeva, contestando anche la richiesta di apostilla e di dichiarazione di valore trattandosi di una documentazione facoltativa — ma non obbligatoria — all’interno della Comunità Europea.

Nonostante ciò ne seguiva il provvedimento di rigetto impugnato avverso il quale parte ricorrente propone i seguenti motivi: 1) eccesso di potere per difetto di istruttoria, ingiustizia manifesta, illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà della motivazione, violazione della normativa comunitaria e mancato utilizzo del manuale EAR (European Area of Recognition), errata applicazione dei principi sanciti dall’Adunanza Plenaria del Consglio di Stato con sentenza n. 22 del 29 dicembre 2022; 2) violazione e falsa applicazione dell’art. 13 del DM Istruzione 10.9.2010, n. 249, corretta distinzione tra titoli propri e titoli ufficiali rilasciati dalle università spagnole, eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti; 3) violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della Direttiva 2005/36/UE, violazione dell’art. 45 TFUE e violazione del principio della libertà di stabilimento; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione; 4) violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 7 della legge 4 agosto 1997, n. 517, reiterata violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della Direttiva 2005/36/UE, eccesso di potere per difetto dei presupposti, contraddittorietà e manifesta illogicità, mancata previsione di eventuali misure compensative in caso di non corrispondenza tra le figure professionali nei due Stati membri.

Conclude con istanza cautelare e per l’accoglimento del ricorso.

2. L’Amministrazione dell’istruzione risulta costituita in giudizio.

3. Alla camera di consiglio del 20 novembre 2024 l’istanza cautelare è stata accolta anche ai fini del riesame dell’istanza di parte ricorrente.

4. Il ricorso è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 7 maggio 2025.

DIRITTO

1.Nel merito il ricorso è fondato e va accolto per le seguenti assorbenti ragioni.

Il Ministero ha adottato il provvedimento di diniego ravvisando che “non tutti i corsi di sostegno, erogati dalle università spagnole sono validi per ottenere in tale Stato l’abilitazione all’esercizio della relativa professione docente”; effettuata in ogni caso la comparazione tra i percorsi formativi previsti in Italia e all’estero, lo stesso Ministero ha poi ravvisato quale ostacolo al riconoscimento un’inconciliabile differenza tra la formazione inerente alla specializzazione su sostegno conseguita in Italia e quella relativa al titolo formativo conseguito in Spagna di cui l’istante chiede il riconoscimento.

2. Le obiezioni rivolte dall’Amministrazione al riconoscimento del titolo non resistono all’esame di legittimità proprio di questo giudizio per le seguenti specifiche ragioni.

Non ha pregio in primo luogo l’assunto secondo cui quello sottoposto non sarebbe un titolo formativo di natura abilitante e comunque non sarebbe di per sé titolo idoneo al riconoscimento; come già chiarito dall’Adunanza Plenaria la natura abilitante del titolo non ha valore dirimente (cfr. sent. A.P. n. 22/2022 cit. ove si evidenzia anche che “non è necessaria l’identità tra i titoli confrontati, essendo sufficiente una mera equivalenza per far scaturire il dovere di riconoscere il titolo conseguito all’estero: il certificato va considerato non automaticamente, ma secondo il sistema generale di riconoscimento e confrontando le qualifiche professionali attestate da altri Stati membri con quelle richieste dalla normativa italiana e disponendo, se del caso, le misure compensative in applicazione dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE”)”. In linea dunque con l’indirizzo consolidato di questa Sezione, non può essere ritenuto ostativo al riconoscimento della eventuale equipollenza la richiamata differenza tra titoli ufficiali e “titoli propri” perché il Ministero deve valutare in concreto, all’esito di appropriata istruttoria e motivazione, previo parere del Ministero dell’Università e della Ricerca, se il percorso di specializzazione seguito in Spagna dall’interessato possa conferire la legittimazione all’esercizio dell’attività di specializzazione.

Superata dunque la questione sulla suscettibilità, in astratto, dell’attestato al riconoscimento, occorre passare al vaglio la correttezza della comparazione effettuata tra i percorsi specializzanti.

Il provvedimento oggetto del presente giudizio nel negare il riconoscimento opera un raffronto tra il percorso formativo dell’istante in Spagna e quello che viene svolto in Italia per conseguire la specializzazione sul sostegno.

Al termine del raffronto l’amministrazione conclude rilevando le “incolmabili differenze”– sia sotto il profilo quantitativo, sia soprattutto, sotto il profilo qualitativo – “tra il percorso formativo previsto dalla normativa italiana per il conseguimento della specializzazione sul sostegno e il percorso formativo, complessivamente seguito (in Italia ed in Spagna) che ha portato l’istante a conseguire l’attestato di formazione di cui chiede il riconoscimento in Italia” e tanto anche in base al parere negativo reso dal MUR sul riconoscimento del corso denominato “Curso superior de especializacion en atencion a las necesidades especificas de apoyo educativo” frequentato presso l’Universidad Cardenal Herrera.

Al riguardo poi l’Amministrazione non specifica nulla sulla possibilità di disporre le misure compensative, secondo quanto specificato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

La valutazione in concreto svolta appare inadeguatamente motivata alla luce dei principi già enucleati dalla giurisprudenza di questa Sezione (cfr. per tutti da ultimo nn. 7169/2025, 2913/2025).

In primo luogo risultano incongruenze nella ricognizione dei fatti da parte dell’Amministrazione posto che viene contestato il mancato svolgimento di un tirocinio mentre dagli allegati di parte ricorrente (n. 3) risulta svolto un tirocinio diretto su base giornaliera per la durata del corso.

Risulta poi ad una prima valutazione del Collegio - che non intende impingere nel merito delle valutazioni amministrative - un’ampia sovrapposizione delle materie approfondite nel percorso spagnolo con quelle previste nell’iter formativo italiano per la materia sostegno (esemplificativamente Pedagogia speciale della gestione integrata del gruppo in classe, Pedagogia e didattica speciale della disabilità intellettuale e dei disturbi, Didattica speciale: metodo metacognitivo e cooperativo, Psicologia dello sviluppo, dell’educazione e dell’istruzione; Neuropsichiatria infantile; Didattica per le incapacità sensoriali); le tematiche affrontate nel percorso di studi spagnolo appaiono quindi decisamente attinenti alla materia dei bisogni educativi speciali che interessano appunto l’insegnamento di sostegno, laddove in altre occasioni si è criticato proprio il carattere “generale” delle discipline sostenute dagli interessati (cfr. Consiglio di Stato, sezione VII, 6 giugno 2024, n. 5066), come non appare avvenire nel caso in esame.

La valutazione ministeriale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante appare dunque assunta sulla base di una argomentazione carente alla luce dei principi di diritto nazionale ed europeo che regolano la materia in esame; in particolare non appare adeguatamente motivata la radicale diversità tra il percorso formativo italiano e spagnolo, se non sulla base all’apparenza di preconcetti e di argomenti deboli, da cui non si ricava neppure la possibilità di assegnazione di misure atte a compensare le differenze tra le due formazioni (quella complessivamente conseguita dall’istante e quella prevista dall’ordinamento italiano).

Il giudizio dell’amministrazione risulta quindi scarsamente argomentato posto che gli uffici non chiariscono perché un’adeguata previsione di misure compensative - previste dall’art. 14 Direttiva 2005/36/Ce del Parlamento Europeo e del Consiglio e che in astratto potrebbero comprendere ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio - non sia in grado di colmare le mancanze della formazione estera che comunque appare in ogni caso incentrata sulla figura dell’alunno con speciali bisogni educativi, ancorchè venga esplicitamente citato nel provvedimento impugnato il punto dell’Adunanza Plenaria che, nelle sentenze dal n. 18 al n. 22 del 2022 ha chiarito: “il certificato va considerato non automaticamente, ma secondo il sistema generale di riconoscimento e confrontando le qualifiche professionali attestate da altri Stati membri con quelle richieste dalla normativa italiana e disponendo se del caso le misure compensative in applicazione dell’art. 14 della Direttiva 2005/36 CE2”.

E sotto questo profilo il rigetto netto di qualsiasi possibilità di riconoscimento appare in contrasto con la disciplina applicabile.

Il diritto europeo riconosce infatti l’imposizione di misure compensative – e dunque la loro imprescindibilità senza possibilità di rigetto puro e semplice - non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali (art. 14 par. 1 Direttiva 2005/36/Ce: “se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante”); tenuto conto che, per espressa previsione normativa, per “materie sostanzialmente diverse” si intendono “materie la cui conoscenza è essenziale all'esercizio della professione regolamentata e che in termini di durata o contenuto sono molto diverse rispetto alla formazione ricevuta” (art. 14 cit. par. 4) sicchè resta priva di supporto motivazionale la netta presa di posizione sull’assoluta impossibilità di conciliare i due iter formativi.

L’incondizionata opposizione al titolo estero rischia peraltro di compromettere la ratio delle direttive europee le quali mirano espressamente al rafforzamento del mercato interno e alla promozione della libera circolazione dei professionisti; da tale prospettiva la prassi applicativa censurata rischia di costituire una violazione concreta da parte degli organi ministeriali della disciplina sovranazionale; difatti una motivazione meno che rigorosa sul preteso carattere inconciliabile del titolo estero rischia di annullare l’efficacia ultranazionale del titolo, ripristinando barriere tra paesi europei, in punto di qualifiche e formazione professionale, che il diritto unionale mira invece a superare.

Infine, anche l’imposizione di misure compensative non può poi prescindere dall’applicazione del principio di proporzionalità disponendo opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 sopra richiamato della Direttiva 2005/36/CE (cfr. in merito Ad. Plen n. 21/2022), ma nulla al riguardo specifica l’Amministrazione nel provvedimento impugnato, limitandosi ad escludere la comparabilità dei due percorsi formativi per l’insegnamento del sostegno quello effettuato dal ricorrente in Spagna con quello previsto dal DM 30 settembre 2011 per l’Italia.

3.In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso deve essere accolto e per l’effetto va annullato l’impugnato provvedimento di diniego anche ai fini del riesame da parte dell’amministrazione dell’istanza di riconoscimento di parte ricorrente e dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Sussistono giuste ragioni, data la pluralità di orientamenti giurisprudenziali in materia e la complessità degli argomenti trattati, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie per le ragioni indicate in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato di diniego anche ai fini del riesame da parte dell’amministrazione dell’istanza di riconoscimento di parte ricorrente e dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierina Biancofiore, Presidente, Estensore

Luca De Gennaro, Consigliere

Claudia Favaccio, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Pierina Biancofiore

IL SEGRETARIO