Pubblicato il 11/11/2021

N. 01370/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00150/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 150 del 2021, proposto da
ID EL PI CH, rappresentato e difeso dagli avvocati Emiliano Bandarin Troi, Flavia Degli Agostini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali e per il Turismo, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Venezia e Le Province, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrett. Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, piazza S. Marco, 63;
Comune di Padova, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del diniego di autorizzazione paesaggistica per i lavori di demolizione di edificio unifamiliare e nuova costruzione di edifici residenziali prot. n. 0279895 del 13.01.2021 del Comune di Padova;

del presupposto parere negativo della Soprintendenza prot n. Cl. 195 34.43.04/11630/2020 del 7.01.2021;

della presupposta proposta di provvedimento paesaggistico negativo relazione prot. SUAP n. 0279895 dell'11.12.2020 del Settore Lavori Pubblici del Comune di Padova;

di ogni altro provvedimento conseguente, presupposto o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali e per il Turismo-Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Venezia e Le Province;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 settembre 2021 il dott. Marco Rinaldi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente è proprietario di un immobile sito in Padova, Via Piccoli n.4, collocato a meno di 150 metri dal piede arginale del “Tronco Maestro”, uno dei rami del Bacchiglione, e in prossimità delle antiche mura che circondano la città di Padova, nelle vicinanze del “Bastione Alicorno”.

Il Sig. CH ha presentato domanda di rilascio di permesso di costruire per eseguire sul proprio immobile un intervento di demolizione dell’esistente e costruzione di un nuovo fabbricato (due nuove palazzine, con tre piani fuori terra) sul medesimo sedime ai sensi della l.r. 14/2009 (c.d. “vecchio” Piano casa).

Il Comune, ricevuta la domanda, ha avviato il procedimento per la valutazione della compatibilità paesaggistica dell’intervento progettato e ha concluso il procedimento denegando l’autorizzazione paesaggistica sulla base del parere negativo (vincolante) espresso dalla Soprintendenza, la quale – ritenendo che l’immobile sia vincolato in base al D.M. 26.05.1928, che ha imposto un vincolo paesaggistico sulle zone finitime alle mura storiche di Padova ai sensi della cd. Legge Croce, n. 778/1922, per essere esse caratterizzate da particolare bellezza - ha individuato un contrasto tra l’intervento progettato e la necessità salvaguardare il paesaggio attorno alle Mura storiche della città di Padova.

Il ricorrente ha contestato il diniego di compatibilità paesaggistica emanato dal Comune e il presupposto parere negativo vincolante della Soprintendenza, deducendone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere, in particolare contestando la sussistenza del vincolo sull’area di sua proprietà e la motivazione posta a sostegno dei provvedimenti impugnati.

Si è costituito in giudizio il Ministero resistente, contrastando analiticamente le avverse pretese.

All’udienza pubblica in epigrafe indicata la causa è passata in decisione.

Il ricorso non merita accoglimento per le considerazioni di seguito sinteticamente esposte.

E’ irrilevante discutere in ordine alla sussistenza del vincolo di rispetto fluviale di cui all’art. 142, lett. c), D.Lgs. 42/2004, per la vicinanza al fiume Bacchiglione, in quanto gli atti impugnati sono fondati sulla circostanza che l’area di proprietà del ricorrente è collocata nella zona circostante le mura di Padova e ricade, pertanto, nel perimetro coperto dal (diverso) vincolo paesaggistico imposto dal D.M. 26.05.1928 sulle zone finitime alle mura di Padova, ai sensi della cosiddetta Legge Croce, n. 778/1922, per essere esse caratterizzate da particolare bellezza.

Ciò premesso, le contestazioni del ricorrente in ordine all’insussistenza di detto vincolo sull’area di sua proprietà, benchè suggestive, non persuadono.

Il D.M. 26.05.1928, appositivo del vincolo, espressamente prevedeva che: “ ritenuta l’opportunità di impedire che con nuove costruzioni o con qualsiasi nuova opera venga comunque a modificarsi l’attuale aspetto dell’antica cerchia delle mura di Padova o a turbarsi la bellezza panoramica di quella località(...) sulle aree che nell’unita planimetria restano comprese nelle zone segnate con tinta uniforme color giallone e nelle zone tratteggiate con linee trasversali dello stesso colore (...) è vietato innalzare qualsiasi nuova costruzione, abbattere piante ivi esistenti e, comunque, modificare l’attuale assetto di quelle zone e turbarne la bellezza panoramica. Ai fabbricati sopraindicati non potrà apportarsi alcuna modificazione o nei terreni suddetti non potrà innalzarsi alcuna nuova costruzione, senza il previo assenso del Ministero della Pubblica Istruzione ”.

Dai cosiddetti “Sommarioni” ossia dai registri, in uso sin dal catasto napoleonico, che accompagnavano le mappe catastali - permettendo di leggerle e interpretarle, indicando in maniera esplicita il foglio, il numero di particella (mappale), il nome del possessore, il toponimo, la destinazione d'uso del terreno e l'ampiezza in termini di superficie - si evince che la zona in relazione alla quale è stato chiesto il rilascio del titolo edilizio è oggetto di tutela, essendo rappresentata nel mappale 31, sezione F, foglio 20.

Da tale documentazione, avente valore storico e funzione esplicativa e compilativa antecedente alla campagna vincolistica fatta dal Ministero a partire dal 1952, si deducono la sussistenza del vincolo e la conseguente limitazione imposta allo ius aedificandi , posto che la ratio della loro imposizione si rinveniva, e si rinviene, nella tutela di quella che la legge Croce definiva una bellezza panoramica (oggi paesaggistica).

Conservando la suddetta imposizione piena efficacia, ai sensi dell’art. 157, comma 1 D.Lgs. 42/2004, l’area d e qua è da considerarsi, tutt’oggi, di notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 136 del medesimo decreto legislativo. Tale norma, infatti, ricomprende:

a) le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale, singolarità geologica o memoria storica, ivi compresi gli alberi monumentali;

b) le ville, i giardini e i parchi, non tutelati dalle disposizioni della Parte seconda del presente codice, che si distinguono per la loro non comune bellezza;

c) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici;

d) le bellezze panoramiche e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze .

La zona limitrofa al Bastione Alicorno, che è oggetto di interesse, rileva come bellezza d’insieme, ovverosia, considerata non per la singolarità dei suoi elementi, bensì, per la globalità degli stessi. Essa si caratterizza, cioè, per la non comune bellezza di tutti gli elementi naturali ed architettonici che la compongono: tanto, dunque, dell’impianto fluviale, quanto della cinta muraria, quanto, altresì, della importante presenza arborea ed edilizio-architettonica.

Il parere negativo vincolante della Soprintendenza, dunque, è stato correttamente espresso sul presupposto che la zona sia tutelata ai sensi dell’art.136 del D..Lgs. 42/2004.

La persistenza del vincolo paesaggistico del 1928 sull’area per cui è causa non è scalfita dalle considerazioni svolte dal ricorrente in ordine alla revoca del vincolo apposto nel 1926 sul Parco ST.

Al riguardo, si osserva che sul mappale 31, sezione F, foglio 20, oggetto di vincolo in virtù del D.M. del 1928, era stato antecedentemente apposto anche un altro (e diverso) vincolo paesaggistico, volto a tutelare la diversa, e singolarmente intesa, bellezza naturale del Parco ST, progettato nel 1828 dall’ing. Giuseppe Jappelli. Ciò avveniva mediante D.M. 23/11/1926.

Il vincolo sul Parco ST del 1926, antecedente a quello per cui è causa apposto nel 1928 sulla zona circostante alle mura, veniva revocato dal Ministero, con nota del 10/3/1952.

La revoca ministeriale del vincolo del 1926 rappresentava l’epilogo di una lunga interlocuzione amministrativa nata, dapprima, a seguito della richiesta di svincolo, da parte del proprietario del fondo cui il parco accedeva, Ing. EN ST, che con propria nota del 31/7/1947, chiedeva la rimozione dello stesso, poiché, testualmente: “ridotto il meraviglioso parco ad una landa scoperta”, e poi, anche da parte del Comune, sul rilievo che essendo stato, appunto, il parco, quasi totalmente distrutto durante la guerra, fosse necessario e più conveniente lottizzarlo (nota del 2/12/1950).

Il provvedimento ministeriale di revoca conclusivo di tale interlocuzione, si riferiva, pertanto, espressamente al solo vincolo apposto con D.M. 23/11/1926, ovvero al singolo bene rappresentato dal Giardino ST.

Solo in relazione a questo, e alla sua area di corrispondenza, è stata decretata la rimozione della tutela.

Nessun riferimento e nessuna incidenza sulla permanenza del rispetto delle mura e della bellezza dell’area globalmente intesa sono stati operati, risultando oggi, dunque, pienamente esistente ed efficace il vincolo imposto dal D.M. 26/5/1928 sulla zona circostante le mura storiche.

In definitiva, nella zona oggetto di interesse, si sono sovrapposti due distinti provvedimenti dichiarativi del valore paesaggistico dell’area, rispettivamente il D.M. 23/11/1926, a tutela del singolo Parco ST, e il D.M. 26/5/1928, a tutela delle mura e della più vasta globalità dell’area limitrofa.

Il mappale 31 è stato vincolato come parte del parco “ST” (con il primo vincolo del 1926) e come elemento costitutivo del paesaggio di contorno alle antiche mura cittadine, paesaggio che nel suo complesso è oggetto del vincolo del 1928.

La revoca del vincolo apposto nel 1926 sul parco, distrutto da eventi bellici, non ha comportato anche la revoca del diverso vincolo imposto sullo stesso mappale 31 dal diverso decreto del 1928.

Ciò posto in ordine alla persistenza del vincolo del 1928, non può neanche condividersi l’interpretazione prospettata dal ricorrente, secondo la quale, con nota n.11010 del 27/4/1929, la Soprintendenza, avrebbe inteso le aree di rispetto solo in quelle tratteggiate con le linee trasversali, coincidendo, le parti in giallone con i bastioni materialmente intesi.

Il D.M. del 1928 fa, infatti, espresso riferimento, ai fini dell’individuazione dell’area oggetto di vincolo, alle “ aree che nell’unita planimetria restano comprese nelle zone segnate con tinta uniforme color giallone e nelle zone tratteggiate con linee trasversali dello stesso colore”. La congiunzione “e” utilizzata nella formulazione della disposizione e l’analisi della planimetria dimostrano che la parte interessata dalla costruzione di cui si discorre è definita col colore giallone ben oltre il perimetro delle mura strettamente considerate.

Nella planimetria il mappale 31 è indicato nella sua interezza e non in “parte”: si tratta di un mappale “seminativo arborato” di ettari 3.82.64, con un certo reddito, di proprietà di EN ST fu Giacobbe, confinante con le mura cittadine a sud ed ovest e con strade comunali.

Per tutto quanto sin qui esposto, rilevato che l’immobile di proprietà del ricorrente è situato fra il bastione Alicorno e la via Pio X e ricade quindi nella zona vincolata dal D.M. del 1928, i motivi di ricorso con cui si contesta la sussistenza ed estensione del vincolo devono essere respinti.

Vanno, altresì, rigettate le censure con cui si contestano vizi del procedimento e carenze motivazionali.

Non sussiste la prospettata violazione dell’art. 10 bis l. 241/90 in quanto fin dal preavviso di diniego le Amministrazioni competenti hanno ancorato la propria motivazione alla tutela della cerchia muraria di Padova.

La motivazione dei provvedimenti impugnati deve ritenersi congrua e immune dalle censure dedotte in quanto evidenzia i valori tutelati - la bellezza d’insieme della zona attorno alle mura storiche della città di Padova – e specifica le ragioni del contrasto tra l’intervento progettato e il contesto paesaggistico tutelato, identificate nell’impoverimento dell’area verde, nell’innalzamento di un piano rispetto all’assetto esistente, nell’alterazione degli equilibri di intervisibilità, nella scelta di finiture inadeguate (pannelli in alluminio), tutti fattori che, che ad avviso delle Amministrazioni preposte alla tutela del paesaggio, determinano una sostanziale alterazione della bellezza d’insieme oggetto di tutela (“il progetto consiste nella realizzazione di due nuove palazzine, consistenti in tre piani fuori terra e un interrato, da costruirsi in luogo del fabbricato esistente, un edificio risalente alla seconda metà del secolo scorso, strutturato su due livelli e caratterizzato da un linguaggio architettonico fortemente riconducibile al periodo di realizzazione. Il lotto di intervento è direttamente confinante con il Bastione Alicorno e, di conseguenza, sito in diretto rapporto visivo e funzionale con il sistema difensivo cinquecentesco, oggetto di tutela paesaggistica. Si condividono e si fanno proprie le valutazioni espresse dalla Commissione locale per il paesaggio nella seduta del 03-12-2020, che si riportano: “La Commissione ritiene che sia senz'altro necessario salvaguardare il paesaggio attorno alle Mura storiche della città di Padova, ma che risulti inoltre necessaria la salvaguardia delle entità di carattere architettonico consolidate, nella fattispecie appartenenti alle cosiddette “architetture minori” del ‘900, che vanno ad aggiungere valenza alla zona anche dal punto di vista paesaggistico. Nel caso in particolare si ritiene che il progetto in oggetto non vada a rispettare le predette salvaguardie, portando inoltre ad un impoverimento di un’attuale area verde, attraverso un intervento di grande impatto a ridosso del sistema murario storico”.A ciò si aggiunge che gli edifici di progetto, prevedendo uno sviluppo planimetrico del tutto differente rispetto al fabbricato esistente e sopraelevandosi di un piano rispetto alla condizione attuale, determinano una sostanziale alterazione delle relazioni di intervisibilità che caratterizzano il sensibile contesto paesaggistico di riferimento, peraltro sovvertendo, a causa dell’ingombro delle sagome di progetto, i rapporti in essere con la quinta arborea che qualifica l’ambito di intervento e compromettendone i delicati equilibri percettivi. Il linguaggio architettonico e la scelta delle finiture (sia la copertura che i fronti saranno rivestiti in pannelli di alluminio), infine, si pongono in dissonanza con caratteri architettonici dell’edilizia contermine, creando un effetto detrattivo della qualità dei luoghi e lesivo alle valenze paesaggistiche tutelate”).

Alla luce delle suesposte osservazioni, considerato che secondo consolidata giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato sez. II, 15/09/2020, n. 5451; Cons. Stato, Sez. VI, 2 gennaio 2018 n. 14) gli atti adottati dall'autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico costituiscono espressione di discrezionalità tecnica e sono, pertanto, sindacabili in sede di giurisdizione di legittimità unicamente per manifesta illogicità o travisamento dei fatti o per inadeguatezza dell'istruttoria o della motivazione - circostanze che, ad avviso del Collegio, non ricorrono nella fattispecie -, il ricorso deve essere respinto.

Le spese di lite possono essere compensate in ragione della problematicità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario, Estensore

Daria Valletta, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Rinaldi	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO