Pubblicato il 24/06/2025

N. 12511/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12958/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12958 del 2023, proposto da
SS EO, TA NI, NA ON, IT SS, CH AR, AL BA, ES BA, AN EL, DE CH, SA BI, RA IS, AL OR, SA CA, SS KY AR, IC CA, ES AV, RA RR, NI OL, IT CO, GI SA RI D'IC, EL LL EL De EL, CH ELUI, DA AN, IC ZZ, LV NI, RI RR, RIrossella FR, UC RI, RO CO, IC PI NA, MI AF, TT LE, AF RF, AU IR, ER TR, TA GA, EL NG, SO ZZ, GI AN ST, RZ EL, GI ZA, ER CH, SA IC, IN TO, DR EN, DO UT, DR GG, ES LD, AN OS, NA SA, IA IT SC, AG IV, EC EP, IC RA DO, IA LI, GI OL, AU LO, IL VI, rappresentati e difesi dagli avvocati Simona Fell, RA Leone, Rosy Floriana Barbata, con domicilio digitale come in atti e domicilio eletto in Roma, Lungotevere RZ, n. 3;

contro

Ministero dell'Università e della Ricerca, Ministero della Salute, Università degli Studi di Bari, Università degli Studi di Bologna, Università degli Studi di Camerino, Università degli Studi di Messina, Università degli Studi di Milano, Università degli Studi di Napoli Federico II, Università degli Studi di Parma, Università degli Studi di Perugia, Università degli Studi di Pisa, Università degli Studi di Sassari, Università degli Studi di Teramo, Università degli Studi di Torino , in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Università degli Studi di Padova, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difeso dagli avvocati RO Toniolo, Sabrina Visentin, Marika Sala, con domicilio digitale come in atti e domicilio eletto in Padova, Riviera Tito Livio, 6;
Consorzio Interuniversitario Sistemi Integrati per L'Accesso – Cisia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gennaro Terracciano, Laura Albano, con domicilio digitale come da in atti e domicilio eletto in Roma, piazza San Bernardo 101;
Consorzio Interuniversitario CINECA, in persona del legale rappresentante pro tempo , non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della graduatoria unica nazionale del concorso per l'ammissione al Corso di Laurea in Medicina Veterinaria per l''anno accademico 2023/2024, pubblicata nell'area riservata del portale del CINECA il 5 settembre 2023, nella quale parte ricorrente risulta non ammessa al corso di Laurea in Medicina Veterinaria, nonché dei successivi scorrimenti di graduatoria, pubblicati sul medesimo portale;

- della pagina personale pubblicata all''interno dell'area riservata del portale cisiaonline.it, mediante la quale i partecipanti al Test-Tolc hanno potuto prendere visione del risultato conseguito in termini di punteggio equalizzato totale e per sezione e del numero di domande esatte, non date ed errate;

- del Decreto del Ministero dell''Università e della Ricerca n. 1107 del 24 settembre 2022 e i relativi Allegati, nn. 1, 2 e 3 pubblicati sul sito istituzionale del MUR in pari data, recante la “Definizione delle modalità e dei contenuti della prova di ammissione c.d. test TOLC ai corsi di laurea e laurea magistrale a ciclo unico medicina e chirurgia e odontoiatria e protesi dentaria e medicina veterinaria in lingua italiana per l'a.a. 2023/2024”;

- del Decreto Direttoriale n. 1925 del 30 novembre 2022 e i relativi Allegati, nn. 1, 2 e 3 pubblicati sul sito istituzionale del MUR in pari data, recante le “Modalità di svolgimento del test “TOLC” e della successiva formazione delle graduatorie di merito per l''accesso ai corsi di laurea magistrale a ciclo unico in Medicina e chirurgia e Odontoiatria e protesi dentaria e Medicina veterinaria”;

- del D.M. Mur n. 75 del 10 febbraio 2022 recante “Definizione dei posti disponibili provvisori per l'accesso al corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina veterinaria a.a. 2023\2024 dei candidati dei Paesi UE e non UE residenti in Italia e dei Paesi non UE residenti all''estero” e relativi allegati;

- del D.M. Mur n. 993 del 28 luglio 2023 pubblicato in data 31 luglio u.s. recante “Definizione dei

posti disponibili per l''accesso per i corsi di laurea magistrale in medicina veterinaria a.a. 2023/2024, destinati ai candidati dei Paesi UE e dei Paesi non UE, residenti in Italia e per i candidati dei Paesi non Ue residenti all''estero” e relativi allegati; - del decreto del Ministro dell''Università e della ricerca, del 24 giugno 2022, prot. n. 583 e, in particolare, l'art. 13 recante “Nuove modalità e contenuti” per l''a.a. 2023/2024 e 2024/2025”;

- dei bandi di concorso per l'accesso ai corsi di laurea a numero programmato della facoltà di Medicina Veterinaria per l''anno accademico 2023/2024 delle Università in epigrafe;

- dell''atto recante la rilevazione relativa al fabbisogno professionale per il Servizio Sanitario Nazionale di professionisti sanitari per l''anno accademico 2023/2024 che il Ministero della Salute ha effettuato ai sensi dell''art.6-ter, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502;

- ove occorra, dell''Accordo sancito dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano del 21 giugno 2023, Rep. atti n. 149/CSR in merito alla “Determinazione del fabbisogno per l''anno accademico 2023/2024 dei laureati magistrali a ciclo unico, dei laureati delle professioni sanitarie e dei laureati magistrali delle professioni sanitarie, a norma dell''art.6 ter decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni” e le allegate Tabelle, in particolare le stime riportate nella Tabella 1, recante il “fabbisogno formativo per l''anno accademico 2022/2023” di medici veterinari;

- della prova di ammissione consistente nel questionario erogato tramite la piattaforma informatica CISIA;

- degli atti con i quali è stata costituita la Commissione scientifica incaricata della validazione dei quesiti per le prove di ammissione ai corsi di laurea ad accesso programmato nazionale per l'anno accademico 2023/2024;

- degli atti, di cui non sono noti gli estremi, con i quali è stata nominata la Commissione scientifica incaricata della validazione dei quesiti per le prove di ammissione ai corsi di laurea ad accesso programmato nazionale per l'anno accademico 2023/2024;

- degli atti con i quali è stato costituito il Tavolo di lavoro per la proposta di definizione, a livello nazionale, delle modalità e dei contenuti delle prove di ammissione ai corsi di laurea e di laurea magistrale a ciclo unico di cui all''articolo 1, comma 1, lettera a), della L. n. 264/1999, anche in conformità alle direttive dell'Unione Europea;

- degli atti, non noti nei loro estremi, con i quali sono state predisposte le prove di esame e di tutta la documentazione di concorso, di cui agli Allegati al bando di concorso;

- dei verbali delle Commissioni di concorso e delle Sottocommissioni d'aula dell'Università presso la quale parte ricorrente ha espletato la prova di concorso; - ove esistenti e per quanto di ragione, dei verbali di correzione redatti dal CINECA;

- per quanto occorrer possa, dell''elaborato di parte ricorrente non pubblicato sul sito www.cisiaonline.it attraverso il portale Cisia online;

- di ogni altro atto presupposto e/o consequenziale anche potenzialmente lesivo degli interessi dell'odierna parte ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Università e della Ricerca, Università degli Studi di Bari, Università degli Studi di Bologna, Università degli Studi di Camerino, Università degli Studi di Messina, Università degli Studi di Milano, Università degli Studi di Napoli Federico II, Università degli Studi di Parma, Università degli Studi di Perugia, Università degli Studi di Pisa, Università degli Studi di Sassari, Università degli Studi di Teramo, Università degli Studi di Torino, Università degli Studi di Padova, Consorzio Interuniversitario Sistemi Integrati per L'Accesso – Cisia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 la dott.ssa Giovanna Vigliotti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. . I ricorrenti hanno preso parte, nel corso dell’anno 2023, alla procedura selettiva per l’ammissione al corso di laurea magistrale a ciclo unico in Medicina Veterinaria, disciplinata dal Decreto Ministeriale n. 1107 del 24 settembre 2022, che ha introdotto per la prima volta, anche per tale corso, l’utilizzo del Test OnLine CISIA (TOLC) come modalità di selezione nazionale.

2. Il nuovo sistema, profondamente innovativo rispetto al modello precedentemente vigente, si è articolato in due sessioni, una tenutasi nel mese di aprile e una nel mese di luglio, con possibilità per ciascun candidato di sostenere entrambe le prove e scegliere, ai fini della collocazione in graduatoria, il punteggio migliore tra quelli ottenuti.

3. I ricorrenti non si sono collocati in posizione utile nella graduatoria unica nazionale pubblicata il 5 settembre 2023 e, ritenendo che la procedura concorsuale presenti gravi vizi, hanno impugnato l’intera disciplina e i suoi atti attuativi, lamentando un complesso di irregolarità riferite, in particolare, alla legittimità del sistema di calcolo del punteggio equalizzato, alla ripetizione dei quesiti tra le sessioni, alla rigida scansione temporale per sezioni nella prova, alla determinazione del numero di posti disponibili e al mancato accesso agli atti e agli elaborati.

5. Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate, il Consorzio Interuniversitario Sistemi Integrati per L'Accesso – Cisia e l’Università di Padova svolgendo difese pregiudiziali e di merito, i Ministeri e le restanti Università limitandosi al deposito della documentazione rilevante e di una memoria formale.

4. Nel corso del giudizio, una parte dei ricorrenti: NI TA, ON NA, SS IT, AR CH, CH DE, OR AL, RR RA, AN DA, ZZ IC, NI LV, CO RO, LE TT, GA TA, ZZ SO, CH ER, TO IN, LI IA, ha rinunciato al ricorso, come da dichiarazioni acquisite agli atti.

5. All’udienza del 21 maggio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. In via pregiudiziale, deve essere dichiarata l’estinzione del giudizio avuto riguardo alla posizione dei ricorrenti, elencati supra, che hanno depositato e ritualmente notificato alle amministrazioni intimate dichiarazione di rinuncia al ricorso.

7. Quanto ai restanti ricorrenti, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dalle amministrazioni resistenti, ivi compresa quella relativa alla presunta eterogeneità delle posizioni nel ricorso collettivo, ritenendo che le questioni sostanziali dedotte siano infondate nel merito, alla luce dell’orientamento giurisprudenziale oramai consolidato, espresso in maniera particolarmente ampia ed esaustiva dalla Sezione Settima del Consiglio di Stato nelle sentenze Cons. Stato, Sez. Settima, 4 ottobre 2024, n. 8004; Cons. Stato, Sez. Settima, 4 ottobre 2024, n. 8005, che hanno definito contenziosi identici, concernenti la medesima procedura selettiva TOLC-MED, TOLC-VET o TOLC-OD.

8. Il Collegio osserva che le censure relative al meccanismo di attribuzione del punteggio equalizzato ruotano attorno alla contestazione dell’algoritmo statistico utilizzato per correggere il punteggio grezzo ottenuto da ciascun candidato in base alle risposte date. I ricorrenti lamentano l’arbitrarietà del coefficiente di equalizzazione, che sarebbe stato calcolato in modo opaco, applicato uniformemente a prove di diversa difficoltà e potenzialmente idoneo ad attribuire punteggi superiori al massimo teorico previsto. Sennonché, tali censure sono già state oggetto di attento scrutinio da parte del Consiglio di Stato, che ha escluso qualsiasi irragionevolezza del sistema, chiarendone la struttura e la finalità.

9. Come ricostruito dalla giurisprudenza di appello, il punteggio equalizzato è costituito dalla somma del punteggio derivante dalle risposte fornite ai 50 quesiti (secondo la nota modulazione: +1 per ogni risposta esatta, 0 per ogni omessa, -0,25 per ogni errata) e di un coefficiente correttivo volto a compensare il diverso livello di difficoltà della prova affrontata, misurato secondo un modello statistico basato sulla media delle risposte ottenute nella sessione di calibrazione, coincidente con la sessione di aprile. L’utilizzo di tale coefficiente ha la funzione di neutralizzare gli effetti distorsivi derivanti dalla diversificazione dei quesiti e dalla casualità nella composizione delle prove, consentendo di mantenere un criterio omogeneo e comparabile tra candidati che hanno sostenuto prove non identiche, ma statisticamente confrontabili. Le contestazioni sollevate si basano, per lo più, su un fraintendimento della natura del punteggio equalizzato, che non costituisce una semplice proiezione del punteggio grezzo, ma un indice composito che mira ad esprimere il posizionamento relativo del candidato rispetto alla difficoltà media della prova. Anche la possibilità teorica di ottenere punteggi superiori a 50 non è indicativa di un’anomalia, ma è conseguenza logica del metodo di calcolo impiegato, in cui il valore equalizzante può, in alcune ipotesi, innalzare significativamente il punteggio complessivo in presenza di prove statisticamente più complesse.

10. Quanto alla doglianza concernente la ripetizione dei quesiti tra le sessioni, essa è parimenti infondata. Il sistema di selezione fondato sul TOLC è strutturato in modo tale da prevedere una banca dati condivisa, con quesiti che possono essere ripetuti tra sessioni, ma sempre estratti in forma casuale e riassemblati in modo personalizzato per ciascun candidato. La possibilità che alcuni quesiti si ripetano è un effetto voluto del modello, volto a garantire una comparabilità tra le prove e una continuità nella misurazione delle performance. Non è stata dimostrata, né allegata in termini giuridicamente apprezzabili, l’esistenza di una lesione concreta e individuale della par condicio dei ricorrenti, né è configurabile una responsabilità dell’amministrazione per la presunta circolazione informale dei quesiti. A tal riguardo, va evidenziato che le deduzioni di parte ricorrente si fondano essenzialmente sulla produzione di schermate (“screenshot”) tratte da pagine web, forum e gruppi social, prive di attestazione di autenticità e, comunque, inidonee a dimostrare sia l’effettiva diffusione anticipata dei contenuti della prova, sia la lesività di tale eventuale circostanza sulla posizione soggettiva dei candidati. In difetto di un elemento di prova oggettivo e circostanziato, non può ritenersi provata né l’anomalia procedimentale né il concreto pregiudizio subito dai ricorrenti. Come osservato in sede di appello, il sistema prevedeva la possibilità per ciascun candidato di partecipare a entrambe le sessioni e di avvalersi del punteggio migliore, il che rende la struttura della procedura equa e non penalizzante.

11. Con riguardo alla censura relativa alla scansione temporale della prova, il Collegio ritiene che anche tale motivo sia infondato. La suddivisione della prova in sezioni tematiche con tempi prestabiliti, prevista dall’art. 4, comma 7, del D.D. n. 1925/2022, costituisce una scelta metodologica pienamente legittima, tesa a garantire una valutazione completa e bilanciata delle competenze richieste. La possibilità di svolgere le sezioni in tempi differenziati, ma non cumulabili, non incide negativamente sull’autonomia del candidato, il quale resta libero di utilizzare per intero o solo parzialmente il tempo assegnato per ciascuna sezione. Non risulta leso il principio di ragionevolezza, né quello di imparzialità, posto che le condizioni operative della prova erano eguali per tutti e chiaramente previste nella normativa di riferimento.

12. Per quanto concerne la determinazione del fabbisogno formativo e del numero dei posti disponibili per l’accesso al corso di laurea magistrale in Medicina Veterinaria, il Collegio ritiene che le doglianze siano infondate. La determinazione del contingente di posti è frutto di un procedimento amministrativo complesso e multilivello, fondato sull’art. 6-ter del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, che attribuisce al Ministero della Salute, d’intesa con il Ministero dell’Università e della Ricerca e le Regioni, il compito di individuare annualmente il fabbisogno di professionisti sanitari. Il fabbisogno, sulla base delle proiezioni demografiche, dei dati occupazionali, delle esigenze del Servizio Sanitario Nazionale e delle capacità formative delle Università, è stato definito con l’Accordo Stato-Regioni del 21 giugno 2023 (Rep. atti n. 149/CSR), cui è seguita l’adozione dei DD.MM. n. 75/2023 e n. 993/2023. La giurisprudenza ha più volte affermato che si tratta di una valutazione connotata da elevata discrezionalità tecnica, sindacabile solo in presenza di manifesta illogicità o travisamento dei presupposti, elementi che nel caso di specie non risultano neppure allegati.

13. Con riferimento alla censura relativa alla composizione e nomina delle Commissioni scientifiche incaricate della predisposizione e validazione dei quesiti del test TOLC, i ricorrenti lamentano l’assenza di specifici provvedimenti di nomina e la mancata pubblicità della loro composizione, sostenendo l’opacità del relativo procedimento. Tuttavia, il D.M. n. 1107 del 24 settembre 2022, pur disciplinando la struttura del test e le modalità di svolgimento, non contiene disposizioni normative che impongano una determinata forma o tipologia di atto per la costituzione delle suddette Commissioni, né prevede un iter procedimentale formalizzato per la selezione dei componenti.

14. Come documentato dalla difesa di CISIA, i quesiti sono stati predisposti da gruppi di docenti universitari individuati mediante procedura ad evidenza pubblica rivolta agli atenei, con successiva pubblicazione dei nominativi sul sito istituzionale. La successiva validazione è avvenuta attraverso un processo strutturato di revisione tecnica, fondato su criteri oggettivi di equilibrio contenutistico e coerenza statistica. Sebbene tale procedura non risulti formalizzata da provvedimenti ministeriali individuali, essa appare conforme ai principi di pubblicità, imparzialità e tracciabilità, così come affermati dalla consolidata giurisprudenza amministrativa in materia di selezione comparativa.

15. Né può ritenersi che la mancata adozione di atti formali di nomina integri, di per sé, una causa di illegittimità della procedura selettiva, in assenza di specifiche violazioni dei requisiti soggettivi dei commissari o di concrete irregolarità nell’esercizio delle loro funzioni. I ricorrenti non allegano elementi circostanziati da cui desumere un’incidenza effettiva e diretta della lamentata irregolarità sull’elaborazione o sulla validazione dei quesiti. La doglianza si risolve, dunque, in mere ipotesi congetturali, prive di riferibilità soggettiva e di riscontro probatorio, inidonee a fondare l’invalidazione degli atti impugnati.

16. Le censure così formulate risultano, pertanto, infondate sia per carenza di prova, sia per difetto di lesività concreta. In mancanza di un interesse attuale e specifico che giustifichi la richiesta di annullamento, le doglianze devono essere disattese, non emergendo, né sul piano formale né su quello sostanziale, profili di illegittimità suscettibili di incidere sul regolare svolgimento della procedura selettiva.

17. Con riferimento alla questione dell’accesso agli atti sollevata nel ricorso introduttivo, si osserva che le Amministrazioni resistenti hanno dichiarato di aver dato seguito, almeno parzialmente, alle istanze documentali formulate dai ricorrenti, senza che questi ultimi abbiano dedotto, nel prosieguo del giudizio, eventuali inadempimenti o mancanze rilevanti. Non risulta, in particolare, che parte ricorrente abbia attivato il rimedio giurisdizionale previsto dall’art. 116 del codice del processo amministrativo, che costituisce lo strumento processuale approntato per la tutela in sede giudiziaria del diritto di accesso. In tale contesto, l’istanza istruttoria formulata nel presente giudizio non può surrogare la mancata instaurazione del relativo procedimento autonomo, né integrare una legittima via alternativa per l’acquisizione coattiva della documentazione.

18. In ogni caso, le richieste di accesso appaiono, nella loro formulazione, eccessivamente ampie e prive della necessaria specificità, risolvendosi in un’istanza massiva e indifferenziata volta ad ottenere l’ostensione di documentazione tecnica altamente riservata, quali la banca dati completa dei quesiti, gli algoritmi di equalizzazione, gli atti preparatori e i tracciamenti informatici individuali. Trattasi di elementi afferenti al cuore tecnico e strutturale del sistema selettivo, la cui divulgazione indiscriminata porrebbe gravi problemi di sicurezza, attendibilità e futura efficacia delle prove. Ne deriva la necessità di un bilanciamento tra l’interesse conoscitivo del singolo candidato e le superiori esigenze di riservatezza, proporzionalità e buon andamento dell’azione amministrativa.

19. Peraltro, ai ricorrenti è stata resa accessibile, tramite l’area riservata del portale TOLC, una dettagliata restituzione individuale (“Andamento TOLC”), contenente il punteggio equalizzato, il dettaglio per sezione, il numero di risposte corrette, errate e omesse, nonché ulteriori dati utili alla verifica della regolarità della prova e alla valutazione dell’operato amministrativo. In assenza di un concreto e attuale pregiudizio – neppure allegato – e in difetto di attivazione del rimedio giurisdizionale specifico, non può ritenersi sussistente un diritto incondizionato all’ostensione integrale di atti e documenti che attengono all’architettura tecnica dell’intero sistema concorsuale.

20. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso risulta infondato nel merito e va, pertanto, rigettato nei confronti di tutti i ricorrenti che non hanno rinunciato allo stesso.

21. Per i ricorrenti che hanno rinunciato all’azione, va dichiarata l’estinzione del giudizio.

22. Quanto alle spese del giudizio, le stesse possono essere compensate nei confronti dei ricorrenti che hanno rinunciato al ricorso tenuto conto del contegno processuale degli stessi che hanno preso atto del consolidamento di una giurisprudenza sfavorevole in relazione a contenziosi analoghi.

23. Con riguardo, invece, ai restanti ricorrenti, le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo con riguardo alle Amministrazioni che hanno svolto attività difensiva, mentre sono compensate con riguardo alle Amministrazioni che si sono limitate ad una costituzione formale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara estinto il giudizio con riguardo ai ricorrenti che hanno rinunciato all’azione, come da dichiarazioni acquisite in atti;

- rigetta nel merito il ricorso proposto dai restanti ricorrenti;

- compensa integralmente le spese del giudizio tra le amministrazioni resistenti e i ricorrenti che hanno rinunciato al ricorso;

- condanna i restanti ricorrenti, in solido tra loro, al pagamento delle spese di giudizio in favore del Consorzio Interuniversitario Sistemi Integrati per L'Accesso – Cisia, nella misura di complessivi euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge, e in favore dell’Università di Padova, nella misura di Euro 1.000,00 (mille/00) oltre accessori di legge;

- compensa le spese del giudizio tra i ricorrenti e le rimanenti amministrazioni costituite che non hanno svolto attività difensiva.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Giovanna Vigliotti, Primo Referendario, Estensore

Marco Savi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanna Vigliotti	Elena Stanizzi

IL SEGRETARIO