Pubblicato il 03/07/2025

N. 13114/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06795/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 6795 del 2025, proposto da Punto Pulizia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Nicosia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Banca d’AL, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Baldassarre, Michelino Villani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento, previa adozione misure cautelari:

-della Comunicazione di rigetto, prot. n. 0767953/2025 del 7 aprile 2025 con la quale la resistente ha reiettato l'istanza formulata dalla ricorrente ai fini dell'ottenimento di una modifica contrattuale ex articolo 106 comma 1 lett. c) del d.lgs. 50/2016 - doc. B);

- ove occorra, della comunicazione di preavviso di rigetto ex articolo 10 bis della L. 241/1990

prot. n. 5000342 del 6 marzo 2025 - doc.22;

- ove occorresse, della determina a contrarre n. 74620 del 18 gennaio 2021 con cui è stata avviata la procedura aperta ai sensi dell'articolo 60 del d.lgs. 50/2016 per l'affidamento dei servizi di reception presso gli stabili della rete territoriale di Banca d'AL; del bando di gara, del disciplinare di gara relativo alla procedura e di ogni altro atto presupposto e/o preparatorio e/o connesso e/o consequenziale e/o esecutivo degli atti impugnati, anche se non conosciuto

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Banca d’AL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2025 il dott. Mario Gallucci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. L’odierna ricorrente è risultata aggiudicataria del lotto n. 4 (area sud) della procedura aperta bandita dalla Banca d’AL per l’affidamento del servizio di reception della durata di cinque anni, presentando un’offerta economica con un ribasso del 25,892% sul canone annuale posto a base di gara.

2. Nel corso dell’esecuzione del servizio la società ha formulato richiesta di revisione dei prezzi con richiamo, in via principale, all’art. 106, comma 1, lett. c), del D.Lgs. 50/2016 e, in subordine, al comma 2 del medesimo articolo, in ragione degli incrementi delle retribuzioni intervenuti tra il 2023 e il 2024 con riguardo al CCNL Servizi Fiduciari.

3. La Banca d’AL ha comunicato quali motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza la mancanza nel bando di una clausola di revisione dei prezzi ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. a), del D.Lgs. 50/2016 e l’imposSIlità di invocare la lettera c) del comma 1 ovvero il comma 2 dell’articolo in argomento, riguardanti le varianti in corso d’opera e le modifiche contrattuali decise discrezionalmente dalla stazione appaltante.

4. Acquisite le osservazioni dell’odierna ricorrente, la Banca d’AL ha rigettato l’istanza.

5. Contro tale esito è stato proposto il ricorso in esame, articolato nei seguenti motivi:

I. Violazione e malgoverno dell’articolo 97. Violazione dell’articolo 106 comma 1 lett. c) del D.Lgs. 50/2016 e dell’articolo 72 comma 1 lett. c) della direttiva 2014/24/UE. Eccesso di potere. Sviamento di potere. Ingiustizia manifesta.

La modifica del CCNL conseguente agli accordi sindacali del 2023 e 2024 rientrerebbe nel perimetro di applicazione della lettera c) del comma 1 dell’art. 106 del D.Lgs. 50/2016 quale circostanza imprevista e imprevedibile.

II. Violazione e malgoverno dell’articolo 106 comma 2 del D.Lgs. 50/2016. Violazione di legge. Eccesso di potere. Sviamento di potere. Ingiustizia manifesta.

L’Amministrazione avrebbe dovuto svolgere l’istruttoria sui parametri indicati dal comma 2 dell’art. 106.

III. Violazione e malgoverno dell’articolo 97 della Costituzione e dei principi di cui alla legge 241/1990. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria.

L’Amministrazione avrebbe dovuto espletare un’istruttoria completa in ordine alla sussistenza dei requisiti necessari ad integrare le disposizioni di cui al comma 1, lettera c) e al comma 2 dell’art. 106, nel rispetto dei principi enunciati dalla giurisprudenza nazionale e unionale.

IV. Violazione e malgoverno dell’articolo 97. Violazione del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale. Violazione di legge. Difetto di istruttoria. Sviamento e eccesso di potere.

Viene invocata l’applicazione della disciplina introdotta dal D.Lgs. 36/2023 ai fini del ripristino dell’equilibrio contrattuale, che sarebbe stato alterato dai due rinnovi del CCNL.

V. Violazione e malgoverno dell’articolo 97. Violazione degli articoli 3 e 10 bis della L. 241/1990. Vizio di motivazione. Motivazione apparente.

Non sarebbero state esaminate in modo puntuale le osservazioni al preavviso di rigetto e la motivazione sarebbe inconferente poiché, a fronte di un’istanza presentata ai sensi dell’art. 106, comma 1, lettera c) e comma 2, fonda il rigetto con il richiamo alla lettera a) della medesima disposizione.

Il ricorso si conclude con la richiesta di tutela cautelare e con le domande di annullamento degli atti impugnati e di condanna dell’Amministrazione resistente all’approvazione della variante in corso d’opera che adegui, a decorrere dal 1 giugno 2023, i prezzi del contratto in corso di esecuzione.

6. Alla camera di consiglio del 25 giugno 2025, dato avviso alle parti della posSIle adozione di sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 del c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Al centro del giudizio si colloca la posizione giuridica soggettiva dell’esecutore del servizio a fronte del potere discrezionale tecnico esercitato dalla stazione appaltante.

8. Ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2), del c.p.a., le controversie riguardanti la revisione dei prezzi sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “ sia che la contestazione riguardi la spettanza della stessa, sia che afferisca alla determinazione dell'esatto suo importo come quantificato dal concreto provvedimento applicativo ”, salvo il “ caso in cui sia in contestazione esclusivamente l’espletamento di una prestazione già puntualmente prevista nel contratto e disciplinata in ordine all’an ed al quantum del corrispettivo ” (Cass. SS.UU., ord. n. 35952/2021; Cass. civ., sez. I, ord. n. 9289/2025; Cons. Stato, III, n. 5651/2022; n. 2157/2022).

Dalla mancanza di una specifica clausola di revisione dei prezzi che regoli a monte i presupposti, le modalità e le tempistiche per il riconoscimento della spettanza del compenso revisionale deriva la sussistenza del potere tecnico-discrezionale della stazione appaltante nei confronti dell’appaltatore che, essendo titolare di un interesse legittimo, non può pertanto invocare alcuna pretesa di adempimento contrattuale (Cons. Stato, sez. III, n. 5651/2022 cit.).

9. Preliminarmente si osserva che al caso di specie continua ad applicarsi la disciplina di cui al D.Lgs. 50/2016, in quanto rientrante tra i “ procedimenti in corso ” di cui all’art. 226, comma 2, del D.Lgs. 36/2023.

9.1. In estrema sintesi, con riguardo alla disciplina di cui all’art. 106 del D.Lgs. 50/2016 è posSIle affermare i seguenti principi:

(i) la tendenziale immodificabilità del contratto in corso di esecuzione (art. 106, comma 6) in conformità alla disciplina unionale (art. 72 della Direttiva 2014/24/UE);

(ii) l’assenza di un’autonoma disciplina della revisione dei prezzi, che è altresì inserita nel più ampio contesto delle modifiche contrattuali in corso di esecuzione e presenta carattere facoltativo (art. 106, comma 1, lettera a);

(iii) la posSIlità dell’appaltatore di invocare sopravvenienze incidenti sul corrispettivo che va a trarre dall’esecuzione del contratto (Cons. Stato, sez. III, n. 5690/2024) presuppone la previsione “ nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili ” ( ibidem , art. 106, comma 1, lettera a);

(iv) l’art. 106, comma 1, lett. c) riguarda le “ modifiche dell’oggetto del contratto ” che si correlano alle “ varianti in corso d’opera ”, ovverosia le modifiche del progetto dal punto di vista tipologico, funzionale e strutturale che si ripercuotono sul versante delle prestazioni da eseguire (Cons. Stato, sez. IV, n. 9426/2022; sez. V, n. 1774/2024; sez. V, n. 48/2022);

(v) l’art. 106, comma 2, reca la disciplina delle modifiche contrattuali de minimis (ammisSIli senza necessità di una nuova procedura se il loro valore si colloca al di sotto delle soglie fissate dall’art. 35 e del 10 per cento dell’importo iniziale della commessa), incidenti anche in tal caso direttamente sull’oggetto del contratto e, solo indirettamente, sul corrispettivo;

(vi) le sopravvenienze straordinarie e imprevedibili che comportino aumenti esorbitanti dei costi giustificano l’esperimento da parte dell’operatore economico del rimedio civilistico della risoluzione (art. 1467 cod. civ.), poiché il contraente a carico del quale si verifica l’eccessiva onerosità della prestazione “ non può pretendere che l’altro contraente accetti l’adempimento a condizioni diverse da quelle pattuite ” né ha diritto di ottenere “ l’equa rettifica delle condizioni del negozio ” (Cass. civ., sez. I, ord. n. 2047/2018);

(vii) la valutazione dell’interesse pubblico in ordine alla prosecuzione del rapporto è rimessa alla stazione appaltante ed è resa posSIle attraverso l’offerta di “ modificare equamente le condizioni del contratto ” (art. 1467, comma 3, del cod. civ.).

10. Ciò premesso, è posSIle passare all’esame dei motivi di ricorso.

10.1. Il primo motivo è infondato. Secondo giurisprudenza il (duplice) rinnovo del CCNL non costituisce di per sé circostanza straordinaria e imprevedibile (Cons. Stato, sez. VII, n. 5659/2024), trattandosi invece di “ una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara ” (Cons. Stato, sez. VII, n. 1470/2025), che rientra quindi nel rischio di impresa (Cons. Stato, sez. V, n. 10202/2024).

10.1.1. Inoltre, a voler aderire alla tesi della società ricorrente, volta a ricondurre gli accordi di incremento retributivo alla categoria della “ nuove disposizioni legislative o regolamentari o provvedimenti di autorità od enti preposti alla tutela di interessi rilevanti ” in ragione dell’inderogabilità del CCNL, si porrebbe in essere un’inammisSIle interpretazione estensiva di un elenco a carattere tassativo.

10.2. Del pari infondati sono il secondo e il terzo motivo di ricorso, con cui si contestano le carenze dell’istruttoria condotta dalla stazione appaltante. La tesi della società ricorrente poggia sul presupposto implicito della posSIlità dell’esecutore di invocare l’applicazione del comma 1 lettera c) ovvero del comma 2 dell’art. 106 del D.Lgs. 50/2016 ai fini della revisione dei prezzi. Tale tesi non coglie nel segno. Le disposizioni in parola disciplinano, rispettivamente, le varianti in corso d’opera e le modifiche contrattuali decise dall’amministrazione alle quali può conseguire una variazione del corrispettivo contrattuale, per cui considerare la variazione in aumento dell’importo contrattuale quale giustificazione della modifica del contratto costituisce un’inversione logica della relazione tra causa ed effetto.

10.2.1. Le disposizioni invocate dall’odierna ricorrente - art. 106, comma 1, lett. c) e comma 2 - attuano l’art. 72 della Direttiva 2014/24/UE ( Modifica dei contratti durante il periodo di validità ) e sono finalizzate a individuare quali modifiche al contratto in corso di esecuzione possono essere decise dalla stazione appaltante senza dover espletare una nuova procedura di gara.

10.2.2. La giurisprudenza ha chiarito che “ si tratta di una finalità regolatrice dei poteri della committenza pubblica, del tutto distinta dalla finalità di riequilibrio contrattuale che connota l’istituto della revisione dei prezzi. Le modifiche contrattuali dell’art. 106, comma 2 (e dal comma 1, lett. c) sono previste dal legislatore come praticabili da parte dell’amministrazione committente, unica titolare del potere di modifica, ed è rimessa all’appaltatore soltanto la facoltà di accettarle o meno, salvo che, in presenza di determinate situazioni, sia obbligato a sottostarvi: in sintesi, sono modifiche posSIli, ma che presuppongono l’accordo tra le parti, promosso però dalla stazione appaltante e regolato dalla legge nel preminente interesse del mercato e della concorrenza, nonché al fine di delimitare lo ius variandi del committente pubblico. Esula dall’ambito applicativo dell’art. 106, comma 2 (e comma 1, lett. c) l’iniziativa dell’appaltatore volta ad ottenere la modifica dei prezzi contrattuali reputati non più remunerativi ”. A fronte dello ius variandi della stazione appaltante l’esecutore non è titolare di alcuna posizione giuridica soggettiva ai fini della rinegoziazione delle condizioni contrattuali, per cui la richiesta di revisione dei prezzi, “ se respinta dall’amministrazione, non è tutelabile in giudizio invocando l’applicazione di quella norma ” (Cons. Stato, sez. V, n. 9212/2024 cit.).

10.2.3. Tale disciplina è compatibile con il diritto unionale poiché “ la direttiva 2004/17/CE (…) e i principi generali ad essa sottesi devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a norme di diritto nazionale, come quelle di cui al procedimento principale, che non prevedono la revisione periodica dei prezzi dopo l’aggiudicazione di appalti rientranti nei settori considerati da tale direttiva ” (CGUE, sez. IX, 19 aprile 2018, C-152/17). Si tratta quindi di un istituto la cui introduzione e perimetrazione sono rimesse alla discrezionalità del legislatore che, nel caso del D.Lgs. 50/2016, ne ha stabilito la natura facoltativa. Il principio di tendenziale immodificabilità dell’appalto e il procedimento autorizzativo delle modifiche contrattuali sono posti a tutela non solo della par condicio competitorum ma anche del buon andamento della pubblica amministrazione, in quanto finalizzati ad evitare correzioni postume dell’offerta tecnica ed economica proposte dall’esecutore, che abbiano l’effetto di azzerare la normale alea del contratto.

10.2.4. Vieppiù che, anche a voler ammettere un obbligo di delibazione in capo alla stazione appaltante - insussistente nel caso in esame a causa dell’assenza di una clausola ad hoc negli atti di gara ai sensi dell’art. 106, comma 1, lettera a -, osterebbe comunque ad una valutazione positiva la genericità dell’istanza dell’esecutore, alla quale non può sopperire l’amministrazione in funzione integrativa. Con l’istanza infatti si “richiede un incremento percentuale del 30% che è destinato a crescere fino a quasi il 50% rispetto alle tariffe di aggiudicazione”, senza tuttavia indicare con precisione l’importo concreto dell’aumento del corrispettivo richiesto, il criterio di formazione di tale importo e le voci disaggregate relative alle unità di personale in base alle quali è stato determinato rispetto all’offerta economica iniziale. La relazione che si instaura in sede procedimentale tra l’esercizio della funzione pubblica e gli interessi del soggetto privato deve sempre conformarsi ai principi di collaborazione e buona fede, derivandone che un’istanza incompleta ovvero generica non può generare in capo all’amministrazione l’obbligo di supplire in via istruttoria alle carenze del privato, sul quale ricadono le conseguenze negative del proprio comportamento in ossequio al principio di autoresponsabilità espresso dal OC SI ET . Ne consegue anche sotto tale profilo l’infondatezza della pretesa della società ricorrente, secondo cui la stazione appaltante avrebbe dovuto avviare un’attività istruttoria finalizzata ad accertare la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale.

10.3. Con il quarto motivo parte ricorrente invoca l’applicazione della disciplina introdotta dal D.Lgs. 36/2023 ai fini del ripristino dell’equilibrio contrattuale, che sarebbe stato alterato dai due rinnovi del CCNL.

10.3.1. La revisione dei prezzi introdotta dall’art. 60 del D.Lgs. 36/2023 è un istituto di carattere innovativo rispetto alla disciplina previgente, stante il carattere di obbligatorietà dell’inserimento nei documenti di gara della relativa clausola. Si condivide l’orientamento secondo cui “ la portata innovativa della disposizione impedisce che la stessa fornisca un criterio interpretativo della previgente disciplina, volta a rendere facoltativo l’inserimento di clausole revisionali nei contratti stipulati nella vigenza del d.lgs. n. 50 del 2016 ” (Cons. Stato, sez. V, n. 9212/2024 cit.).

10.3.2. Il motivo è infondato.

10.4. Del pari infondato è il quinto motivo, con cui viene contestato sotto vari profili il vizio di motivazione.

10.4.1. Quanto alla censura relativa al mancato esame puntuale delle osservazioni al preavviso di rigetto si osserva che “ per costante giurisprudenza il dovere della pubblica amministrazione di esaminare le memorie prodotte dall’interessato a seguito della comunicazione del preavviso di rigetto da essa inviata non comporta la confutazione analitica delle allegazioni presentate dall’interessato, essendo sufficiente, ai fini della giustificazione del provvedimento adottato, la sintesi degli elementi di fatto e diritto posti a sostegno dell'atto stesso; la doverosa valutazione degli apporti infraprocedimentali risente inevitabilmente della natura degli stessi, nel senso che l’onere valutativo è maggiormente penetrante con riferimento alla prospettazione da parte del privato di elementi fattuali, mentre è molto attenuato allorché le deduzioni del privato contengano valutazioni giuridiche, laddove è sufficiente che l’Amministrazione ribadisca il proprio intendimento (in tal senso, fra le altre, Consiglio di Stato sez. II, 28/10/2024, n. 8591) ” (Cons. Stato, sez. IV, n. 3019/2025).

10.4.2. Per quanto concerne poi la censura dell’inconferenza della motivazione rispetto ai parametri normativi richiamati nell’istanza, si ribadisce che nella vigenza del D.Lgs. 50/2016 solo la previsione di clausole “ chiare, precise e inequivocabili ” all’interno dei documenti di gara iniziali, come stabilita dall’art. 106, comma 1, lettera a, avrebbe potuto fondare un’istanza di revisione del corrispettivo contrattuale sottoposta dall’esecutore all’amministrazione. Come illustrato nella trattazione dei precedenti motivi di ricorso, le disposizioni di cui al comma 1, lettera c) e al comma 2 dell’art. 106 disciplinano invece le varianti in corso d’opera e le modifiche contrattuali decise discrezionalmente dall’amministrazione.

11. Alla luce delle considerazioni svolte sono infondate le domande di annullamento degli atti impugnati, di accertamento del diritto ad ottenere la revisione dei prezzi e di condanna dell’Amministrazione all’approvazione della modifica del corrispettivo contrattuale. Ne consegue il complessivo respingimento del ricorso.

12. Le spese di lite seguono la soccombenza con la Banca d’AL e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di lite nei confronti della Banca d’AL, liquidate in euro 3.500 (tremilacinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Raffaele Tuccillo, Presidente FF

Mario Gallucci, Referendario, Estensore

Vincenzo Rossi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mario Gallucci	Raffaele Tuccillo

IL SEGRETARIO