Pubblicato il 04/02/2026

N. 02121/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14932/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 14932 del 2025, proposto da:
UA TC AS, rappresentato e difeso dall'avvocato Ivana Nicolo', con domicilio presso la cancelleria del Tar;

contro

Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, Ambasciata D'Italia a Yaounde', in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

a) del provvedimento prot. n. 960/2025 avente ad oggetto il diniego di rilascio del visto d'ingresso per motivi di studio, emesso dall'Ambasciata d'Italia a Yaoundè - Camerun, datato 20.10.2025 e notificato in pari data;

b) di ogni altro atto preordinato, connesso e consequenziale se comunque lesivo per gli interessi del ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale e dell’Ambasciata D'Italia a Yaounde';

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 il dott. OR BI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

PREMESSO CHE:

- il ricorrente ha impugnato con ricorso ritualmente notificato il provvedimento di diniego del visto d’ingresso in epigrafe chiedendone l’annullamento previa sospensione dell’efficacia;

- si è costituita la difesa erariale eccependo l’inammissibilità del ricorso per nullità della procura alle liti in quanto rilasciata all’estero e priva della cd. apostille prevista dalla Convenzione de l’Aja del 5 ottobre 1961 in merito all’abolizione della legalizzazione degli atti pubblici stranieri;

-all’esito della camera di consiglio del 28.01.2026 la causa è stata trattenuta in decisione previo avviso alle parti, ex art. 73 c.p.a. di un possibile profilo di inammissibilità del ricorso per nullità della procura, in relazione ai profili di cui infra, ed ex art 60 c.p.a. della possibile definizione del giudizio mediante sentenza in forma semplificata;

CONSIDERATO CHE:

- ai sensi dell'art. 12 della L. 31 maggio 1995, n. 218, “Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana” e, dunque, la procura alle liti utilizzata in un giudizio che si svolge in Italia, anche se rilasciata all'estero, è disciplinata dalla legge processuale italiana;

- nel processo amministrativo, ai sensi dell’art. 40, comma 1, lett. g), il ricorso, per quanto qui interessa, deve essere sottoscritto dal difensore munito di “procura speciale”;

- la procura speciale alle liti, ai sensi dell’art. 83 c.p.c., applicabile anche al processo amministrativo, deve essere conferita “con atto pubblico o con scrittura privata autenticata”;

- in materia, l’articolo 2703 c.c. prevede, in particolare, che "l'autenticazione consiste nell'attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l'identità della persona che sottoscrive";

RILEVATO, tuttavia, che, nella fattispecie, dalla documentazione depositata (testo della procura) si evince che la procura risulta sottoscritta ad RS (Caserta) in data 6.11.2025 dalla parte ricorrente, senza visti o diciture di avvenuta autenticazione, e altresì con un mero timbro apposto dalla Autorità prefettizia camerunese il giorno successivo. Va inoltre rilevato che, con memoria versata in atti in data 27.1.2026, la difesa di parte ricorrente ha chiesto il rinvio della trattazione della camera di consiglio per procedere alla legalizzazione della procura, presso l’Ambasciata italiana a Yaoundè (capitale della Repubblica del Camerun), giusta richiesta, rimasta inevasa, del 24.11.2025;

RITENUTO di non potere assentire la richiesta in parola, stante la nullità insanabile della procura, per quanto di seguito esplicato, anche a prescindere dal tema della mancata legalizzazione, che ha ad oggetto l’efficacia in Italia degli atti pubblici formati all’estero (legalizzazione invero necessaria, dal momento che il Camerun non ha aderito alla Convenzione de l’Aja del 5 ottobre 1961);

RILEVATO al riguardo che, sebbene la procura risulti all’apparenza sottoscritta in Italia, la richiesta di legalizzazione rende implicito e inequivoco il fatto che, in verità, l’atto è stato sottoscritto dal ricorrente nel paese di residenza (Camerun) e che sia stato poi trasmesso al difensore italiano in Italia (il mezzo di trasmissione non è indicato). Risulta per tabulas che, nella circostanza, oltre all’assenza della legalizzazione, non risulta comunque (ancora più gravemente) che il Pubblico Ufficiale incaricato di raccogliere la firma della procura (anche il difensore italiano per le procure sottoscritte in Italia alla sua presenza, ovvero il Notaio o la figura eqipollente per quelle rilasciate all’estero) abbia previamente accertato l’identità della persona che la abbia sottoscritta (difetto di autenticazione);

RICORDATO che per contro - dovendo la validità della procura essere riscontrata, quanto alla forma, alla stregua della lex loci e pertanto avendo riguardo all’ art. 2703 c.c. - è indispensabile che dalla sua formulazione "siano desumibili gli elementi tipici dell'autenticazione, e cioè accertamento della identità del sottoscrittore e l'apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale" (Cass civ, SS.UU. n. 17876 del 02.7.2025; Cass. civ., Sez. II, n. 5065/2025; Cass. Civ. SS.UU., sentenza n. 2866 del 5 febbraio 2021; Cass civ Sez. I - , Ordinanza n. 34867 del 25/11/2022; Cass civ. VI, ord. 4.4.18 n. 8174, Cass civ, III, ord. 15/11/2017, n. 26951; Sez. I, Sentenza, 04/11/2015, n. 22559; Sez. III, Sentenza, 29/05/2015, n. 11165; ed altre.)

RITENUTO, pertanto, che la sottoscrizione della procura risultante in atti non è sufficiente a soddisfare i requisiti dell’autenticazione come prescritti dall’articolo sopra citato e che ciò comporta la carenza di un elemento fattuale giuridicamente qualificabile come “sottoscrizione” del ricorso, di cui, dunque, l’atto deve ritenersi de jure sprovvisto;

RICORDATO, infatti, che il c.p.a. reca, all’art. 40, comma 1, lett. g), una specifica definizione della parola “sottoscrizione” del ricorso, in quanto con essa si intende soltanto, alternativamente, la sottoscrizione apposta dalla parte che abbia la qualità necessaria per difendersi in proprio ovvero la sottoscrizione da parte del legale già munito di procura speciale conferita nei modi di legge;

RITENUTO, di conseguenza, che il presente giudizio non può ritenersi validamente instaurato e deve, dunque, essere dichiarato, anche ex officio (cfr. art. 35, comma 1, c.p.a.), inammissibile, perché il difetto di sottoscrizione dell’atto introduttivo impedisce di collegare giuridicamente l’atto ad un ricorrente, ciò che osta ad una pronuncia sul merito e determina la nullità del ricorso ai sensi dell’art. 44, comma 1, lettera a);

RITENUTO, inoltre, che non sia possibile sanare il vizio sopra rilevato, né in applicazione di quanto previsto dall’art. 182 c.p.c. per il rito processuale civile, né, tantomeno, in virtù di rimessione in termini;

RICORDATO, invero, con riguardo al primo profilo, che con sentenza n. 11 del 2 ottobre 2025 l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha affermato il principio per il quale “la previsione di cui all'art. 182, secondo comma, del codice di procedura civile non è espressione di un principio generale applicabile al giudizio amministrativo", posto che le sue disposizioni “non sono compatibili con il codice del processo amministrativo, anche per ragioni testuali e logico-sistemiche”;

RICORDATO, in particolare, che sul punto l’Adunanza Plenaria ha chiarito che “l’art. 40 comma 1, lett. g) ha definito il contenuto giuridico della parola “sottoscrizione” del ricorso e l’art. 44, comma 1, lett. a) ha stabilito che è nullo il ricorso privo di sottoscrizione” e che “La carenza della sottoscrizione va, dunque, intesa non in senso materiale, ma in senso giuridico, ossia come mancanza o della sottoscrizione del ricorrente capace di stare in giudizio personalmente o della sottoscrizione “del difensore, con indicazione … della procura speciale”, mentre nel processo civile la procura “non deve né preesistere alla redazione dell’atto, né alla conseguente notificazione, bastando (per restare nella fisiologia del sistema) che sia rilasciata prima della costituzione in giudizio, ossia del deposito - nella cancelleria del giudice adito - dell’originale dell’atto di citazione, con la contestuale iscrizione a ruolo”.

RICORDATO, inoltre, che ancora secondo la Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, “l’art. 182, secondo comma, del c.p.c. è […] ontologicamente incompatibile con il c.p.a., la cui regola generale è quella per cui la procura – proprio come nel giudizio di cassazione – deve sempre precedere la redazione e la notificazione del ricorso” e “In una prospettiva logico-sistematica […] siffatta conclusione risulta in armonia con la natura stessa delle giurisdizioni civile ed amministrativa. 15.1. Invero, il processo amministrativo di legittimità (archetipo del processo amministrativo, su cui è costruita tutta la relativa disciplina), nelle sue varie forme, ivi inclusa quella speciale di cui all’art. 117 del c.p.a., si basa, fra l’altro, su termini decadenziali, il cui superamento è rilevabile d’ufficio e determina la chiusura del giudizio con una pronuncia di rito (arg. ex art. 35 del c.p.a.). 15.2. Consentire la sanatoria di una procura inizialmente nulla (o tout court inesistente) potrebbe comportare, potenzialmente, l’aggiramento di tali termini, con danno (oltre che all’Amministrazione intimata ed all’eventuale controinteressato) alla stabilità delle situazioni giuridiche di diritto pubblico, valore primario che è sempre stato tenuto presente dal legislatore per i giudizi amministrativi. 15.3. Si avrebbe, quindi, un capovolgimento per via esegetica della logica istituzionale sottesa alla disciplina legislativa sul processo amministrativo.”;

RICORDATO, inoltre, con riguardo alla eventualità di una rimessione in termini, che – in ragione della data di pubblicazione della decisione della Adunanza Plenaria (02.10.2025) sopra richiamata – nessun errore scusabile è prospettabile per i ricorsi proposti dopo tale data (come quello in esame, notificato il 4.12.2025), dato che nel processo amministrativo la rimessione in termini per errore scusabile costituisce un istituto di carattere eccezionale, in quanto in deroga al principio fondamentale di perentorietà dei termini di impugnazione; è dunque istituto di stretta interpretazione, operante in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di fatto (che nella specie, dopo la pronuncia del Supremo Consesso della Giustizia Amministrativa, non possono configurarsi), dal momento che un uso eccessivamente ampio della discrezionalità giudiziaria, che esso presuppone, lungi dal rafforzare l'effettività della tutela giurisdizionale, potrebbe comportare un grave vulnus del pari ordinato principio di parità delle parti relativamente al rispetto dei termini perentori stabiliti dalla legge processuale (Giur.za pacifica; ex plurimis Cons. St. n. 2864/2019; n. 902/2019; ecc;

RITENUTO, pertanto, per tutto quanto detto, che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile ai sensi del combinato disposto degli articoli 40, comma 1, lettera g) e 44, comma 1, lettera a), c.p.a., non essendo stato sottoscritto da un difensore munito di valida procura alle liti;

RITENUTO, infine, che la peculiarità delle questioni e la prossimità nel tempo della decisione assunta dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato consentano la compensazione delle spese di lite;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IE IT, Presidente

OR BI, Primo Referendario, Estensore

Monica Gallo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OR BI	IE IT

IL SEGRETARIO