Pubblicato il 04/12/2025

N. 07841/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00033/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 33 del 2024, proposto da
MA IA, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Luciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Asl 104 - Caserta 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonia Sarro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della comunicazione AS CE Prot.n.0285384/DIR.DIP. del 06-12-2023 notificata in pari data dall'AS Caserta Dipartimento di prevenzione Centro di Costo mediante cui si comunicava alla ricorrente il diniego in relazione all”istanza di indennizzo per abbattimento coattivo di animali infetti” giustificando e motivando il diniego con il superamento del termine di 60 giorni fissato dal Decreto Dirigenziale Regionale n. 161 del 27/04/2021 per la presentazione della richiesta , in conformità ai chiarimenti resi dall'UOD Regionale Prevenzione e Sanità Pubblica Veterinaria con nota prot. n. PG/2023/457666 del 27/09/2023;

- del precedente provvedimento AS CE Prot. n. 0249372/DIR. DIP. del 24/10/2023 notificato al sig. IA MA in pari data avente ad oggetto la comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento ex art. 10 bis della l.241/90 ,istanza di indennizzo per abbattimento coattivo di animali infetti;

- del Decreto Dirigenziale Regionale n. 161 del 27/04/2021;

- della nota resa dall'UOD Regionale Prevenzione e Sanità Pubblica Veterinaria prot. n. PG/2023/457666 del 27/09/2023 avente ad oggetto :” DDR n. 161 del 27/04/2021 ,chiarimenti- riscontro”;

- di ogni atto preordinato, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Asl 104 - Caserta 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il dott. FA MA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso ritualmente notificato e depositato, IA MA, in qualità di titolare di un allevamento bufalino sito in Castelvolturno (CE), ha impugnato il provvedimento dell'AS Caserta prot. n. 0285384/DIR. DIP. del 6 dicembre 2023, con il quale è stata respinta la presentata istanza volta ad ottenere l'indennizzo per l'abbattimento di capi infetti da brucellosi. L'impugnazione è stata estesa al presupposto preavviso di diniego prot. n. 0249372/DIR.DIP. del 24 ottobre 2023, al Decreto Dirigenziale della Regione Campania n. 161 del 27 aprile 2021, alla nota della UOD Regionale Prevenzione e Sanità Pubblica Veterinaria prot. n. PG/2023/457666 del 27 settembre 2023, nonché ad ogni altro atto preordinato, connesso e conseguente.

In punto di fatto, il ricorrente espone che, a seguito della riscontrata positività alla brucellosi in alcuni capi del proprio allevamento, in data 23 luglio 2023 veniva disposto l'ordine di macellazione per dieci bufale. Conclusosi l'iter di abbattimento, in data 11 ottobre 2023, l'allevatore presentava all'AS Caserta formale richiesta per la corresponsione della relativa indennità, acquisita al protocollo n. 0237482/COOR.VET.

In data 24 ottobre 2023, l'AS notificava al ricorrente, ai sensi dell'art. 10-bis della L. n. 241/1990, il preavviso di diniego, motivando l'esito negativo del procedimento con la presentazione dell'istanza oltre il termine previsto dalla normativa di settore. Il ricorrente presentava le proprie osservazioni difensive in data 30 ottobre 2023, contestando la fondatezza dei motivi ostativi.

Ciononostante, con il provvedimento finale del 6 dicembre 2023, l'AS Caserta confermava il diniego, ribadendo che la richiesta era stata presentata oltre il termine di 60 giorni fissato dal Decreto Dirigenziale Regionale n. 161 del 27/04/2021. Tale determinazione, si legge nell'atto, è conforme ai chiarimenti resi dalla UOD regionale Prevenzione e Sanità Pubblica Veterinaria con la nota prot. n. PG/2023/457666 del 27/09/2023, la quale ha qualificato come perentorio il suddetto termine, la cui inosservanza comporta la decadenza dal beneficio, salvo cause di forza maggiore, nella specie non ravvisate.

A sostegno del gravame, la parte ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di diritto:

Violazione e falsa applicazione dell'art. 8, comma 2, del D.M. 429/1997. Travisamento dei fatti, carenza di istruttoria ed eccesso di potere. Il ricorrente contesta l'interpretazione dell'AS riguardo al dies a quo per il calcolo del termine di 60 giorni. Sostiene che, secondo un'interpretazione letterale e teleologica della norma, il termine non decorre dalla data di abbattimento dei capi, bensì dalla data di presentazione del certificato di abbattimento (modello 9/33). Nel caso di specie, tale modello risulta generato d'ufficio dalla stessa AS in data 25 agosto 2023. Di conseguenza, l'istanza di indennizzo, presentata l'11 ottobre 2023, sarebbe stata depositata nel termine di 47 giorni e, quindi, pienamente tempestiva. In subordine, si contesta la natura perentoria del termine, non essendo prevista alcuna decadenza da fonti normative primarie o secondarie statali.

Violazione dell'art. 97 Cost., degli artt. 1 e 3 della L. 241/90, del principio di gerarchia delle fonti, del legittimo affidamento, di ragionevolezza e proporzionalità. Eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto di istruttoria, travisamento e sviamento. Si censura l'operato dell'amministrazione per aver qualificato come perentorio un termine sulla base di un atto regionale (DDR n. 161/2021) e di una successiva nota interpretativa (nota del 27/09/2023), in violazione del principio di gerarchia delle fonti, poiché tali atti non potrebbero introdurre una sanzione decadenziale non prevista dalla normativa statale di riferimento (D.M. 429/1997). Viene, inoltre, dedotta la violazione del principio del legittimo affidamento, in quanto la stessa AS Caserta avrebbe, per prassi consolidata, sempre considerato il termine come meramente ordinatorio, liquidando istanze tardive, incluse alcune presentate dallo stesso ricorrente nei mesi di gennaio, marzo e aprile 2023. Il repentino e inatteso cambio di orientamento, formalizzato solo con la nota regionale del settembre 2023, si porrebbe dunque in palese contrasto con la buona fede e la correttezza che devono informare l'azione amministrativa.

Si è costituita in giudizio l'AS Caserta che, con memoria difensiva, ha chiesto il rigetto del ricorso, eccependo la piena legittimità del proprio operato.

La difesa dell'amministrazione resistente ha argomentato come segue:

Sulla perentorietà del termine e sulla conformità alla normativa. L'AS sostiene che il carattere perentorio del termine di 60 giorni si desume implicitamente dal complesso delle disposizioni normative. L'uso di espressioni come "devono" e "non oltre" nell'art. 8 del D.M. 429/1997, unitamente alla finalità premiale dell'indennizzo, legata alla fattiva collaborazione dell'allevatore, deporrebbe in tal senso. Tale interpretazione sarebbe inoltre imposta da esigenze di certezza e di corretta programmazione delle risorse pubbliche, anche in relazione agli obblighi di rendicontazione verso l'Unione Europea. A sostegno di tale tesi, vengono richiamate recenti pronunce del Consiglio di Stato (nn. 9945, 9949 e 9953 del 2024) e del TAR Campania (nn. 3530, 3531, 3546 e 3548 del 2025), che hanno confermato la natura decadenziale del termine in questione. L'AS evidenzia, inoltre, di essersi attenuta alle procedure "obbligatorie e vincolanti" stabilite dal Decreto Dirigenziale Regionale n. 161/2021, che impone ai servizi veterinari di verificare la presentazione della domanda entro "massimo 60 giorni dall’abbattimento".

Sull'insussistenza del legittimo affidamento. La difesa dell'AS contesta la fondatezza della censura relativa alla violazione dell'affidamento, richiamando la giurisprudenza secondo cui una prassi amministrativa contra legem non può costituire fonte di diritti o di legittime aspettative in capo al privato. Si afferma che "il legittimo affidamento non può essere preso in considerazione per legittimare una prassi amministrativa contraria alla legge perché la prassi non è fonte normativa e, pertanto, non può prevalere sull'atto normativo". In ogni caso, il carattere perentorio del termine era già stato ribadito dal DDR n. 161 del 2021, circostanza che contraddirebbe l'esistenza di una prassi successiva idonea a ingenerare affidamenti.

Sulla reiezione della causa di forza maggiore. L'AS ha infine rappresentato di aver correttamente valutato la giustificazione addotta dal ricorrente (uno stato di indisposizione fisica), ritenendola non idonea a configurare un impedimento assoluto e, quindi, una causa di forza maggiore che potesse giustificare la rimessione in termini.

Con successive memorie, le parti hanno insistito nelle rispettive tesi. In particolare, la parte ricorrente ha ribadito la tempestività della domanda, calcolata dalla data di acquisizione del modello 9/33, e ha sottolineato la specificità della propria situazione di affidamento, ingenerato da un precedente pagamento per istanza tardiva avvenuto nello stesso anno solare.

All'udienza pubblica del 2 dicembre 2025, la causa è stata infine trattenuta in decisione.

1.- Il ricorso è infondato e, pertanto, non può trovare accoglimento.

La questione centrale sottoposta al vaglio del Tribunale attiene alla legittimità del diniego di indennizzo opposto dall'Azienda Sanitaria Locale (AS) di Caserta alla società ricorrente, a seguito dell'abbattimento di capi bufalini infetti da brucellosi. Il diniego si fonda esclusivamente sul mancato rispetto del termine di sessanta giorni per la presentazione della relativa istanza, termine che l'Amministrazione, in aderenza a specifiche direttive regionali e a un consolidato orientamento giurisprudenziale, ha qualificato come perentorio, con conseguente decadenza dal diritto al beneficio.

Pertanto, il Collegio, in considerazione del tenore delle censure proposte dal ricorrente, è chiamato a pronunciarsi primariamente sulla natura, perentoria o meramente ordinatoria, di detto termine e, successivamente, sia sulla corretta individuazione del suo dies a quo , sia sulla fondatezza della censura relativa alla violazione del principio del legittimo affidamento, asseritamente ingenerato da una pregressa prassi amministrativa difforme.

2.- Con il primo e principale motivo di ricorso, articolato sotto plurimi profili di violazione di legge ed eccesso di potere, la parte ricorrente contesta la natura perentoria del termine di 60 giorni e, in via subordinata, ne individua la decorrenza non dalla data di abbattimento dei capi, bensì dalla successiva data di generazione del certificato di abbattimento (modello 9/33) da parte della stessa AS.

La censura è infondata per le ragioni di seguito esposte.

2.1. La disciplina di riferimento è contenuta nell'art. 8, comma 2, del D.M. 12 agosto 1997, n. 429, che, nel modificare il precedente regolamento di polizia veterinaria, dispone testualmente: “Per ottenere l'indennità di abbattimento gli interessati devono far macellare o abbattere tutti gli animali infetti al più presto e non oltre i termini stabiliti dall'articolo 7, comma 4, del presente regolamento e presentare i relativi certificati di abbattimento (modello 9/33) alla unità sanitaria locale competente per territorio non oltre sessanta giorni dall'abbattimento dell'ultimo capo infetto unitamente alla richiesta di indennizzo.”

Sebbene la norma non utilizzi l'avverbio "perentoriamente", la natura decadenziale del termine si desume in via di interpretazione sistematica e teleologica, conformemente a un indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato e che questo Collegio condivide pienamente.

In primo luogo, depone in tal senso l'analisi letterale della disposizione, che utilizza locuzioni dal chiaro tenore prescrittivo ("devono", "non oltre"), le quali denotano un onere ineludibile posto a carico dell'allevatore che intenda accedere al beneficio e non, come sostenuto dal ricorrente, una mera indicazione ordinatoria.

In secondo luogo, ed in modo dirimente, la perentorietà del termine è imposta dalla ratio stessa dell'istituto dell'indennizzo. Come correttamente evidenziato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, l'erogazione di tale beneficio non costituisce un mero ristoro patrimoniale per la perdita subita, ma assume una "chiara finalità premiale che si giustifica in ragione del contributo fattivo che gli allevatori sono chiamati ad offrire alla causa dell’eradicazione o della limitazione dell’infezione" ( Consiglio di Stato num. 1691 del 2022 ) . Tale leale collaborazione, essenziale per la tutela della salute pubblica e della zootecnia, deve manifestarsi non solo nella tempestiva esecuzione dell'ordine di abbattimento, ma anche nella solerte cura degli adempimenti amministrativi successivi, tra cui la presentazione dell'istanza di indennizzo.

Inoltre, la fissazione di un termine certo e invalicabile risponde a imprescindibili esigenze di buon andamento, certezza dei rapporti giuridici e corretta programmazione delle risorse pubbliche. Qualificare il termine come ordinatorio, come preteso dal ricorrente, implicherebbe la possibilità per l'allevatore di presentare l'istanza sine die o, al più, entro l'ordinario termine di prescrizione decennale. Una simile evenienza determinerebbe "una situazione di perdurante incertezza incompatibile con un razionale utilizzo delle risorse", ostacolando la capacità dell'Amministrazione di prevedere e allocare i fondi necessari, come peraltro già evidenziato nella relazione ministeriale che accompagnava l'introduzione di detto termine, volta proprio a "ovviare al fenomeno di domande presentate con ritardo di mesi rispetto alla chiusura del focolaio e conseguenti problemi nella istruzione delle relative pratiche e nel calcolo dei bilanci di previsione da parte delle Aziende Sanitarie Locali" (ved memoria asl.).

2.2. Del pari infondata è la tesi difensiva concernente l'individuazione del dies a quo . La lettera della norma è inequivocabile nello stabilire che il termine di sessanta giorni decorre "dall'abbattimento dell'ultimo capo infetto". Si tratta di un evento fattuale, certo e nella piena disponibilità conoscitiva dell'allevatore. La circostanza che, per finalità di semplificazione, il certificato modello 9/33 sia oggi acquisito d'ufficio dall'AS non può rivestire l'effetto di modificare la chiara previsione normativa, spostando in avanti la decorrenza del termine. L'onere di attivarsi tempestivamente grava sull'interessato a partire dal momento in cui l'abbattimento è concluso.

Nel caso di specie, è pacifico e documentalmente provato che l'abbattimento dell'ultimo capo è avvenuto in data 23 luglio 2023, mentre l'istanza di indennizzo è stata protocollata in data 11 ottobre 2023. È dunque palese il superamento del termine di 60 giorni, il che rende l'istanza irricevibile.

3.- Con un ulteriore motivo di gravame, il ricorrente lamenta la violazione del principio del legittimo affidamento, sostenendo che una prassi consolidata dell'AS Caserta, che avrebbe in passato liquidato istanze tardive (anche allo stesso ricorrente), avesse ingenerato in lui la ragionevole convinzione circa la natura non perentoria del termine.

La censura è priva di pregio.

Secondo un principio cardine del diritto amministrativo, più volte ribadito dalla giurisprudenza anche in casi identici al presente, una prassi amministrativa contra legem non può mai costituire fonte di un affidamento giuridicamente tutelabile ( TAR per la Campania - Napoli num. 3546 del 2025) . Invero, "il legittimo affidamento non può essere preso in considerazione per legittimare una prassi amministrativa contraria alla legge perché la prassi non è fonte normativa e, pertanto, non può prevalere sull'atto normativo". L'eventuale errore commesso in passato dall'Amministrazione non può fondare in capo al privato la pretesa alla reiterazione di tale errore. Al contrario, in ossequio al principio di legalità e di parità di trattamento, l'Amministrazione ha il dovere di ricondurre la propria azione nell'alveo della legalità, interrompendo prassi illegittime.

Peraltro, il carattere perentorio del termine era già stato esplicitamente ribadito dal Decreto Dirigenziale della Regione Campania n. 161 del 27 aprile 2021, atto normativo presupposto e vincolante per l'AS. Tale circostanza "contraddice – quantomeno a decorrere dal 2021 - l’asserita adozione di consuetudini amministrative atte ad ingenerare affidamenti circa la non vincolatività del termine dei 60 giorni". Pertanto, al momento della presentazione dell'istanza (ottobre 2023), il ricorrente non poteva vantare alcun affidamento meritevole di tutela.

4.- Il ricorrente ha altresì censurato il provvedimento impugnato per non aver adeguatamente considerato la causa di forza maggiore addotta a giustificazione del ritardo, consistente in una patologia fisica documentata da certificazione medica.

Anche tale doglianza è infondata. Nel provvedimento di diniego, l'AS ha correttamente escluso la sussistenza di una causa di forza maggiore, rilevando che non ogni impedimento fisico integra tale esimente, ma solo quello che si configuri come un "impedimento assoluto che ha determinato l'effettiva impossibilità e non la semplice difficoltà di presentare la domanda nei termini". Tale rigorosa interpretazione è conforme alla giurisprudenza, la quale richiede la prova di un impedimento oggettivo, insormontabile e non imputabile al soggetto (Tar Campania - Napoli num. 3548 del 2025). Nel caso di specie, il ricorrente non ha fornito la prova di un'impossibilità assoluta a provvedere, anche considerato che l'istanza avrebbe potuto essere trasmessa da un delegato o tramite strumenti telematici (PEC), la cui inutilizzabilità non è stata né dedotta né provata.

Alla luce di tutto quanto precede, il diniego opposto dall'AS Caserta si palesa come un atto dovuto e di natura vincolata, quale diretta e inevitabile conseguenza del mancato rispetto di un termine pacificamente da intendersi come perentorio. La tardività dell'istanza costituisce un vizio insanabile che preclude in radice l'esame del merito della pretesa, rendendo il provvedimento di rigetto immune dalle censure formulate. Tale conclusione assorbe ogni ulteriore doglianza di carattere formale o procedimentale, posto che il contenuto dispositivo dell'atto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Il ricorso deve, pertanto, essere respinto.

5.- La peculiarità della vicenda, caratterizzata da una condotta non sempre univoca tenuta in passato dall'Amministrazione, che può aver contribuito all'insorgere della presente lite, integra tuttavia gravi ed eccezionali ragioni per disporre l'integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge;

spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DA IC, Presidente FF

Gianluca Di Vita, Consigliere

FA MA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FA MA	DA IC

IL SEGRETARIO