Pubblicato il 13/06/2025

N. 00976/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01192/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1192 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
OP S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B0838AE7D1, rappresentata e difesa dall'avvocato Elena Alberti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Fondazione “La Biennale di Venezia”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Fusani, Andrea Pavanini, Valeria Zambardi e Debora Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Centro Italiano di Vigilanza Interna e Stradale S.p.A., Rangers S.r.l., IA Ivri S.p.A., non costituiti in giudizio;
IV S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Gentile e Maria Lucia Civello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

-- per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento prot. n. 1965/ACQ adottato in data 6 agosto 2024 dalla Fondazione La Biennale di Venezia, con la quale è stata disposta l’esclusione del costituendo RTI con mandataria OP S.p.A. e mandante RS S.r.l. dalla procedura aperta per l'affidamento del “servizio di sorveglianza armata per le sedi espositive della Fondazione La Biennale di Venezia nel triennio 2024-2026” (CIG: B0838AE7D1);

- ove lesivi e per quanto di interesse della ricorrente, di tutti i verbali del Seggio di gara, del Responsabile unico del progetto e della Commissione giudicatrice e, in particolare, dei verbali della Commissione giudicatrice del 4 aprile 2024, del 12 aprile 2024, del 16 maggio 2024, del 3 giugno 2024, del 7 agosto 2024 del 9 agosto 2024

- della nota prot. n. 1007/ACQ adottata dalla Fondazione La Biennale di Venezia in data 12 aprile 2024;

- della nota prot. n. 1239/ACQ adottata dalla Fondazione La Biennale di Venezia in data 16 maggio 2024;

- della nota prot. n. 1330/ACQ adottata dalla Fondazione La Biennale di Venezia in data 3 giugno 2024;

- della nota prot. n. 1967/ACQ adottata dalla Fondazione La Biennale di Venezia in data 7 agosto 2024, di contenuto sconosciuto alla ricorrente;

- della nota acquisita al prot. n. 2015/ACQ del 9 agosto 2024, con la quale il partecipante RTI costituendo CIVIS/RANGERS/SICURITALIA ha trasmesso le giustificazioni dell’anomalia della propria offerta;

- ove lesivi e per quanto di interesse della ricorrente, del bando di gara, del disciplinare di gara, del capitolato tecnico e d’oneri e dei relativi allegati, dei chiarimenti resi in relazione ai quesiti posti nella fase antecedente alla presentazione delle domande di partecipazione, ivi compresi i relativi allegati, in tutte le parti in cui possano essere interpretati nel senso di giustificare la esclusione dalla gara de qua del costituendo raggruppamento temporaneo di imprese con mandataria la ricorrente;

- dell’atto di aggiudicazione provvisoria, della graduatoria provvisoria e definitiva della procedura di gara de qua;

- ove medio termine intervenuto, dell’atto di aggiudicazione definitiva della gara de qua in favore del costituendo raggruppamento temporaneo di imprese con mandataria IV S.p.A. di estremi e data sconosciuti alla ricorrente;

- ove lesivi e per quanto di interesse della ricorrente, di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto dalla ricorrente, ove lesivo, con riserva di presentare motivi aggiunti;

nonché

per la declaratoria di inefficacia del contratto (di estremi e data sconosciuti alla ricorrente) eventualmente medio tempore stipulato, in relazione al quale la ricorrente formula espressamente richiesta di declaratoria della sua inefficacia e domanda di subentro ai sensi degli articoli 122 e 124 c.p.a.;

e per la condanna

- della Fondazione La Biennale di Venezia alla tutela in forma specifica mediante l'adozione del provvedimento di aggiudicazione in favore della ricorrente;

- in subordine, al risarcimento per equivalente dei danni subiti e subendi dalla ricorrente (con espressa riserva di quantificarli in corso di causa) o alla corresponsione dell’indennizzo ex articolo 21 quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241;

-- per quanto riguarda i motivi aggiunti:

annullamento

- del provvedimento prot. n. 2450/P del 1° ottobre 2024, sottoscritto il 4 ottobre 2024, notificato alla ricorrente in data 7 ottobre 2024, con il quale la Fondazione La Biennale di Venezia ha comunicato che “compiute le necessarie verifiche e nelle more delle verifiche dei requisiti previsti dalla normativa antimafia prescritti ex lege e dalla lex specialis di gara, il servizio viene assegnato al concorrente Costituendo RTI CIVIS/RANGERS/SICURITALIA con sede legale in Via P. Della Francesca, 20154, Milano”;

- ove intervenuto, del provvedimento di aggiudicazione definitiva, di contenuto, data ed estremi sconosciuti alla ricorrente, disposto in favore del raggruppamento temporaneo di imprese con mandataria IV S.p.A.;

- ove intervenuto, del provvedimento di dichiarazione dell’efficacia dell’aggiudicazione definitiva, di contenuto, data ed estremi sconosciuti alla ricorrente, disposto in favore del raggruppamento temporaneo di imprese con mandataria IV S.p.A.;

- ove lesivi e per quanto di interesse della ricorrente, di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto dalla ricorrente, ove lesivo, con riserva di presentare motivi aggiunti;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Fondazione “La Biennale di Venezia” e di IV S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2025 il dott. Nicola Bardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Fondazione La Biennale di Venezia ha indetto una gara per l'affidamento del servizio di sorveglianza armata presso le sue sedi espositive. Il bando di gara è stato pubblicato il 23 febbraio 2024, con termine di presentazione delle domande fissato al 26 marzo 2024. Alla gara hanno partecipato tre operatori economici: Europolice S.r.l., RTI IV S.p.A. – Rangers S.r.l. – IA IVRI S.p.A., e RTI OP S.p.A. – RS S.r.l.

La graduatoria provvisoria vedeva il RTI OP classificata al primo posto con un punteggio totale di 72,00 e un'offerta economica di 85.904,75 euro. Il RTI IV si è classificato al secondo posto con un punteggio totale di 66,3659 e un'offerta economica di 222.386,18 euro.

2. Esperita la verifica di anomalia dell’offerta, la stazione appaltante ha disposto l'esclusione del RTI OP dalla procedura. Alla base del provvedimento la Fondazione ha posto i seguenti rilievi:

- risulta violato l’art. ​​ 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023, che impone la separata indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali per la sicurezza. ​​​​​ L'operatore avrebbe accorpato gli oneri della sicurezza all’interno del costo della manodopera, includendo anche voci non pertinenti, come divise, torce e ricetrasmittenti, che sono strumenti di lavoro e non di sicurezza. ​​​​​ Ciò avrebbe impedito di verificare la congruità dei singoli costi; ​​​

- OP avrebbe dichiarato di poter abbattere i costi differenziali utilizzando attrezzature e mezzi già impiegati per altri clienti, senza fornire riscontri documentali e indicare l’incidenza di tali costi all’interno dell’offerta; ​​​​

- OP avrebbe indicato un importo di euro 1.590,00 per i costi della sicurezza relativi ai rischi interferenziali, ma non avrebbe accorpato questa voce agli oneri aziendali della sicurezza (euro 12.763,85), sostenendo che fossero già inclusi nel costo della manodopera. ​​​ Le tabelle ministeriali prevedrebbero, tuttavia, la separazione delle voci di costo;

- la ricorrente non avrebbe tenuto conto degli incrementi retributivi previsti dal rinnovo del CCNL per il settore della vigilanza privata e dei servizi fiduciari, stipulato con effetto dal 1° giugno 2023. OP non avrebbe fornito giustificazioni adeguate per dimostrare di aver considerato gli aumenti introdotti dalla contrattazione collettiva; ​​​​​

- OP non avrebbe indicato il costo orario del personale suddiviso per livello e per ora ordinaria, straordinaria, notturna e festiva, come richiesto dal disciplinare di gara. ​​​​ Inoltre, avrebbe dichiarato che il personale sarebbe stato inquadrato in livelli retributivi inferiori rispetto a quelli presupposti dalla Fondazione, senza fornire dettagli o giustificazioni adeguate;

- OP avrebbe indicato un aumento di solo un euro rispetto alla paga oraria ordinaria per lavoro straordinario, notturno e festivo, non rispettando le maggiorazioni previste dal CCNL, che si attestano tra il 35% e il 40%.

3. L’esclusione viene ora impugnata con i seguenti sette motivi (cui viene premessa, salva in alcuni casi una piccola variante, la medesima rubrica: violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 2 e 110 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 - Violazione e falsa applicazione degli articoli 1 e 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241 - Violazione e falsa applicazione dell’articolo 22 del disciplinare di gara - Violazione del principio del giusto procedimento - Violazione dei principi di proporzionalità e correttezza dell’azione amministrativa - Eccesso di potere in tutte le sue forme sintomatiche e, in particolare, per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, palese sviamento di potere, erroneità del presupposto, erronea valutazione dei fatti, difetto di istruttoria, illogicità, difetto, carenza e irragionevolezza della motivazione, contraddittorietà dell’atto e tra più atti, ingiustizia manifesta, disparità - Violazione e falsa applicazione dell’articolo 97 della Costituzione ):

(1) Errata presunzione di partecipazione paritetica nel RTI. Viene contestata la premessa del provvedimento di esclusione, secondo cui, in mancanza di specificazione delle quote di partecipazione tra OP e RS, si sarebbe dovuto presumere una partecipazione paritetica. ​​​ La ricorrente sostiene che tale presunzione è errata, poiché nella domanda di partecipazione era chiaramente indicato che OP avrebbe eseguito il 60% dei servizi e RS il 40%;

(2) Insufficienza delle giustificazioni sui costi differenziali. ​La stazione appaltante ha erroneamente ritenuto insufficienti le giustificazioni relative ai costi differenziali, che la ricorrente avrebbe abbattuto utilizzando attrezzature e mezzi già impiegati per altri clienti. ​​​ La ricorrente afferma di aver fornito spiegazioni dettagliate e di aver dimostrato di utilizzare economie di scala e condizioni di particolare favore. ​​

(3) Errata valutazione dei costi della sicurezza. OP contesta la conclusione secondo cui avrebbe sovrapposto i costi della sicurezza relativi ai rischi interferenziali con quelli aziendali. ​​​​ La ricorrente sostiene di aver correttamente indicato i costi della sicurezza da interferenza (1.590 euro) e quelli aziendali (12.763,85 euro), conformemente alla lex specialis .​​

(4) Errata interpretazione delle tabelle ministeriali. La stazione appaltante non avrebbe interpretato correttamente le tabelle ministeriali del 2016, ritenendo che i costi della sicurezza dovessero essere separati dal costo della manodopera. ​​ La ricorrente afferma che tali costi sono già ricompresi nel costo della manodopera, come previsto dalle tabelle. ​​​​

(5) Violazione dell’art. ​​ 108 del D.lgs. ​​ 36/2023. OP avrebbe rispettato l’obbligo di separata indicazione dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza, assecondando le indicazioni del capitolato d’appalto. Al riguardo sarebbero state fornite giustificazioni adeguate.

(6) Mancata indicazione dei livelli retributivi. Errata sarebbe, inoltre, la conclusione secondo cui la ricorrente avrebbe omesso di indicare il costo orario del personale suddiviso per livello e per ora ordinaria, straordinaria, notturna e festiva. ​​​​ La ricorrente sostiene di aver utilizzato il modello di offerta economica predisposto dalla Fondazione. ​

(7) Incongruità dei costi orari per servizi aggiuntivi. I costi orari per servizi aggiuntivi non sarebbero incongrui rispetto ai parametri del CCNL. ​​ Tali costi risulterebbero coerenti rispetto al contenuto dell’offerta tecnica e rispettosi delle previsioni del CCNL. ​

4. Nelle more del giudizio, la Fondazione ha aggiudicato il servizio al RTI con mandataria IV S.p.A. e mandanti Rangers S.r.l. e IA IVRI S.p.A. L’aggiudicazione è stata impugnata da OP, sostanzialmente per illegittimità derivata, con motivi aggiunti che ripropongono le censure formulate nel ricorso introduttivo.

5. Si sono costituiti in giudizio la stazione appaltante e IV S.p.A., che hanno resistito nel merito e in rito. Sotto quest’ultimo profilo viene contestata l’inammissibilità dell’impugnazione per non essere state specificamente censurate tutte le ragioni poste alla base del provvedimento di esclusione. In particolare, OP non avrebbe contestato l'omessa considerazione degli incrementi dei minimi retributivi dovuti al rinnovo del CCNL di settore.

6. All’udienza pubblica del 12 febbraio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Appare fondata l’eccezione di inammissibilità del gravame, formulata dalla Fondazione e dalla controinteressata.

Il provvedimento di esclusione risulta sostenuto da più ragioni giustificatrici, autonome tra loro e ciascuna idonea di per sé a darne giustificazione; parte ricorrente, tuttavia, ha appuntato le proprie censure solo su una parte di esse.

L’esclusione, da qualificarsi in questo caso come atto plurimotivato, si basa infatti su diversi ordini di presupposti reciprocamente indipendenti, riferibili, da un lato, all’inadeguata e in parte inattendibile ricostruzione delle componenti di costo, nonché, dall’altro lato, all’assenza di giustificazioni plausibili atte a dimostrare che l’offerta economica teneva conto degli incrementi retributivi stabiliti dalla contrattazione collettiva di settore in relazione al livello di inquadramento del personale.

Le censure introdotte nel ricorso contemplano, peraltro, soltanto il primo ordine di rilievi, senza tuttavia intaccare l’ulteriore aspetto concernente l’assenza di riscontro riguardo agli effetti – non chiaramente valutati – degli istituti e degli aumenti stipendiali doverosamente applicati al personale, posto che, come espressamente evidenziato nel provvedimento di esclusione, “ il CCNL prevede, già a decorrere dal 2024, degli aumenti contrattuali, quindi della paga base, dei quali non risulta dai chiarimenti forniti se il RTI OP/RS tenga conto, considerando che il costo azienda medio orario ordinario per un III e IV livello è stimabile tra i 17,32 € e 15,54 € ”

Deve così ritenersi del tutto superfluo l’esame delle doglianze introdotte nel ricorso, di per sé inidonee ad intaccare l’ulteriore presupposto (mancata giustificazione dell’incongruenza rispetto al CCNL applicabile) che autonomamente fonda l’adozione del provvedimento impugnato.

Osserva in merito la giurisprudenza che, “ qualora la motivazione dell'atto amministrativo impugnato sia basata su più ragioni, la mancata formulazione di una specifica censura contro ciascun motivo, rende inammissibile il gravame, atteso che l'accoglimento dei motivi di ricorso volti a censurare alcuni dei motivi su cui si fonda l'atto impedirebbe ugualmente il suo annullamento, in quanto la determinazione resterebbe validamente sorretta dalla residua motivazione ” (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, n. 618 del 2020; vd. inoltre Cons. Stato, Sez. IV, n. 5123 del 2018).

Pertanto, alla luce di tale condiviso insegnamento giurisprudenziale, il ricorso e i motivi aggiunti (quest’ultimi proposti al mero fine di denunciare l’illegittimità derivata dell’aggiudicazione) vanno dichiarati inammissibili per originaria carenza di interesse, non potendosi ravvisare alcuna utilità residua dall’accoglimento delle censure introdotte con il gravame.

8. Ferma la declaratoria di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, si deve, peraltro, osservare che le censure ivi formulate dalla ricorrente risulterebbero infondate nel merito.

8.1 Quanto al primo motivo, si deve sottolineare che - per quanto l’esatta determinazione delle quote di partecipazione nel RTI sia del tutto irrilevante nell’economia della declaratoria di esclusione - in mancanza di diversa specificazione, la partecipazione di OP e RS si deve presumere paritetica.

8.2 Riguardo al secondo motivo, si deve rilevare che OP non ha fornito adeguati ragguagli in merito all’incidenza dei costi differenziali, limitandosi a dichiarazioni del tutto generiche. In ogni caso, i costi relativi a strumenti impiegati in una pluralità di appalti andrebbero sempre giustificati pro quota , così da determinare l’incidenza effettiva nell’affidamento oggetto della verifica di congruità. ​

8.3 Venendo al terzo motivo, va constatato che OP ha accorpato voci di costo non strettamente riferibili (es. ​ torce e ricetrasmittenti) agli oneri della sicurezza, in violazione dell’obbligo di separata indicazione di tali componenti economiche, come previsto dall’art. ​​​ 108 del d.lgs. n.​ 36 del 2023. ​

8.4 Riguardo alla quarta censura, si deve osservare che il riferimento alle tabelle ministeriali del 2016 ai fini della giustificazione dei costi della manodopera non appare sufficientemente attendibile, tenuto conto del successivo rinnovo del CCNL di settore e dell’introduzione di nuovi e più elevati livelli retributivi.

8.5 Quanto al quinto motivo, risulta che la ricorrente ha modificato l’indicazione dei costi della manodopera in sede di giustificazioni, rendendo del tutto inattendibili le corrispondenti voci indicate ai fini della verifica di congruità.

8.6 Riguardo al sesto profilo di censura, si deve osservare che la ricorrente non ha fornito alcuna indicazione sui livelli retributivi applicati, elemento necessario ai fini della verifica di congruità il cui inserimento risultava espressamente richiesto dal disciplinare di gara.

8.7 Quanto al settimo motivo, va evidenziato che i costi orari indicati da OP non tengono conto delle maggiorazioni previste dal CCNL per lavoro straordinario, notturno e festivo, oltreché degli elementi una tantum , così da minare, anche sotto tale profilo, l’equilibrio economico sotteso all’offerta.

9. Per quanto precede, il ricorso e i motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili.

Le spese devono essere compensate, tenuto conto della particolarità della questione esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Pasanisi, Presidente

Nicola Bardino, Primo Referendario, Estensore

Alberto Ramon, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola Bardino	Leonardo Pasanisi

IL SEGRETARIO