Pubblicato il 02/04/2026

N. 06118/2026 REG.PROV.COLL.

N. 11748/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11748 del 2023, proposto da
Consulet s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuliano Berruti, Piero Francesco Vigano’ ed Ernesto Rossi Scarpa Gregorj, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio Pugliese, Simona Barchiesi e Gianluca Favaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero dello sviluppo economico, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento del Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a., prot. n. GSE/P20230021193 del 19 giugno 2023, recante “attività di controllo mediante verifica e sopralluogo di cui alla lettera prot. GSE/P20220007137 del 15 marzo 2022, ai sensi dell’art. 12, commi 1 e 3 del D.M. 11 gennaio 2017, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dal codice 0165955009719R009_rev1, (Soggetto Proponente: LE S.r.l.; Soggetto Titolare Vetrerie Riunite S.p.A.). Comunicazione di esito” ;

- del provvedimento del Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a., prot. n. GSE/P20230030147 del 3 agosto 2023, recante “attività di controllo mediante verifica e sopralluogo di cui alla lettera prot. GSE/P20220007137 del 15 marzo 2022, ai sensi dell’art. 12, commi 1 e 3 del D.M. 11 gennaio 2017, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dal codice 0165955009719R009_rev1, (Soggetto Proponente: LE S.r.l.; Soggetto Titolare Vetrerie Riunite S.p.A.) – Richiesta restituzione incentivi” ;

- del provvedimento del Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a. dell’11 agosto 2023, recante “richiesta di integrazione relativa alla Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0165955009719R009_rev1-1#3, presentata da LE SRL” .

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 la dott.ssa NA TR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 29 agosto 2023 e depositato il successivo 1° settembre, Consulet s.r.l. ha esposto che:

- in data 25 settembre 2017, ha presentato la proposta di progetto e programma di misura (“PPPM”) identificata con il codice 0165955009717T007 e relativa all’intervento di sostituzione di un forno di tipo Unit Melter (con uno di tipo “Centauro”) di proprietà della società Vetrerie Riunite s.p.a. presso lo stabilimento di Colognola ai Colli (VR), via Calcinese, n. 60;

- in data 15 novembre 2017, con nota prot. n. GSE/P20170087200, il Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a. (di seguito, “Gse” o “Gestore”) ha invitato la società a fornire documentazione integrativa che consentisse di verificare i criteri e i metodi di misura utilizzati per la determinazione del vetro “cavato”, in uscita dal forno;

- il 18 gennaio 2018, Consulet ha presentato la PPPM n. 0165955009717T007_rev1;

- alla luce della documentazione inoltrata, il Gse ha ritenuto esaustivo il riscontro relativo al metodo di misurazione del vetro “cavato” e, con il preavviso di rigetto prot. n. GSE/20180016786 del 2 marzo 2018, si è soffermato su ulteriori motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza (tra cui quello relativo al “valore di baseline proposto” );

- successivamente, in data 22 maggio 2018, con il provvedimento prot. n. GSE/P201800445, il Gestore ha comunicato l’accoglimento parziale della PPPM e, con essa, dell’algoritmo di calcolo individuato dal proponente;

- a valle del provvedimento di accoglimento, Consulet ha presentato al Gse le richieste di Verifica e Certificazione dei risparmi a Consuntivo (“RVC-C”) relative al periodo di rendicontazione settembre 2018/agosto 2019, settembre 2019/agosto 2020 e settembre 2020/agosto 2021, identificate dal codice di radice 0165955009719R009, sulla base delle quali il Gse ha riconosciuto i relativi titoli di efficienza energetica;

- in data 15 marzo 2022, con nota prot. n. GSE/P20220007137, il Gestore ha comunicato alla società l’avvio di un procedimento di controllo, nel cui ambito è stato effettuato un sopralluogo in situ , in esito al quale il gruppo di verifica incaricato ha constatato che la misurazione del quantitativo di vetro prodotto dal forno era stata, in realtà, effettuata pesando le materie prime e il rottame in ingresso al forno (il cosiddetto “infornato”);

- alla luce di tale circostanza, con il provvedimento di sospensione prot. n. GSE/P20220032506 del 16 dicembre 2022, il Gestore ha invitato la società a fornire le proprie osservazioni sul punto, comunicando che “il programma di misura attualmente utilizzato […] non consente di confrontare consumi specifici congruenti tra loro, in quanto il consumo di baseline è determinato sulla base del vetro fuso [c.d. “cavato”] , mentre quello post-intervento viene calcolato considerando i quantitativi di materie prime e rottame in ingresso al forno [c.d. “infornato”] ” e riferendo che sarebbe stato necessario rettificare i dati inseriti nelle rendicontazioni dei risparmi, al fine di considerare la perdita in peso tra l’infornato e il cavato in uscita dal forno, introducendo un coefficiente moltiplicativo dei valori di produzione, che, sulla base delle dichiarazioni rese dal proponente in sede di sopralluogo, si assumeva pari a 0,9;

- con le note del 13 febbraio, 24 febbraio e 21 aprile 2023, la società ha trasmesso le proprie osservazioni, le quali, tuttavia, non sono state ritenute idonee a superare le obiezioni mosse dal Gse; per l’effetto, il Gse ha ritenuto di introdurre un coefficiente moltiplicativo (pari a 90% = 90/100 = 0,9) ai valori in peso delle materie prime in entrata (nel forno), al fine di considerare la perdita in peso tra l’“infornato” e il “cavato”, e ha disposto il recupero di 2.539 TEE rilasciati asseritamente in eccesso;

- con successiva comunicazione del 3 agosto 2023, il Gse ha intimato il pagamento di euro 668.600,78, corrispondente al valore dei TEE asseritamente rilasciati in eccesso con riguardo alle tre RVC-C.

1.1. Consulet ha, dunque, impugnato i provvedimenti in epigrafe, censurandoli sotto i seguenti profili:

I. “Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies, L. n. 241/1990. Violazione del principio del legittimo affidamento e del principio di buona fede. Violazione del principio di certezza del diritto e del principio di buon andamento (art. 97 Cost.). Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per difetto e contraddittorietà della motivazione, specie sotto il profilo della mancata valutazione dell’interesse pubblico attuale alla revisione dell’algoritmo, in rapporto all’interesse e all’entità del sacrificio imposto al privato. Violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 32, 41 e 42 Cost. Difetto di istruttoria e di motivazione” - secondo la ricorrente, nel caso di specie, con l’adozione dei provvedimenti impugnati, il Gse non avrebbe esercitato un “potere di verifica e controllo” ai sensi dell’art. 42, d.lgs. n. 28/2011, bensì un “potere di annullamento d’ufficio in autotutela” di cui all’art. 21 nonies , l. n. 241/1990, in assenza dei presupposti all’uopo prescritti (ivi incluso il termine di 12 mesi); nel caso di specie, il Gse si sarebbe determinato ad “assumere il provvedimento impugnato non già sulla base di accertate violazioni o trasgressioni, da parte dell’odierna ricorrente, di previe e puntuali prescrizioni contenute in norme di legge o di regolamento o atti amministrativi generali, e nemmeno sulla base di un’accertata non veridicità delle dichiarazioni rese e dei documenti prodotti dalla medesima ricorrente, ma sulla base della mera asserita carenza di documentazione e/o di informazioni ab origine richieste per l’ottenimento dell’incentivo” ;

II. “Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, comma 3, D.Lgs. n. 28/2011, così come modificato dall’art. 56, comma 7, D.L. n. 76/2020, convertito con modificazioni in L. n. 120/2020. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, comma 3 bis, D.Lgs. n. 28/2011, così come modificato dapprima dalla L. n. 124/2017 e poi dall’art. 56, comma 7, D.L. n. 76/2020, convertito con modificazioni in L. n. 120/2020” - anche nell’ipotesi in cui non si ritenesse di qualificare il potere esercitato dal Gse come “potere di annullamento in autotutela” , in ogni caso, lo stesso risulterebbe esercitato in violazione dell’art. 42, co. 3, d.lgs. n. 28/2011, come modificato dall’art. 56, co. 7, d.l. n. 76/2020, ai sensi del quale il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate avrebbero potuto aver luogo solo nel caso di violazioni rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi e in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21 nonies , l. n. 241/1990, che, viceversa, non ricorrerebbero nella fattispecie, in quanto la comunicazione di esito si fonderebbe esclusivamente su elementi già valutati in sede di approvazione della PPPM e non su una non veritiera rappresentazione dei fatti e, comunque, sarebbe stata adottata oltre il termine previsto dall’art. 21 nonies , l. n. 241/1990;

“III. Violazione dell’art. 12 del D.M. 11 gennaio 2017. Violazione dei principi di ragionevolezza, di imparzialità e di parità di trattamento - Eccesso di potere per travisamento dei presupposti” - secondo la ricorrente, il provvedimento gravato sarebbe altresì illegittimo, in quanto il Gse avrebbe acquisito le precisazioni da parte della società (in esito al preavviso di rigetto del 2 marzo 2018), non richiedendo “ulteriori precisazioni in merito” e, dunque, accogliendo la definizione di “cavato” fornita dall’odierna ricorrente, inteso come “infornato” (ovverosia, somma delle materie prime vetrose in ingresso al forno e del rottame di vetro, sempre in ingresso al forno stesso); la ricorrente evidenzia, inoltre, di aver sempre trasmesso, per la rendicontazione dei risparmi energetici addizionali, i documenti di “taratura del sistema di pesatura della composizione in ingresso al forno” , senza che il Gse sollevasse obiezioni in relazione alle misurazioni effettuate;

“IV. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, L. n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione” - la comunicazione di esito si limiterebbe alla ripetizione della pedissequa motivazione della comunicazione di sospensione; pertanto, il Gse non si sarebbe neanche premurato di esaminare e argomentare in ordine alle osservazioni presentate dalla società né di giustificare conseguentemente il loro mancato accoglimento.

2. Il Gse si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso e depositando documenti.

3. All’udienza del 24 febbraio 2026, in vista della quale le parti hanno depositato memorie, dopo la discussione, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato.

2. Non merita accoglimento il primo motivo di censura.

2.1. In linea generale, la giurisprudenza ha evidenziato che il potere di verifica da parte del Gse in ordine alla spettanza dei benefici concessi ha carattere “immanente”, essendo la sua sussistenza pienamente giustificata dalla mera pendenza del rapporto di incentivazione; conseguentemente, tale potere può essere esercitato per tutta la durata del rapporto, potendo esitare anche nella rideterminazione dei titoli spettanti.

Del resto, anche nell’accogliere la PPPM (cfr. provvedimento del 22 maggio 2018), il Gse si riservava di “effettuare i necessari controlli per la verifica della regolare esecuzione delle iniziative, la loro conformità al progetto approvato e al succitato D.M. in vigore alla data di presentazione del progetto, la completezza e regolarità della documentazione da conservare […] idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella richiesta in oggetto” .

2.2. Tanto premesso, i provvedimenti gravati non sono stati adottati nell’esercizio del potere di autotutela ai sensi dell’art. 21 nonies , l. n. 241/1990, essendo, piuttosto, espressione del potere di verifica, accertamento e controllo - di natura doverosa - volto ad acclarare la natura dell’intervento, ad accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall’interessato e non a riesaminare la legittimità di una precedente decisione amministrativa (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. IV, 12 dicembre 2019, n. 8442).

2.3. Nello specifico, l’accertamento operato dal Gse circa l’utilizzo del dato relativo all’“infornato” in luogo di quello concernente il “cavato” non deriva da una mera rivalutazione di atti già in suo possesso e di presupposti accertati in precedenza, bensì dagli esiti di un sopralluogo presso l’impianto, nel corso del quale è stata rilevata una difformità nel metodo di misurazione e di conseguente individuazione del valore poi impiegato “per la determinazione del consumo specifico di baseline riferito all’energia primaria globale” .

Tale difformità, ritualmente contestata alla società, ha poi portato il Gse ad accertare la spettanza di una minore quantità di titoli rispetto a quelli riconosciuti inizialmente.

In altri termini, solo l’attività di controllo sul posto (cfr. infra sub 4) ha consentito di acquisire elementi ulteriori e diversi rispetto a quelli valutati in sede di ammissione all’incentivazione e, dunque, di poter fare affidamento su un quadro istruttorio più ampio di quello disponibile fin dal principio.

2.4. In sintesi, gli atti qui gravati non incarnano un mero “ripensamento” riconducibile al paradigma dell’autotutela, ma sono la conseguenza della difformità accertata in sede di sopralluogo e in considerazione delle successive dichiarazioni rese dall’odierna ricorrente.

3. È, altresì, infondato il secondo motivo, a mezzo del quale si lamenta la mancanza dei presupposti elencati nell’art. 21 nonies , l. n. 241/1990, che il Gestore avrebbe comunque dovuto rispettare anche nell’esercizio del “potere di controllo” ai sensi dell’art. 42, co. 3, d.lgs. n. 28/2011, così come modificato dall’art. 56, co. 7, d.l. n. 76/2020.

3.1. Invero, l’invocata previsione di cui all’art. 42, co. 3, d.lgs. n. 28/2011 richiede l’osservanza dei presupposti di cui all’art. 21 nonies, l. n. 241/1990 precipuamente laddove “le violazioni riscontrate nell’ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi” e il Gse disponga “il rigetto dell’istanza” ovvero “la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate” .

3.2. Viceversa, il provvedimento oggetto dell’odierna impugnazione non rientra nell’ambito di applicazione della previsione in commento, in quanto non dispone la decadenza integrale dagli incentivi corrisposti, ma “comporta una mera rideterminazione dell’incentivo spettante” (ai sensi dell’art. 12, co. 15 e 16, del D.M. 11 gennaio 2017, “qualora [il Gse] riscontri la non verificabilità o la non attendibilità di alcuni dei dati utilizzati per la quantificazione dei certificati bianchi richiesti ed emessi, può motivatamente procedere al ricalcolo degli stessi” e “ qualora riscontri violazioni, irregolarità o inadempimenti che rilevano ai fini dell’esatta quantificazione degli incentivi, provvede in conformità alla normativa applicabile: alla rideterminazione dei certificati emessi in relazione alle effettive caratteristiche dell’intervento riscontrate” ).

3.3. “È opinione consolidata in giurisprudenza quella secondo cui l’operatore economico decade da un sistema incentivante quando ne fuoriesce del tutto: il mantenimento del rapporto incentivante, con una tariffa, una fascia tariffaria o un premio tariffario diversi da quelli originari, fa sì che non possa parlarsi di decadenza ma di mera rideterminazione, sicché il provvedimento che dispone, nell’ambito dello stesso sistema incentivante (ad esempio, un determinato Conto Energia), il riconoscimento dei TEE in misura inferiore, a fronte della corretta quantificazione, è una rideterminazione, per la quale non è in generale richiesta la ricorrenza dei presupposti di cui all’art. 21-nonies della l. 241/90” (Tar Lazio, sez. V str., 13 ottobre 2025, n. 17519).

3.4. “La lettera dell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2001 è chiara nel riferire sia la decurtazione, sia i presupposti dell’art. 21-nonies alla decadenza ovvero al rigetto dell’istanza, e non alla rideterminazione.

Nella specie, poi, l’interpretazione letterale si accorda con quella sistematica, perché nel caso di rigetto o decadenza la decurtazione si giustifica poiché, in mancanza, vi sarebbe il totale venir meno dell’incentivo, con potenziale lesione del legittimo affidamento del privato (circostanza che comporta la necessità dei requisiti dell’art. 21-nonies) e con rischio di pregiudicare la produzione di energia da fonti rinnovabili e il risparmio energetico cui comunque miravano gli interventi di efficientamento e che il legislatore ha inteso salvaguardare; mentre, nel caso della rideterminazione, l’incentivo viene erogato e la sua misura è ricondotta a quanto effettivamente dovuto, sulla base della normativa applicabile e delle altre condizioni rilevanti” (Cons. Stato, sez. II, 28 febbraio 2025, n. 1750).

4. È, altresì, insuscettibile di accoglimento il terzo motivo di ricorso, a mezzo del quale si sostiene che il Gse avrebbe acquisito le deduzioni della società (in esito al preavviso di rigetto del 2 marzo 2018), non richiedendo “ulteriori precisazioni in merito” e, dunque, accogliendo la definizione di “cavato” - fornita a suo tempo dall’odierna ricorrente -, inteso come “infornato” (ovverosia, somma della materia prima e del rottame di vetro in ingresso al forno), e che la società avrebbe sempre trasmesso i documenti di “taratura del sistema di pesatura della composizione in ingresso al forno” , senza ricevere obiezioni dal Gse.

4.1. Al riguardo, si deve ribadire che, solo in sede di sopralluogo, è emerso che la misurazione del quantitativo di vetro prodotto dal forno veniva effettuata pesando le materie prime e il rottame in ingresso al forno (il cosiddetto “infornato”); mentre, in fase di richiesta di accesso agli incentivi, per la determinazione del consumo specifico di baseline dell’energia primaria globale era stato preso in considerazione il valore riportato nelle linee guida ENEA del 2014, riferito a forni Unit Melter da 100-300t/g, pari a 5,8 GJ per ogni tonnellata di vetro fuso in uscita dal forno, ovverosia il cosiddetto “cavato”.

4.1.1. In particolare, come risulta dagli atti, all’atto di presentazione della nuova PPPM (l’unica approvata), in conseguenza del preavviso di rigetto del 2 marzo 2018, in particolare con l’allegato 19 (cfr. doc. 3, dep. Gse), - tra i parametri misurati - era indicato tanto il “cavato istant” e il “cavato medio” quanto il “cavato inserito per ogni canale di distribuzione” .

In altri termini, la società aveva garantito, a suo tempo, che il cd. “cavato” sarebbe stato pesato non solo nella zona di entrata (“tramoggia”), ma anche in quella di uscita (“bacino di riposo”).

4.1.2. Invero, alla richiesta di fornire precisazioni in merito al metodo di misurazione del “cavato” in fase di presentazione della prima PPPM (mai approvata), la Consulet aveva dato riscontro direttamente proponendo un nuovo progetto (la PPPM approvata e ammessa all’incentivo), con un diverso metodo di misurazione; in particolare, come illustrato, l’allegato 19 alla “nuova” PPPM conteneva l’elenco delle procedure e delle istruzioni operative che sarebbero state utilizzate durante le fasi di pesatura dei diversi componenti, per determinare la quantità di vetro “cavato”.

4.1.3. Pertanto, si può ritenere che, dopo aver acquisito la nuova PPPM, il Gestore non avesse richiesto ulteriori precisazioni in merito alla quantificazione del “cavato”, proprio tenendo in debita considerazione quanto specificato nella nuova (e diversa) proposta, in ordine al fatto che quello che veniva testualmente denominato “cavato” sarebbe stato pesato non solo in ingresso, ma anche in uscita.

4.2. Di conseguenza, quando - in sede di sopralluogo - è stata constatata la messa in atto di una procedura di misurazione difforme rispetto a quella descritta dal predetto allegato 19 - risultando oggetto di misurazione il solo “infornato” - (e considerando, altresì, che è stato lo stesso soggetto proponente, ad affermare, in fase di verbalizzazione, che “i dati relativi alla produzione del forno corrispondono ai dati di materie prime e rottame complessivamente inseriti nel forno” e che “tra l’infornato e la produzione del cavato, prima della fornatura a caldo vi è uno scarto in peso pari a circa il 10%” ; cfr. quanto riportato nel provvedimento del 19 giugno 2023), il gruppo di verifica, rilevata l’irregolarità, ha invitato la società a produrre osservazioni.

4.2.1. Quest’ultima ha, infine, chiarito che il parametro “cavato inserito per ogni canale di distribuzione” è, in verità, una grandezza “ricavata a partire dalla misura delle materie prime e del rottame in ingresso al forno” e, dunque, si riferisce “in maniera esclusiva alla miscela di materie prime in ingresso” (cfr. osservazioni del 24 febbraio 2023; doc. 8, dep. Gse).

4.3. Da quanto esposto, discende, dunque, l’infondatezza del terzo motivo di ricorso.

5. Non merita, infine, accoglimento il quarto e ultimo motivo di censura, atteso che il provvedimento di rideterminazione, per un verso, riporta le osservazioni formulate dalla Consulet, a dimostrazione della presa in carico delle argomentazioni spese dall’interessata, per altro verso, espone le ragioni alla base delle determinazioni assunte.

5.1. Per orientamento consolidato, l’onere motivazionale di cui agli artt. 3 e 10 bis , l. n. 241/1990 non richiede l’analitica confutazione di ogni argomento dispiegato dal privato in sede procedimentale, essendo sufficiente che dalla motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto si evinca che l’amministrazione - per la corretta formazione della propria volontà - abbia tenuto conto, nel loro complesso, delle osservazioni e delle controdeduzioni formulate dall’interessato (cfr., ex plurimis e fra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, 19 dicembre 2025, n. 10108, e 9 dicembre 2025, n. 9691).

6. Il ricorso va, pertanto, respinto.

7. I profili di novità comunque emergenti giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Sezione Quinta Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

NN IA GI, Presidente FF

NA TR, Referendario, Estensore

Francesca Sbarra, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA TR	NN IA GI

IL SEGRETARIO