Pubblicato il 19/12/2025

N. 10108/2025REG.PROV.COLL.

N. 08259/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8259 del 2024, proposto dalla Green Energy S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Donato Cicenia, con domicilio fisico eletto in Roma, alla via Taranto, 95, lotto C, scala A;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, anche in via disgiunta, dagli avvocati Antonio Pugliese, Sergio Fienga e Marco Trevisan, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, Piazzale delle Belle Arti n. 8;
Ministro dell’Economia e delle Finanze, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quinta stralcio, 26 settembre 2024, n. 16726, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in discussione senza discussione orale, depositata dalla parte appellante;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il cons. CE UA e udito l’avv. Marco Trevisan per il Gestore dei Servizi Energetici;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La Green Energy S.p.A. ha appellato la sentenza, indicata in epigrafe, con cui il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso dalla stessa proposto contro il provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - SE S.p.A., recante il rigetto della richiesta di verifica e certificazione (RVC) a consuntivo n. 0642290121216R076 _rev1-1#2 presentata con riferimento all’intervento di miglioramento dell’efficienza energetica nel processo di zincatura a caldo effettuato presso lo stabilimento della Irpinia Zinco S.r.l. sito in Lacedonia (AV), oggetto della proposta di progetto e di programma di misura (“PP”) n. 0642290121216R076 del 18 giugno 2014.

2. – Il Gestore dei Servizi Energetici si è costituito in giudizio per chiedere la reiezione dell’appello.

3. – Alla camera di consiglio del 26 novembre 2024 si è preso atto della dichiarazione di rinuncia alla domanda cautelare di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata proposta, in via incidentale, con il ricorso d’appello.

4. – In vista dell’udienza di discussione le parti hanno prodotto memorie e repliche.

5. – Alla pubblica udienza del 4 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. – Con il provvedimento impugnato in primo grado, adottato il 23 gennaio 2018, il SE ha respinto la RVC 0642290121216R076 _rev1-1#2 (relativa all’anno 2016, per un totale di n. 402 titoli di efficienza energetica) per pretesa non conformità della stessa al d.m. 28 dicembre 2012, sulla base delle seguenti motivazioni:

« 1. il progetto non è conforme a quanto disposto all’art.6, comma 2 del succitato D.M., che limita, a partire dal 1° gennaio 2014, l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi ai progetti “ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione”. In particolare, sulla base della Dichiarazione Ambientale reperibile presso il sito dell’Arpa, risulta che l’intervento di efficientamento del processo di zincatura sia stato ultimato in data antecedente alla data di presentazione della PP in oggetto, ovvero il 18.06.2014;

2. non è stata fornita documentazione aggiornata attestante la verifica di taratura della strumentazione di misura, in particolare non è stata trasmessa la certificazione del contatore del gas, per il quale è stata prevista in sede di PP una verifica biennale ».

7. – Il ricorso di primo grado era stato affidato a quattro motivi di censura.

Con il primo motivo, la ricorrente aveva sostenuto che il SE, dopo aver approvato la PP e una prima RVC concernente i risparmi conseguiti nel primo anno di funzionamento dell’impianto, non avrebbe potuto respingere la RVC in questione sulla base di criticità direttamente ed esclusivamente riferite alla PP.

Il T.a.r., tuttavia, ha ritenuto che tale argomento fosse smentito dal fatto che la potestà di vigilanza attribuita al SE dall’art. 42 d.lgs. n. 28/2011 può essere esercitata anche dopo l’approvazione di una PP e, perciò, anche in sede di verifica e di certificazione, come confermato dalle nuove disposizioni di cui ai commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42, introdotti dalla legge n. 124 del 2017.

Con il secondo e il terzo motivo, entrambi rivolti a confutare la prima delle ragioni addotte dal SE a sostegno del diniego, la ricorrente aveva contestato la valenza certificativa o accertativa della dichiarazione ambientale di Irpinia Zinco, dalla quale il SE aveva desunto che l’ultimazione dell’intervento sarebbe stata anteriore alla presentazione della PP, e si era doluta della mancata considerazione del certificato di collaudo, avvenuto il 26 giugno 2014, che, invece, avrebbe consentito di escludere la produzione dei risparmi al momento della presentazione della PP, avvenuta il 18 giugno 2014.

Il T.a.r., esaminate congiuntamente le suddette censure, le ha respinte osservando, per un verso, che « anche a fronte del mero valore informativo e comunicativo dell’avversata Dichiarazione ambientale, ciò che rileva è l’emersione del dato informativo che ha spinto il Gestore a determinarsi in maniera sfavorevole sull’istanza di approvazione della seconda RVC, rispetto a cui Green Energy in sede procedimentale non ha prodotto documentazione utile a comprovare in maniera incontrovertibile che l’intervento di efficientamento energetico fosse ancora in fase di realizzazione al momento della presentazione della PP avvenuta il 18 giugno 2014 » ed escludendo, per altro verso, che il certificato di collaudo dell’impianto, potendo intervenire anche dopo l’entrata in esercizio, di per sé dimostrasse il contrario (« tenuto conto che la sola indicazione del collaudo non è di per sé sufficiente a dimostrare in maniera incontrovertibile che il progetto abbia iniziato a generare benefici solo dopo il collaudo, e dunque successivamente alla presentazione della PP »); ciò anche in considerazione del fatto che le stesse allegazioni della ricorrente non avrebbero consentito di escludere, in maniera indiscutibile e univoca, la mancata produzione di risparmi energetici prima della presentazione della PP.

Con il quarto motivo di impugnazione, la ricorrente aveva dedotto la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, con conseguente carenza motivazionale del provvedimento finale, lamentando che il SE avrebbe completamente eluso ogni valutazione degli scritti difensivi e, segnatamente, non avrebbe tenuto conto del fatto che, in merito alla verifica e taratura del gas e della strumentazione di misura, in sede di controdeduzioni al preavviso di rigetto essa aveva inviato il certificato di avvenuta verificazione periodica di strumenti metrici, ribadita anche in data 7 febbraio 2018 dalla Irpinia Zinco.

In senso contrario, il T.a.r. ha rilevato che nelle premesse del provvedimento il SE aveva dato espressamente conto di aver valutato le osservazioni al preavviso di rigetto e, con specifico riferimento al riscontro fornito al secondo motivo ostativo all’approvazione della RVC, ha ritenuto che, a escludere l’idoneità dei documenti prodotti per superare la criticità, valesse il fatto che il certificato del 28 maggio 2015 relativo alla verifica di taratura della pesa (strumento di misura della quantità di materiale zincata) risaliva a oltre un biennio prima.

8. – Con un primo motivo di gravame, l’appellante critica la reiezione del primo motivo di ricorso, sostenendo di aver provato per tabulas che il SE, acquisita la documentazione integrativa a suo tempo richiesta, già dal 30 ottobre 2014, con la positiva conclusione dell’istruttoria, avrebbe ritenuto superati tutti i problemi legati alla data di completa realizzazione dell’impianto. Il SE avrebbe, dunque, smentito in maniera illegittima gli esiti dell’istruttoria già compiuta (per il che l’appellante richiama la giurisprudenza di questa Sezione sul fatto che la titolarità del potere di verifica e controllo non consente al SE l’indiscriminata rimessa in discussione dei presupposti iniziali) e il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere che la ricorrente non avesse fornito elementi idonei all’individuazione della data di completa realizzazione dell’impianto.

Con un secondo motivo di appello censura la sentenza impugnata, per non aver tratto tutte le conseguenze, nel senso dell’accoglimento del ricorso, dal fatto di aver disconosciuto valore certificativo alla dichiarazione ambientale, che peraltro, non rientrando tra i documenti che, per le linee guida per il rilascio dei titoli di efficienza energetica, devono essere presentati al SE, neppure poteva essere utilizzato ai fini dell’istruttoria.

Con un terzo motivo si duole della reiezione del terzo motivo di ricorso sostenendo di aver chiarito e provato nel giudizio di primo grado, anche a mezzo di perizie tecniche asseverate, che senza l’installazione degli ultimi due bruciatori, sugli otto previsti, non si sarebbe neppure concepire funzionalmente la completezza della realizzazione dell’impianto.

Con un quarto e ultimo motivo critica il capo di sentenza recante il rigetto del quarto motivo di ricorso, che il T.a.r. non avrebbe neppure esaminato nella sua totalità.

9. – I primi tre motivi di appello possono essere esaminati assieme, perché tra loro connessi.

10. – Contrariamente a quanto mostra di credere l’appellante, nel caso di specie il SE non ha proceduto a un riesame in autotutela dei presupposti d’incentivazione già positivamente valutati in origine.

L’appellante, che dichiara di non voler mettere in discussione il potere di verifica e controllo del SE (cfr. pag. 6 dell’appello), sostiene che il SE avrebbe smentito sé stesso con una nuova istruttoria, in contrasto con gli esiti di quella compiuta in occasione dell’approvazione della PP (con provvedimento del 30 ottobre 2014), quando il Gestore aveva già acquisito la data dell’avvenuto collaudo dell’opera.

L’assunto è infondato.

Non si è trattato di un mero riesame dei medesimi elementi già vagliati nell’istruttoria compiuta in occasione della presentazione della PP, perché la dichiarazione ambientale resa il 3 giugno 2015 dalla Irpinia Zinco è successiva alla data di approvazione della PP e, dunque, la carenza del requisito temporale di cui all’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 e la pretesa inidoneità della documentazione originaria non si fondano su circostanze già note a quell’epoca, bensì su elementi di giudizio acquisiti dal SE in un momento successivo.

L’autonomia di ciascuna RVC e la possibilità di esercitare il potere di verifica in ogni momento consentivano al SE di esaminare tale circostanza - nuova rispetto all’esame della PP e che non consta fosse già nota al Gestore alla data di esame della prima RVC - senza che ciò possa ritenersi in contraddizione con l’istruttoria originaria ovvero qualificarsi come esercizio del potere di autotutela.

Non vi è incoerenza nel giudizio espresso dal T.a.r., perché l’attribuzione alla dichiarazione ambientale di un mero valore informativo e comunicativo non solamente è compatibile con il riconoscimento della rilevanza dell’emersione del dato informativo ivi racchiuso, ma è coerente con la funzione notiziale riconosciuta alla dichiarazione in questione.

La dichiarazione ambientale del 3 giugno 2015, nell’elencare gli interventi di maggiore rilevanza realizzati nel triennio 2013-2015, riporta: « Dicembre 2013 e gennaio 2014 sostituzione della vasca di zincatura e realizzazione del nuovo forno di zincatura. (…)» (pag. 14, quarto capoverso del paragrafo 2.3).

Correttamente il Giudice di primo grado ha ritenuto che, a fronte di ciò, le stesse allegazioni della ricorrente non avrebbero consentito di escludere, in maniera indiscutibile e univoca, la mancata produzione di risparmi energetici prima ancora della presentazione della PP.

Difatti, è la stessa perizia tecnica di parte ricorrente, riportata per estratto nel ricorso d’appello (cfr. pag. 11), ad evidenziare che «[ o ] gni bruciatore ha un sistema indipendente di regolazione e controllo, in modo tale che qualsiasi guasto di uno o più bruciatori non influenzerà la regolazione ed operatività degli altri », potendo, quindi, funzionare ciascuno in maniera autonoma, e che la data di conclusione dei lavori individuata nel 26 giugno 2014 è quella in cui sono stati installati e collaudati gli ultimi due bruciatori degli otto previsti ( ibidem : « … i restanti n. 2 bruciatori, la cui installazione è stata collaudata in data 26.6.2014 »).

Pertanto il certificato di collaudo di per sé non prova, in maniera indiscutibile e univoca, che l’efficientamento energetico è stato conseguito solo a seguito dell’installazione di tutti i bruciatori ad alta velocità previsti dal progetto, come, viceversa, sostiene l’appellante argomentando che il progetto si sarebbe potuto ritenere concluso soltanto con l’installazione di tutti i bruciatori e con il conseguente nulla osta al collaudo dell’opera.

Difatti, la giurisprudenza di questo Consiglio ha già chiarito che, poiché la ratio della norma risiede nel fatto che i meccanismi di incentivazione sono volti a premiare gli interventi che, in assenza degli incentivi, non avrebbero potuto avere luogo, la locuzione “in corso di realizzazione” di cui all’art. 6, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012, deve essere più propriamente intesa nel senso del progetto che, sebbene avviato, sia comunque ad uno stadio tale da non poter ancora generare risparmi energetici, in quanto, ove questi, sia pure in parte, siano già stati generati, gli incentivi perdono la loro funzione, non potendosi ritenere più indispensabili per la realizzazione dell’intervento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. 4 maggio 2020, n. 2808; sez. II, 7 luglio 2025, n. 5860; cfr. anche, da ultimo, sez. II, 26 novembre 2025, n. 9318)

Ricostruzione questa che, come evidenziato dalla medesima giurisprudenza, appare essere la più coerente con il dettato delle linee guida approvate con la delibera dell’AEEGSI EEN 09/11 del 27ottobre 2011, le quali, all’art. 1.1. dell’allegato A, stabiliscono che la « data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili; (…)»: previsione quest’ultima che poi indica il collaudo, come fattore utile a individuare la data di prima attivazione del progetto, « a titolo esemplificativo », dunque non esaustivo né dirimente (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 5860/2025 cit.).

11. – Alla luce di quanto sopra, i primi tre motivi di appello sono complessivamente infondati e devono essere respinti.

12. – Per quanto riguarda il quarto motivo di appello, il provvedimento del SE, per il profilo ora esaminato, si presenta esaustivamente motivato con riferimento alle ragioni della sua adozione, trattandosi di esercizio di potere vincolato, anche tenuto conto che, per consolidato indirizzo giurisprudenziale, la motivazione finale di un provvedimento amministrativo non deve necessariamente contenere una confutazione analitica delle osservazioni procedimentali svolte dalla parte ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990.

Per il resto, le considerazioni sopra esposte, confermando la legittimità della prima delle autonome ragioni di diniego ravvisate dal Gestore, risultano assorbenti rispetto ad ogni ulteriore questione.

13. – Per tutte queste ragioni, in conclusione, l’appello va integralmente respinto.

14. – Le spese del presente grado del giudizio seguono la soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo, in favore del SE, nulla dovendosi disporre per il Ministero intimato, non costituitosi in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante Green Energy S.r.l. al pagamento, in favore del Gestore dei Servizi Energetici – SE S.p.A., delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio, che liquida nella somma complessiva di euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

GI IM IN, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

CE UA, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE UA	GI IM IN

IL SEGRETARIO