Pubblicato il 26/08/2025

N. 00694/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00727/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 727 del 2019, proposto da
RC CA, in proprio e nella sua qualità di gestore dell’impresa individuale “New Bistrot” di RC CA, rappresentati e difesi dagli avvocati Paolo Puddu, Diego Rosas, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Gonnesa, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Salone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- a) salvi comunque ed in ogni caso gli effetti positivi prodotti dall’atto nella sfera giuridica della ricorrente, dell’Ordinanza n. 28/2019 del giorno 19/07/2019, firma del Dott. Ing. Antonio Tiragallo, recante oggetto “Revoca ordinanza n. 24 del 04/07/2019 di chiusura immediata cautelare del Chiosco “Punta Beach (bar – ristorante – pizzeria), sito in Gonnesa località Punta S’Arena, gestita dall’impresa

individuale “New Bistrot di RC CA – riapertura attività di somministrazione di alimenti e bevande” , notificata al sig. RC CA in pari data 19/07/2019 tramite messo comunale sig. Medda Raffaello, nella parte in cui si limita a revocare e non annullare

- b) l’Ordinanza n. 24/2019, del giorno 04/07/2019, firma del D.tt. Ing. Antonio Tiragallo, recante oggetto “Chiosco “Punta Beach” bar – ristorante – pizzeria, sito in Gonnesa località Punta S’Arena, gestita dall’impresa individuale “New Bistrot di RC CA – comunicazione avvio procedimento e contestuale adozione di provvedimento cautelare” , notificata al sig. RC CA in pari data 4/07/2019 tramite militare (firma illeggibile) della Legione Carabinieri Stazione di Gonnesa; tale ordinanza n. 24/2019, come visto, risulta essere revocata dall’ordinanza n. 28/2019 di cui al precedente punto a), ma viene comunque odiernamente impugnata dalla ricorrente per quanto occorrer possa;

e, sempre per quanto occorrere possa

- c) di tutti gli atti prodromici e sottesi ai provvedimenti di cui ai precedenti punti a) e b), laddove esistenti, e nelle sole parti in cui essi siano effettivamente lesivi della sfera giuridica del ricorrente, quand’anche da quest’ultima non conosciuti;

- conseguentemente, accertata la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 30 c.p.a., si domanda che il Comune di Gonnesa, in persona del Sindaco pro tempore, sia condannato

- in via principale all’integrale risarcimento dei danni patiti dalla ricorrente e quantificati nella misura di Euro € 25.518,86, oltre la somma da determinarsi a titolo di danno non patrimoniale; o, comunque, sia il danno determinato e liquidato nella misura maggiore o minore che sarà effettivamente dimostrata in corso di causa e in ogni caso, oltre interessi e rivalutazione monetaria;

- in via subordinata, si chiede che i danni patiti dalla ricorrente siano determinati e liquidati in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c., o comunque nella misura ritenuta di giustizia, oltre interessi e rivalutazione monetaria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Gonnesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 luglio 2025 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente, in forza del contratto di affitto di ramo d’azienda siglato in data 21 aprile 2017, gestisce in forma stagionale il Chiosco Bar “Punta Beach” , edificato nell’arenile della spiaggia Punta S’Arena, presso la omonima località compresa nel territorio costiero afferente al Comune di Gonnesa (SU).

1.1. In data 14 giugno 2019, il Comando Carabinieri per la Tutela della Salute - Nucleo Anti Sofisticazioni e Sanità, della sede di Cagliari, ha effettuato congiuntamente con il Nucleo Ispettorato del Lavoro ed i militari della Stazione dei Carabinieri di Gonnesa una ispezione presso il Chiosco gestito dal ricorrente, nel corso della quale è emersa l’assenza dei necessari titoli abilitativi all’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande.

1.2. Successivamente, in data 25 giugno 2019, il NAS ha proceduto a effettuare l’accesso presso il SUAPE competente, mediante il quale ha accertato il possesso da parte del ricorrente del titolo abilitativo per l’esercizio dell’attività, ottenuto il 21 giugno 2019 quale rinnovo del titolo rilasciato nell’anno 2018.

1.3. Il 27 giugno 2019, sono stati acquisiti al numero 8981 del protocollo del Comune di Gonnesa, i documenti trasmessi dal NAS concernenti il “verbale di ispezione igienico/sanitaria del giorno 14/06/2019” e il “verbale di accertamento presso lo sportello SUAPE del 25/06/2019 n. 1212/1-2”, in virtù dei quali l’Amministrazione resistente ha emesso l’ordinanza n. 24/2019, che ha disposto l’avvio del procedimento finalizzato a imporre la chiusura immediata dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande esercitata dal ”Chiosco Bar “Punta Beach”, per violazione dell’art. 23, della L.R. 5/2006 e l’adozione della misura sanzionatoria prevista dall’art. 35, commi 1 e 7 della L.R. 5/2006, nonché la misura cautelare interinale diretta alla chiusura immediata dell’attività esercitata fino alla conclusione del procedimento avviato.

1.4. Successivamente, in data 19 luglio 2019, l’Amministrazione comunale ha adottato l’ordinanza n. 28/2019 con la quale ha revocato la precedente ordinanza n. 24/2019 (e la misura cautelare della chiusura immediata dell’attività), evidenziando che ‘‘[…] in relazione all'esercizio dell'attività di bar-ristorante è stata presentata in data 21/06/2019, pratica SUAPE (Mod. F8 - rinnovo atti abilitativi dell'anno 2018 per la stagione estiva 2019) con C.U. [...]-20062019-1910.55156, prot. n. 2884 del 24/06/2019; rilevato, pertanto, che sono cessati i motivi di insussistenza dei requisiti per la chiusura dell'attività̀ di somministrazione di alimenti e bevande (bar - ristorazione) chiosco "PUNTA BEACH" ubicato in località Sa Punta e S'Arena, Gonnesa, gestita dall'impresa individuale "NEW BISTROT di AR GI con sede legale ad Iglesias in via De Amicis, n. 3, partita IVA: 03603790928’ ’,

2. Il ricorrente, con ricorso depositato in data 23 ottobre 2019, ha domandato il risarcimento del danno patito per effetto della misura cautelare disposta dall’Amministrazione, previo annullamento degli atti indicati in epigrafe, evidenziando:

I. la violazione di legge ed eccesso di potere, per l’aver l’amministrazione resistente proceduto all’adozione dell’ordinanza n. 28/2019 in assenza dei presupposti prescritti dall’art. 21- quinquies , primo comma, della L. 241/1990. In sintesi, il ricorrente lamenta l’illegittimità ab origine dell’ agere amministrativo, che avrebbe dovuto comportare l’annullamento d’ufficio dell’ordinanza n. 24/2019, adottata in assenza dei relativi presupposti. Infatti, l’Amministrazione ha disposto la misura cautelare della chiusura immediata dell’attività nonostante il verbale di accertamento redatto dai NAS all’esito dell’accesso presso lo sportello SUAPE competente, avvenuto in data 25 giugno 2019, richiamato nella stessa ordinanza, evidenziasse la circostanza per cui ‘‘In data 21 Giugno 2019 veniva presentata tramite lo sportello informatizzato Suape, la pratica relativa al "Rinnovo atti abilitati dell'anno 2018 per riapertura attività stagionale per il 2019 per somministrazione di alimenti e bevande (bar-ristorazione)’’ ;

II. la violazione di legge consistente nella omessa emanazione delle discipline di rango sub-legislativo di cui all’art. 22, L.R. 5/2006, nella mancata applicazione dell’art. 30 della medesima legge regionale. Il ricorrente lamenta che, nonostante l’art. 3 dell’Allegato alla Deliberazione di Giunta regionale del 28 dicembre 2006, n. 54/3, adottata in attuazione dell’art. 22 della L.R. 5/2006, abbia prescritto ai Comuni il compito di individuare le attività di somministrazione per le quali si prevede il rilascio di autorizzazioni stagionali, l’Amministrazione resistente non ha ottemperato a siffatte prescrizioni normative e, nondimeno, ha violato, con l’adozione dell’ordinanza n. 24/2019, il contenuto dell’art. 30 della disciplina regionale, il quale dispone che le autorizzazioni rilasciate per attività annuali o stagionali devono intendersi a tempo indeterminato, salvo le verifiche compiute dall’Amministrazione in ordine al permanere dei requisiti soggettivi e oggettivi.

III. la violazione e falsa applicazione della Legge Regionale n. 24 del 20 ottobre 2016, artt. da 29 a 45, recante “Norme sulla qualità della regolazione e di semplificazione dei procedimenti amministrativi” . Con tale motivo di gravame il ricorrente precisa che, ai sensi dell’art. 34 della L.R. 24/2016, la ricevuta automatica di cui all'art. 31, comma 7, costituisce titolo abilitativo unico per l'effettuazione dell'intervento, che può essere iniziato immediatamente. Ne consegue che l’Ente comunale, all’atto dell’adozione dell’ordinanza n. 24/2019, avrebbe violato e/o falsamente applicato le richiamate disposizioni di legge;

IV. la violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della Legge 241/1990, nonché l’eccesso di potere, nelle figure sintomatiche costituite dalla sistematica violazione delle norme richiamate, dallo sviamento di potere, dal travisamento dei fatti, dalla contraddittorietà e dalla illogicità dei provvedimenti amministrativi adottati dalla P.A., nonché dalla ingiustizia manifesta. Sul punto, le ragioni esposte dal ricorrente nel presente motivo di gravame si fondano sulla circostanza per cui l’ordinanza n. 24/2019, contenente la misura cautelare di chiusura immediata, è stata emanata al fine di evitare che, nel corso del procedimento, il ricorrente potesse ottenere vantaggi dall’esercizio di attività non autorizzata, al fine di anticipare cautelarmente gli effetti della sanzione di cui all’art. 35, comma settimo, della L.R. 5/2006. Tuttavia, nel caso di specie, non sarebbe rilevabile la sussistenza del presupposto per l’esercizio del potere cautelare invocato dalla P.A., ossia lo svolgimento di una attività di somministrazione abusiva da parte del ricorrente.

2. In data 10 luglio 2020, il Comune di Gonnesa si è costituito in giudizio per resistere all’accoglimento del ricorso.

3. Alla pubblica udienza del 21 maggio 2025, in previsione della quale le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., la causa è stata trattenuta in decisione.

3.1. Con successiva ordinanza del 26 maggio 2025 il Collegio ha segnalato alle parti, ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., la possibile tardività del ricorso, invitandole a depositare memorie sul punto.

3.2. All’esito della successiva udienza pubblica del 30 luglio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.Il ricorso è fondato.

1.1. Quanto alla domanda caducatoria formulata dal ricorrente, procedendo con l’esame del primo motivo di impugnazione, è sufficiente richiamare il dato normativo in virtù del quale il provvedimento di revoca in autotutela può essere adottato peer sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario (v. art. 21 quinquies della legge n. 241/1990).

Nel caso di specie, tuttavia, l’ordinanza n. 28/2019 ha revocato in autotutela la precedente ordinanza n. 24/2019 in assenza dei necessari presupposti normativi.

Invero, l’unica circostanza richiamata dall’Amministrazione a supporto del provvedimento di revoca, è rappresentata dalla presentazione, in data 21 giugno 2019, della domanda di rinnovo del titolo abilitativo, che è stata ritenuta idonea a far cessare “[…] i motivi di insussistenza dei requisiti per la chiusura dell'attività̀ di somministrazione” (v. ordinanza n. 28/2019). Siffatta circostanza, come correttamente eccepito dal ricorrente, era già stata accertata dai NAS e trasmessa, con apposito verbale del 25 giugno 2019, all’Amministrazione comunale che ha richiamato tale atto anche nell’ordinanza n. 24/2019 che, nondimeno, ha imposto la chiusura cautelare dell’attività.

Si può quindi affermare che la circostanza di fatto, richiamata dall’Amministrazione a supporto del provvedimento di revoca in autotutela, non possa qualificarsi come sopravvenuta, né tantomeno come una imprevedibile modificazione della situazione di fatto. Ne deriva l’illegittimità dell’ordinanza di revoca n. 28/2019, adottata in assenza dei necessari presupposti normativi; al tempo stesso, deve essere annullata anche l’ordinanza n. 24/2019 in ragione dell’evidente vizio istruttorio e motivazionale in cui è incorsa l’Amministrazione richiamando un verbale dei NAS che già dava atto dell’insussistenza delle ragioni per disporre la misura cautelare della chiusura dell’attività di somministrazione.

Quest’ultima, infatti, è stata disposta in applicazione dell’art. 35, comma 7, della legge regionale n. 5/2006, in virtù del quale "in caso dì svolgimento abusivo dell’attività il Comune ordina la chiusura immediata dell'esercizio di vendita". Tuttavia, la circostanza fattuale del conseguimento del titolo abilitativo era già pervenuta a conoscenza dell’Amministrazione nel corso della fase istruttoria, in data 27 giugno 2019, e quindi in un momento anteriore al completamento del procedimento con l’adozione della delibera del 4 luglio 2019. Sarebbe stato onere dell’Amministrazione, pertanto, valutare pienamente l’accertamento fattuale compiuto dai NAS, e ad essa tempestivamente trasmesso, dato che così facendo la misura cautelare non sarebbe stata disposta.

L’argomento utilizzato in questo giudizio dall’Amministrazione, in base al quale la misura aveva lo scopo di permettere di svolgere i necessari accertamenti su una situazione non chiara, non è convincente, essendo in contrasto con il dato normativo a cui l’Amministrazione ha ancorato il proprio intervento interinale, ossia lo svolgimento di attività non autorizzata e l’esigenza di evitare che il ricorrente potesse trarne vantaggio nelle more dello svolgimento del procedimento per la chiusura dell’attività.

Per le ragioni esposte, assorbito ogni altro motivo di impugnazione rispetto al quale per effetto dell’odierna decisione il ricorrente non ha più interesse, entrambe le ordinanze impugnate devono essere annullate.

2. Venendo ora alla domanda risarcitoria, appare opportuno richiamare le coordinate concettuali ormai consolidate in materia di responsabilità risarcitoria della Pubblica Amministrazione.

Come è noto, gli elementi costitutivi di “ tale responsabilità sono rappresentati, sotto il profilo oggettivo, dal nesso di causalità materiale e dal danno ingiusto, inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo. Sul piano delle conseguenze, inoltre, il fatto lesivo deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati. Con riferimento alla ingiustizia del danno, deve rilevarsi, altresì, che presupposto essenziale della responsabilità è l'evento dannoso che ingiustamente lede una situazione soggettiva protetta dall'ordinamento e, affinché la lesione possa considerarsi ingiusta, la lesione dell'interesse legittimo è condizione necessaria - anche se non sufficiente - per accedere alla tutela risarcitoria; occorre quindi anche verificare che risulti leso, per effetto dell'attività illegittima (e colpevole dell'amministrazione pubblica), l'interesse materiale al quale il soggetto aspira; ovvero il risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa non può prescindere dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest'ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante dal provvedimento illegittimo (Cons. Stato, sez. VII, 27 marzo 2023, n. 3094).

Sotto il profilo dell'elemento soggettivo, l'illegittimità del provvedimento amministrativo è solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza della p.a., da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere più o meno vincolato (e, quindi, l'ambito più o meno ampio della discrezionalità) della statuizione amministrativa (Cons. Stato, sez. V, 19 aprile 2024, n. 3562).

L’elemento psicologico della colpa va individuato in particolare nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ossia in negligenza, omissioni o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell'interesse protetto di colui che ha un contatto qualificato con la P.A. stessa (Cons. Stato Sez. V, 4 ottobre 2022, n. 8480; Cons. Stato Sez. VI, 7 settembre 2020, n. 5389).

Pertanto, la responsabilità deve essere negata quando l'indagine conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di contrasti giurisprudenziali, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (Cons. Stato, sez. IV, 4 febbraio 2020, n. 909; Cons. Stato, sez. III, 6 settembre 2018, n. 5228).

I requisiti della responsabilità da fatto illecito sono pertanto in termini generali la presenza di una condotta imputabile, il danno ingiusto, il nesso di causalità e l'elemento soggettivo” (v. T.A.R. Lazio, sentenza n. 10274/2024).

2.1. Nel caso in esame deve ritenersi che sussistano tutti i presupposti ora esaminati.

In primo luogo, sotto il profilo soggettivo, le argomentazioni già svolte rendono evidente la colpa dell’Amministrazione la quale, mediante l’ordinanza n. 24/2019, ha imposto la chiusura interinale dell’esercizio commerciale senza considerare tutto il materiale istruttorio già raccolto, da cui era agevolmente evincibile il venir meno della relativa esigenza cautelare. Né, a giudizio del Collegio, possono ravvisarsi gli estremi dell’errore scusabile, considerata l’assoluta chiarezza del quadro fattuale rappresentato dai Nas e degli accertamenti dagli stessi compiuti, considerati negligentemente in modo solo parziale dall’Amministrazione.

2.2. Da tale provvedimento illegittimo è evidente come sia causalmente derivato il pregiudizio lamentato dal ricorrente con riferimento alle perdite subite dall’attività commerciale nel periodo di 15 giorni in cui è stata cautelarmente chiusa dall’Amministrazione.

Nondimeno, sotto tale aspetto, deve essere ricordato che, ai sensi dell’art. 30, comma 3, cod. proc. amm., “l'omessa attivazione degli strumenti di tutela, tra i quali è incluso quello cautelare, rappresenta un dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini della mitigazione e finanche della esclusione del danno, in quanto evitabile con l'ordinaria diligenza” (v. da ultimo, Consiglio di Stato sez. V, 17/01/2025, n.368).

Nel caso di specie, a fronte dell’ordinanza n. 24/2019 pacificamente lesiva della sfera giuridica del ricorrente, quest’ultimo ha proposto l’odierno ricorso giurisdizionale soltanto in data 4 ottobre 2019, senza alcuna richiesta di tutela cautelare, essendo ormai cessati gli effetti lesivi del provvedimento impugnato. È opinione di questo Collegio che tale condotta abbia concorso nella determinazione del danno lamentato che sarebbe stato probabilmente eliso, o più realisticamente considerevolmente limitato qualora fosse stata richiesta la necessaria tutela cautelare monocratica (anche ante causam ), considerata l’assoluta evidenza dei profili di illegittimità dell’ordinanza n. 24/2019.

Per tali ragioni, il Collegio ritiene che nella liquidazione del danno non si possa tenere conto esclusivamente di quanto calcolato dal consulente del ricorrente in base a quanto risultante dal libro giornale degli anni precedenti, in ragione dell’omessa tempestiva attivazione di tutti gli strumenti di tutela previsti dall’ordinatamente e, segnatamente, della tutela cautelare. In questa prospettiva, il Collegio reputa equo liquidare, considerato anche il valore indiziario del libro giornale depositato in giudizio, la somma complessiva di euro 3.000,00, da ritenersi idonea a ristorare integralmente il pregiudizio patrimoniale causato dalla condotta illegittima dell’Amministrazione all’attività lavorativa del ricorrente.

3. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, sono poste a carico dell’Amministrazione in ragione della sua soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto:

- annulla i provvedimenti impugnati;

- condanna l’Amministrazione a pagare, in favore del ricorrente, la somma di euro 3.000,00 (euro tremila/00) a titolo di risarcimento del danno, oltre interessi e rivalutazione monetaria.

- condanna l’Amministrazione a rifondere al ricorrente le spese di lite, che si liquidano in euro 1.200,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 30 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Tito Aru, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	Tito Aru

IL SEGRETARIO