Pubblicato il 24/12/2025

N. 02239/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00602/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 602 del 2022, proposto da AT fu BE e riassunto da EN NI BE, RI BE e CE BE, nella qualità di eredi, rappresentati e difesi dagli avv. Lorenzo Lentini e Gianfranco Mobilio, con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. avvocatolorenzolentini@pec.it;

contro

Comune di Capaccio Paestum (SA), in persona del sindaco p.t. , rappresentato e difeso dall’avv. Gianquirino Cantalupo, con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. avvocatocantalupo@pec.it;
Area s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , non costituita in giudizio;

per l’annullamento o la declaratoria di nullità

dell’ingiunzione di pagamento n. 11095660 del 12 gennaio 2022, notificata il 2 febbraio 2022, con la quale è stato chiesto al ricorrente il pagamento di euro 767.389,13 a titolo di oneri di urbanizzazione primaria del locale piano insediamenti produttivi (p.i.p.), in forza della sentenza del Consiglio di Stato, sezione IV, 15 settembre 2014 n. 4687, nonché di tutti gli altri atti presupposti, connessi e conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Capaccio Paestum;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 22 dicembre 2025 il dott. LE OR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Riferisce AT BE di essere proprietario di un opificio industriale collocato nel Comune di Capaccio Paestum, realizzato in forza della concessione edilizia n. 9 del 22 gennaio 1985 e collocato in località Sabatella, in area interessata dal piano insediamenti produttivi (p.i.p.) di cui alla delibera consiliare n. 197 del 28 giugno 1982. L’amministrazione civica, poi, ha approvato per tale zona un nuovo piano con delibera consiliare n. 61 dell’8 maggio 2000, una variante di adeguamento giusta delibera giuntale n. 220 del 13 luglio 2006, nonché il relativo regolamento di attuazione con delibera consiliare n. 116 del 26 ottobre 2006, come integrato dalla successiva delibera n. 37 del 27 marzo 2008.

Sulla base del regolamento da ultimo citato, il Comune di Capaccio Paestum con nota prot. n. 13359 del 29 marzo 2007, notificata il 2 aprile 2007, e con successiva ingiunzione n. 5 del 1° ottobre 2008, ha chiesto a D.B. il pagamento di onere di urbanizzazione primaria e secondaria per un importo di euro 1.261.260, ciò in applicazione della disciplina sopravvenuta in forza della quale gli oneri di urbanizzazione sono stati determinati e ripartiti tra tutti gli assegnatari di lotti all’interno del perimetro del piano, incluse le imprese già insediate, in virtù dell’atto d’obbligo allegato alla concessione edilizia.

Tale richiesta, unitamente agli atti amministrativi generali presupposti, è stata impugnata da D.B. mediante il ricorso allibrato al n.r.g. 1035 del 2007 e la relativa azione è stata accolta da questa sezione staccata con sentenza 1° ottobre 2010 n. 11278, la quale ha rilevato che la quota di contributo per il rilascio della concessione edilizia relativa agli oneri di urbanizzazione è corrisposta al rilascio del titolo, sì che l’art. 16 del citato regolamento civico del 26 ottobre 2006 è illegittimo nella parte in cui prevede per le imprese già insediate nel perimetro del piano l’obbligo di corrisponderlo sulla base delle determinazioni tariffarie sopravvenute e connesse all’approvazione di un nuovo p.i.p. La sentenza in parola, tuttavia, è stata riformata dalla decisione del Consiglio di Stato, sezione IV, 15 settembre 2014 n. 4687, la quale ha a tal fine valorizzato il fatto che, in primo luogo, il ricorrente si era impegnato con l’amministrazione procedente “ al pagamento degli oneri di urbanizzazione determinati dal comune in via provvisoria all’atto del rilascio della concessione edilizia ed a quelli che saranno determinati dal consiglio comunale in eventuale supero ” e che, in aggiunta a ciò, il contributo di urbanizzazione è commisurato al costo delle opere di urbanizzazione da realizzarsi concretamente e che la definitiva determinazione degli oneri così dovuti è stata possibile solo per effetto della variante del 13 luglio 2006. Venendo così respinto il ricorso di primo grado è stata riconosciuta la piena legittimità della pretesa patrimoniale avanzata dal Comune di Capaccio Paestum.

Sulla base della prefata decisione del 15 settembre 2014, notificata in pari data, Area s.r.l., in qualità di concessionaria del servizio della riscossione del Comune di Capaccio Paestum, ha adottato l’ingiunzione di pagamento n. 11095660 del 12 gennaio 2022, notificata il 2 febbraio 2022, con la quale ha chiesto a D.B. il pagamento di euro 767.389,14 a titolo di oneri di urbanizzazione del locale p.i.p.

Con il ricorso all’esame, notificato il 1° aprile 2022 e depositato il successivo giorno 7, D.B. ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, lamentando:

I) violazione degli artt. 27 e 35, l. 22 ottobre 1971 n. 865, 1218, 1256, 1343 e 1456 cod. civ., dei principi di buona fede e correttezza, oltre ad eccesso di potere, perché l’obbligo di pagare gli oneri di urbanizzazione nell’ambito di un p.i.p. sarebbe sinallagmaticamente collegato all’avvenuta esecuzione delle relative opere da parte dell’amministrazione civica, il che non sarebbe pacificamente avvenuto nel caso di specie;

II) violazione degli artt. 27 e 35, l. n. 865 del 1971, 1218, 1256, 1343 e 1456 cod. civ., dei principi di buona fede e correttezza, oltre ad eccesso di potere, perché il giudicato formatosi sulla citata decisione di secondo grado del 15 settembre 2014 sarebbe inidoneo a fondare la pretesa dell’amministrazione, stanti la sopravvenuta decadenza del piano, avvenuta nel 2010 o al più tardi nel 2016, e la solo parziale esecuzione delle opere di urbanizzazione della zona;

III) violazione degli artt. 27 e 35, l. n. 865 cit., 1218, 1256, 1343 e 1456 cod. civ., dei principi di buona fede e correttezza, oltre ad eccesso di potere, perché decaduto il piano l’amministrazione non ha più il potere di procedere agli espropri e realizzare le opere di urbanizzazione.

Si è costituito in giudizio il Comune di Capaccio Paestum, il quale ha sottolineato che l’odierna vicenda processuale è già stata definita dalla citata sentenza del Consiglio di Stato del 15 settembre 2014 e che la sopravvenuta decadenza del p.i.p. non ha alcuna incidenza sul rapporto così irritrattabilmente disciplinato nel senso della debenza della somma richiesta. Somma che, peraltro, trae titolo negli artt. 27, l. n. 861 cit., 3, 5 e 11, l. 28 gennaio 1977 n. 10, trattandosi del contributo dovuto per il mero rilascio della concessione edilizia nel perimetro del piano, non venendo in alcun modo in questione il rimborso delle spese di urbanizzazione effettivamente sostenute dal comune, di cui all’art. 35, comma 12, l. n. 861 cit. Questa circostanza comporta che alcun rapporto sinallagmatico sussiste tra contributo dovuto e la dedotta omessa realizzazione delle opere de quibus , trattandosi di una prestazione patrimoniale imposta che viene determinata indipendentemente dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio ottenuto. Inoltre, la difesa dell’amministrazione ha anche sollevato eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso perché sarebbe fondato sulla presunta esistenza di vizi di legittimità degli atti amministrativi presupposti all’ingiunzione di pagamento gravata e, quindi, solleverebbe questioni ormai ampiamente coperte dal giudicato formatosi tra le parti.

Essendo D.B. deceduto il 7 febbraio 2024, il giudizio è stato interrotto giusta ordinanza 19 dicembre 2024 n. 2473; il ricorso è stato, quindi, riassunto dagli eredi del de cuius con atto notificato e depositato il 10 marzo 2025.

In vista della discussione del merito del ricorso, le parti si sono scambiante scritti difensivi volti a riaffermare le rispettive posizioni.

All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 22 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. – Il ricorso è infondato ed i tre motivi di gravame proposti possono essere congiuntamente scrutinati, atteso che si fondano tutti sulla pretesa violazione delle medesime norme di legge.

Il gravame può dunque essere definito direttamente nel merito in applicazione del c.d. principio della ragione più liquida e, quindi, degli artt. 24 e 111 Cost., che consentono di decidere la causa sulla base della questione di più agevole soluzione, anche se logicamente subordinata, senza necessità di esaminare previamente le altre, imponendosi, a tutela di esigenze di economia processuale e di celerità del giudizio, un approccio interpretativo che comporti la verifica delle soluzioni sul piano dell’impatto operativo piuttosto che su quello della coerenza logico sistematica e sostituisca il profilo dell’evidenza a quello dell’ordine delle questioni da trattare (Cons. Stato, ad. plen., 27 aprile 2015 n. 5; ad. plen., 25 febbraio 2014 n. 9; TAR Veneto, sez. II, 14 ottobre 2025 n. 1789; TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 23 aprile 2025 n. 1432; TAR Lazio, Roma, sez. IV- bis , 7 marzo 2024 n. 4612; Latina, sez. I, 5 gennaio 2024 n. 4; Roma, sez. I, 7 dicembre 2023 n. 18458; sez. II, 29 novembre 2023 n.17960; sez. II, 28 novembre 2023 n. 17826).

Si premette che la pretesa patrimoniale oggetto del contendere deriva dall’applicazione a carico dell’originario ricorrente B.D. dell’obbligo di corrispondere il contributo di urbanizzazione primaria e secondaria per gli insediamenti industriali già esistenti nell’area del p.i.p. approvato con delibera consiliare dell’8 maggio 2000; pretesa fondata sull’art. 16 del già citato regolamento di gestione del piano introdotto il 26 ottobre 2006, oltre che degli impegni precedentemente da lui assunti nei confronti dell’amministrazione civica in sede di rilascio della concessione edilizia. La legittimità di tale pretesa patrimoniale è stata già vagliata in sede giurisdizionale e la questione della spettanza del contributo de quo all’ente locale resistente è ormai coperta dal giudicato formatosi sulla richiamata sentenza del Consiglio di Stato del 15 settembre 2014. In tale ordine di idee, il presente ricorso è stato strutturato al fine di valorizzare fatti e circostanze che sarebbero asseritamente idonei a prevalere anche rispetto al giudicato de quo .

Per quanto di interesse ai fini del presente giudizio, tuttavia, osserva il collegio che i piani degli insediamenti produttivi, disciplinati dall’art. 27, l. n. 865 cit., sono strumenti di pianificazione che i comuni possono utilizzare per lo sviluppo di insediamenti di carattere industriale, artigianale, commerciale e turistico nell’ambito di zone destinate ad insediamenti produttivi dai piani regolatori generali (o anche dai piani di fabbricazione) vigenti (Cons. Stato, sez. IV, 9 febbraio 2022 n. 934; sez. IV, 4 marzo 2021 n. 1864). Detti atti hanno il contenuto di piani particolareggiati con finalità produttive in genere e perseguono la finalità, da un lato, di consentire un ordinato assetto urbanistico nella zona in cui andranno ad inserirsi i nuovi complessi produttivi, parimenti ad una adeguata collocazione di quelli già esistenti e, dall’altro lato, di stimolare l’espansione produttiva nel territorio comunale, offrendo alle imprese – ad un prezzo politico e previa espropriazione ed urbanizzazione – le aree occorrenti per l’insediamento dei loro impianti, sì che si tratta di strumenti di pianificazione urbanistica e al contempo di politica economica (Cons. Stato, sez. IV, 9 febbraio 2022 n. 934; sez. IV, 4 marzo 2021 n. 1864; sez. IV, 11 giugno 2015 n. 2878; sez. IV, 5 marzo 2015 n. 1125).

Nella specie, parte ricorrente è titolare di un opificio che è stato realizzato in un’area disciplinata da un primo piano insediamenti produttivi, di cui alla citata delibera del locale consiglio comunale del 28 giugno 1982, e successivamente conformata anche da un secondo p.i.p. adottato con la prefata delibera consiliare dell’8 maggio 2000 e variato con la richiamata delibera della giunta municipale del 13 luglio 2006. Il contributo richiestogli, poi, trae fondamento giuridico negli artt. 27, l. n. 861 cit., 3, 5 e 11, l. n. 10 del 1977 (oggi art. 16, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380), ed attiene agli oneri di urbanizzazione determinati a conguaglio per il rilascio del titolo edificatorio, sì che ha carattere di prestazione patrimoniale imposta che prescinde dalle opere di urbanizzazione che debbono in concreto eseguirsi e che è determinato senza tenere conto dell’utilità che il privato riceve per effetto dell’autorizzazione a edificare, oltre che delle spese effettivamente occorrenti per porre in essere le suddette opere (Cons. Stato, ad. plen., 7 dicembre 2016 n. 24; sez. II, 19 aprile 2022 n. 2953). Infatti, tra la prestazione economica così richiesta al privato e quella materiale gravante sull’amministrazione non sussiste alcun rapporto di sinallagmaticità, dato che l’ente pubblico è tenuto ad infrastrutturare il comparto a prescindere dal puntuale pagamento del contributo da parte del soggetto che abbia ottenuto il permesso di costruire e che, per converso, questi è obbligato al pagamento del contributo senza poter pretendere la previa realizzazione delle opere di urbanizzazione (Cons. Stato, ad. plen., 30 agosto 2018 n. 12; ad. plen., 7 dicembre 2016 n. 24; sez. II, 16 luglio 2024 n. 6406; sez. II, 27 giugno 2022 n. 5297; sez. II, 19 aprile 2022 n. 2953; sez. IV, 24 ottobre 2019 n. 7230).

Da ciò deriva l’irrilevanza della circostanza per la quale il Comune di Capaccio Paestum, sia prima che dopo il formarsi del giudicato di secondo grado e sino all’adozione dell’atto qui impugnato, avrebbe solo in minima parte realizzato gli interventi di urbanizzazione necessari all’insediamento produttivo in cui è inserito il lotto della ricorrente. Infatti, un simile dato fattuale, come appena chiarito, non è comunque idoneo a paralizzare la pretesa dell’amministrazione civica, proprio perché alcun sinallagma sussiste nella specie.

Quanto all’intervenuta scadenza del p.i.p. alla data di adozione dell’ingiunzione di pagamento del 12 gennaio 2022, poi, osserva il collegio che “ i piani attuativi e i piani ad essi equiparati [...] rimangono efficaci dopo la scadenza del termine previsto per la loro esecuzione, con riguardo alle previsioni dello strumento attuativo che comportano la concreta e dettagliata conformazione della proprietà privata, poiché costituiscono le regole determinative del contenuto della proprietà delle aree incluse nel piano attuativo; viceversa con il decorso del termine decennale diventano inefficaci le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, nel senso che non è più consentita la loro ulteriore esecuzione, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo che per questa parte ha efficacia ultrattiva ” (TAR Veneto, sez. II, 19 dicembre 2024 n. 3013; in termini v. Cons. Stato, sez. VII, 13 febbraio 2024 n. 1442; sez. II, 12 febbraio 2020 n. 1091).

Per effetto di quanto sopra illustrato, il Comune di Capaccio Paestum può ancora assentire nel perimetro del p.i.p. scaduto nuove costruzioni coerenti con le relative prescrizioni e può anche procedere alla realizzazione delle sole opere di urbanizzazione che non richiedano l’attivazione di procedure di esproprio; in ogni caso, la sopravvenuta scadenza dello strumento attuativo non è di per sé idonea a superare il giudicato amministrativo formatosi per effetto della più volte citata decisione del Consiglio di Stato del 15 settembre 2014.

Peraltro, il p.i.p. in questione è scaduto il 7 maggio 2010 e cioè dieci anni dopo l’adozione della delibera consiliare dell’8 maggio 2000 che lo ha introdotto nell’ordinamento, atteso che, come è noto, il termine decennale di efficacia del piano per gli insediamenti produttivi, la cui approvazione equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle opere in esso previste e abilita l’amministrazione a disporre l’occupazione d’urgenza e l’espropriazione dei fondi occorrenti, non può essere prorogato alla scadenza, in quanto posto a presidio del diritto di proprietà che non tollera vincoli espropriativi a tempo indeterminato, potendo la p.a. soltanto predisporre un nuovo strumento con conseguente rinnovazione della scelta pianificatoria rimasta inattuata (Cass. civ., sez. un., 26 marzo 2019 n. 8415). Ciò significa che, a ben vedere, la scadenza del p.i.p. di cui è causa si colloca cronologicamente addirittura prima della pronuncia della sentenza di primo grado, risalente al 1° ottobre 2010, e quindi ampiamente prima della notifica della sentenza di secondo grado, avvenuta il 15 settembre 2014, il che non consente neppure di parlare al riguardo di una sopravvenienza fattuale o giuridica.

In definitiva, per le ragioni sopra esposte il ricorso è complessivamente infondato e da rigettare.

3. – Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio, stanti la peculiarità e la complessità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione staccata di Salerno (sezione seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Gianmario Palliggiano, Consigliere

LE OR, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE OR	Nicola Durante

IL SEGRETARIO