Pubblicato il 23/12/2025

N. 01136/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00602/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 602 del 2025, proposto da Consorzio stabile Umana Solidarietà s.c.s., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv. Carmelo Giurdanella, Federico Fazzina e Paolo Vigneri, con domicilio digitale eletto presso gli indirizzi p.e.c. carmelo.giurdanella@pec.ordineavvocaticatania.it, federico.fazzina@pec.ordineavvocaticatania.it e paolo.vigneri@pec.ordineavvocaticatania.it;;

contro

Comune di Latina, in persona del sindaco p.t. , rappresentato e difeso dall’avv. Anna Caterina Egeo dell’avvocatura civica, presso i cui uffici è domiciliato in Latina, viale IV novembre 25 e con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. egeo.annacaterina@pec.comune.latina.it;

nei confronti

GMA Impresa Sociale s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv. Michele Perrone e Angelo Michele Benedetto, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via B. Tortolini 39 e domicilio digitale eletto presso gli indirizzi p.e.c. avvocatomicheleperrone@legalmail.it e benedetto.angelomichele@avvocatibari.legalmail.it;

per

A) l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia:

1) della nota prot. n. 128612 del 16 giugno 2025, con la quale la società ricorrente è stata esclusa dalla gara per l’aggiudicazione dell’appalto, della durata di 36 mesi, relativo ai servizi semi-residenziali per persone adulte con disabilità ed ai centri socio-educativi per minori (CIG B67215A749);

2) del verbale prot. n. 128202 del 16 giugno 2025, relativo alla verifica dei giustificativi dell’offerta anomala;

3) della determinazione dirigenziale n. 1480 del 18 giugno 2025 n. 1480, recante aggiudicazione del contratto alla controinteressata;

4) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

B) la declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore stipulato e l’accertamento del diritto della ricorrente all’aggiudicazione e al subentro nello stesso o, in subordine, al risarcimento del danno per equivalente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Latina e di GMA Impresa Sociale s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. AL AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con avviso n. 236843-2025 dell’11 aprile 2025, pubblicato in pari data sulla GUUE on line , il Comune di Latina ha indetto una gara per l’affidamento dell’appalto, della durata di 36 mesi, avente ad oggetto i servizi semi residenziali per persone adulte con disabilità e i centri socio-educativi per minori, da aggiudicarsi in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per un importo complessivo di euro 7.763.531,37 (CIG B67215A749).

Alla procedura ha preso parte, fra gli altri, Consorzio stabile Umana Solidarietà s.c.s., che ha proposto un ribasso totale del 6,01% con un costo stimato della manodopera di euro 6.673.257,24, a fronte di un importo calcolato dalla stazione appaltante di euro 7.122.505,86. All’esito delle operazioni di valutazione, detto operatore si è collocato primo in graduatoria con un punteggio di 97,60/100, grazie ad un’offerta complessiva di euro 7.296.943,13.

Il Comune di Latina, quindi, con nota prot. n. 119479 del 4 giugno 2025 ha chiesto al consorzio predetto di fornire “ le giustificazioni relative al ribasso offerto in rapporto alle voci di prezzo che concorrono a formare l’importo complessivo posto a base di gara […]”, ricevendo riscontro giusta nota prot. n. 123520 del 7 giugno 2025, nella quale è riportato un costo della manodopera ridotto di ulteriori euro 375.989,88 e ciò sulla base della presenza di altre economie di spesa derivanti dalle specifiche condizioni dell’azienda in materia di previdenza complementare, aliquote INAIL e IRAP, rivalutazione del trattamento di fine rapporto (t.f.r.), indennità di turno e minore tasso di assenteismo.

Con nota prot. n. 128612 del 16 giugno 2025, tuttavia, la società ricorrente è stata esclusa dalla gara in ragione delle motivazioni rassegnate nel verbale di verifica dei giustificativi dell’offerta anomala prot. n. 128202 del 13 giugno 2025, ritenendosi che con i giustificativi forniti sia stata inammissibilmente modificata l’offerta economica mediante ulteriore riduzione di euro 375.989,88 dei costi della manodopera ivi indicati (peraltro già ribassati di euro 449.248.29 rispetto alla stima della stazione appaltante), riduzione che è stata imputata genericamente all’esistenza di “ ulteriori economie ”. Operazione questa che, secondo l’amministrazione, non è consentita dall’art. 101, comma 3, d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36, e che, comunque, non è stata spiegata alla luce di una più efficiente organizzazione aziendale ma “ azzerando voci di costo importanti per la tutela delle condizioni di lavoro, come ad esempio quelle relative a malattie, gravidanza, infortunio, diritto allo studio, formazione e permessi, etc. ”. Il responsabile unico del procedimento, quindi, ha rilevato che il consorzio ricorrente ha quantificato in euro 995.675,77 i costi di gestione, incluso l’utile, indicando come loro fonte di finanziamento essenzialmente la somma derivante dal citato ulteriore ribasso dei costi del personale. Ne consegue che, mantenendo ferma l’indicazione dell’incidenza della manodopera inizialmente indicata nell’offerta (euro 6.673.257,24), i costi di gestione sottratti alla base d’asta prevista dagli atti di gara (euro 7.763.531,37) sarebbero stati di euro 623.685,89 a fronte dei 995.675,77 giustificati, il che vale a dire che l’offerta non sarebbe sostenibile se non attraverso l’ulteriore inammissibile riduzione degli oneri del personale operata nel subprocedimento di verifica dell’anomalia. Per l’effetto, la stazione appaltante ha formulato proposta di aggiudicazione nei confronti dell’operatore economico classificatosi secondo in graduatoria, ossia GMA Impresa Sociale s.r.l., che ha ottenuto un punteggio di 87,118/100.

Con determinazione dirigenziale n. 1480 del 18 giugno 2025, pubblicata il successivo 23, l’appalto di cui è causa è stato così aggiudicato a GMA Impresa Sociale s.r.l., disponendosi nelle more della stipula l’esecuzione anticipata del contratto, con immissione dell’aggiudicataria nella gestione del servizio a far data dallo stesso 23 giugno 2025.

Avuto riguardo a ciò, con il ricorso all’esame, notificato l’11 luglio 2025 e depositato il successivo giorno 18, Consorzio stabile Umana Solidarietà s.c.s. ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, lamentando:

I) violazione degli artt. 101, comma 14 e 110, d.lgs. n. 36 del 2023, ed eccesso di potere, perché la facoltà di ribassare i costi della manodopera sarebbe prevista dalla legge e perché l’importo totale dell’offerta sarebbe comunque rimasto immutato a euro 7.296.943,13 e, infine, perché non vi sarebbe stata alcuna modifica sostanziale di essa né alcuna operazione elusiva;

II) violazione degli artt. 41, comma 14 e 110, d.lgs. n. 36 cit., oltre ad eccesso di potere, perché non sarebbe vero che le giustificazioni fornite sono generiche – dato che illustrano il fatto che alcun dipendente ha aderito alla previdenza complementare, che gli oneri INAIL sono più favorevoli (aliquota del 2,4% a fronte del 3% considerato dalla stazione appaltante), che v’è piena deducibilità dell’IRAP, essendo il personale composto da soli lavoratori a tempo indeterminato ex art. 11, comma 4- octies , d.lgs. 15 dicembre 1997 n. 446, che la rivalutazione del t.f.r. è all’1%, pari all’ultimo indice ISTAT-FOI, anziché al 4.45%, che non è applicabile l’indennità di turno ad un contratto che prevede centri solo diurni, dal tasso di assenteismo ricalcolato dal 21,66% delle tabelle ministeriali al 14% sulla base dei propri dati storici – e perché, in ogni caso, l’amministrazione, in presenza di dubbi, avrebbe dovuto attivare un supplemento di istruttoria.

Si è costituito in giudizio il Comune di Latina il quale ha confutato nel merito le censure rivolte a suo carico. Ha rilevato, quanto al primo ordine di censure, che non è possibile modificare i costi della manodopera in sede di giustificazione dell’anomalia dell’offerta, ancorché l’importo complessivo di essa resti inalterato, perché l’offerta è immodificabile in ogni suo elemento essenziale, tra cui i costi de quibus e perché il subprocedimento di verifica dell’anomalia non può essere un’occasione per rimodulare o aggiustare la proposta negoziale, essendo unicamente preposto ad accertarne l’affidabilità. In merito al secondo motivo di gravame, invece, ha rivendicato che il verbale del 13 giugno 2025 è motivato globalmente e sinteticamente nel senso di ritenere non sostenibile l’offerta della società ricorrente, la quale non può essere oggetto di riparametrazioni postume, specie per una voce non marginale come è il costo del personale in un appalto ad alta intensità di manodopera.

Si è, altresì, costituita la società aggiudicataria che, per il primo motivo di gravame, ha sottolineato come i giustificativi forniti dalla ricorrente rispondano all’esigenza di “ far quadrare i conti ” in presenza di costose migliorie proposte per conseguire la prima posizione in graduatoria, il tutto al prezzo di azzerare importanti voci di costo relative alla tutela delle condizioni di lavoro del personale dipendente. Invece, quanto al secondo mezzo di impugnazione, ha eccepito l’inammissibilità dello stesso perché la valutazione di anomalia dell’offerta è espressione di discrezionalità tecnica dell’amministrazione che è sindacabile entro i soli limiti della manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento. In ogni modo, ne ha argomentata la fallacia perché i giustificativi si fonderebbero su asserzioni indimostrate e indimostrabili.

In vista della discussione del merito del ricorso, le parti si sono scambiate scritti difensivi volti a ribadire le rispettive posizioni.

All’udienza pubblica del 17 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. – Il ricorso è infondato.

2.1 Si premette che il provvedimento di esclusione di cui è causa è un atto plurimotivato, fondato cioè su diverse ragioni indipendenti, ciascuna delle quali astrattamente idonea a sorreggerlo, che dunque è legittimo anche se solo una sola di esse risulti conforme alla legge ( ex multis : TAR Lazio, Latina, sez. I, 26 novembre 2025 n. 1012; sez. I, 17 settembre 2025 n. 732; sez. I, 4 giugno 2024 n. 415; sez. I, 22 gennaio 2024 n. 53; sez. I, 13 luglio 2023 nn. 538 e 540; sez. I, 10 marzo 2023 n. 145). Infatti, la decisione contestata è stata determinata per il fatto che, da un lato, in sede di verifica dell’anomalia, l’offerta presentata dalla ricorrente è stata modificata in un suo elemento essenziale costituito dal costo del personale e, dall’altro, che comunque i giustificativi non riescono a spiegarla, dato che sono generici e fondati sull’azzeramento di importanti oneri di gestione delle risorse umane. La parte ricorrente, infatti, si è diligentemente premurata di contestare ambo i suddetti profili nel ricorso introduttivo, argomentando non solo sulla possibilità di rimodulare, nel corso del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, i costi del personale già dichiarati, purché resti immutato l’ammontare complessivo dell’offerta economica presentata, ma anche sull’adeguatezza delle giustificazioni fornite a supporto.

2.2 Non può, dunque, trovare accoglimento il primo ordine di censure, non essendo possibile procedere, in sede di controllo dell’anomalia dell’offerta, alla modifica dei costi della manodopera indicati nella proposta negoziale.

Al riguardo, rileva il collegio che l’art. 101, comma 3, d.lgs. n. 36 cit., precisa che i chiarimenti resi dall’operatore nel sub-procedimento di verifica di congruità dell’offerta “ non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica ”. Inoltre, il successivo art. 108, comma 9, dispone che “ Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro […]”. Quest’ultima disposizione, prevedendo l’indicazione separata di tale voce di costo, peraltro presidiata dalla sanzione espulsiva, mira a garantire la serietà e la sostenibilità dell’offerta con riguardo alla tutela delle condizioni di lavoro, esigenza questa particolarmente avvertita negli appalti che, come quello di cui è causa, sono definibili come labour intensive .

Ebbene, alla stregua di giurisprudenza condivisa dal collegio, “ nel subprocedimento di verifica dell’affidabilità economica dell’offerta, l’offerente può dimostrare la congruità dell’offerta anche attraverso riferimenti interni alla stessa offerta (per un minor costo del lavoro o per una migliore organizzazione aziendale o altro) ma non incidendo sui contenuti del progetto da eseguire o modificando uno degli elementi essenziali dell’offerta (come il costo complessivo del personale impiegato per l’esecuzione dell’appalto). La modifica dei costi della manodopera dichiarati comporta infatti un’inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica, pregiudicando gli interessi pubblici posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e ledendo il principio di parità di trattamento dei concorrenti ” (Cons. Stato, sez. V, 5 agosto 2025 n. 6918; sez. V, 29 aprile 2025 n. 3611; sez. V, 26 ottobre 2020 n. 6462; sez. V, 28 febbraio 2020 n. 1449).

Nella specie, è precisamente avvenuto che parte ricorrente, in sede di valutazione dell’anomalia dell’offerta, ha modificato l’ammontare del costo del personale riducendolo rispetto a quanto dichiarato nella proposta negoziale già formulata, con ciò variando un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta stessa, la cui separata indicazione, come detto, è specificamente richiesta dalla legge sotto pena di esclusione. Ciò comporta di per sé la piena legittimità dell’esclusione di Consorzio stabile Umana Solidarietà s.c.s. perché una simile modifica postuma dell’offerta non è in alcun modo consentita dagli artt. 101, comma 3 e 108, comma 9, d.lgs. n. 36 cit.

2.3 Fermo restando che per effetto di quanto sopra il provvedimento impugnato, che è un atto plurimotivato, non può essere oggetto di annullamento, rileva il collegio che, ad ogni buon conto, neanche il secondo mezzo di gravame, con cui si contesta il merito della valutazione di anomalia dell’offerta formulata dalla stazione appaltante, può essere favorevolmente delibato.

Sul punto, si osserva nelle gare pubbliche “ il giudizio circa l’anomalia o l’incongruità dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo solo in caso di macroscopica illogicità o erroneità fattuale, non potendo essere esteso ad un’autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci ” (TAR Lazio, Latina, sez. I, 27 ottobre 2025 n. 903; sez. I, 30 giugno 2025 n. 579; sez. I, 15 marzo 2024 n. 219; sez. I, 15 giugno 2023 n. 427; sez. I, 5 luglio 2022 n. 645; sez. I, 16 maggio 2022 n. 464; in termini v.: Cons. Stato, sez. III, 6 febbraio 2017 n. 514; sez. V, 7 novembre 2016 n. 4755; TAR Lazio, Roma, sez. II, 26 novembre 2018 n. 11434). Stante la natura tecnico-discrezionale della funzione esercitata dalla stazione appaltante in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, al fine dimostrare la sussistenza del vizio della discrezionalità tecnica è onere del ricorrente sotto il profilo probatorio “ introdurre in giudizio elementi che sul piano sintomatico, in modo pregnante, evidente, e decisivo rendano significativo il vizio di eccesso di potere in cui possa essere incorso l’organo deputato all’esame dell’anomalia ” (TAR Lazio, Latina, sez. I, 27 ottobre 2025 n. 903; sez. I, 30 giugno 2025 n. 579; sez. I, 15 marzo 2024 n. 219; sez. I, 15 giugno 2023 n. 427; sez. I, 12 ottobre 2021 n. 562; in termini v. Cons. Stato, ad. plen., 3 febbraio 2014 n. 8; TAR Lazio, Latina, sez. I, 17 maggio 2021 n. 333; sez. I, 28 novembre 2020 n. 438; Roma, sez. II, 20 luglio 2020 n. 8410 e 8411).

Nella specie, il verbale del 13 giugno 2025 motiva la non accettabilità dei giustificativi forniti in merito al ribasso del costo del personale sulla base del fatto che parte ricorrente non ha puntualmente dimostrato l’esistenza di una più efficiente organizzazione aziendale ex art. 41, comma 14, d.lgs. n. 36 cit., avendo invocato, oltre a possibili riduzioni degli oneri previdenziali e assistenziali, l’azzeramento di voci di costo importanti per la tutela delle condizioni di lavoro (es. malattie, gravidanze, infortuni, diritto allo studio, formazione e permessi). Effettivamente, nella tabella riportata a pag. 9 dei giustificativi del 7 giugno 2025 si legge che la quantificazione su base annuale delle ore mediamente lavorate (1703) e non lavorate (273) dai dipendenti prevede assenze solo a titolo di ferie (165 ore) e di festività e festività soppresse (108 ore). L’impresa ha così quantificato zero ore di assenza a titolo di assemblee sindacali, malattia, gravidanza, infortunio, diritto allo studio, formazione professionale, formazione e permessi per il rappresentante dei lavoratori per la sicurezza.

Una simile rappresentazione dei costi del personale appare ictu oculi priva di qualunque credibilità, essendo impossibile ed inconcepibile che nei 36 mesi del periodo di esecuzione del contratto nessuno degli 84 addetti al centro diurno disabili adulti e dei 13 addetti al centro diurno minori (cfr. pag. 10 dei giustificativi) non si assenti quantomeno per alcune delle sopra indicate ragioni. Conseguentemente, non appare in alcun modo irrazionale, irragionevole, sproporzionato o travisato il giudizio tecnico-discrezionale di non serietà e non congruità dell’offerta di Consorzio stabile Umana Solidarietà s.c.s. rassegnato dal Comune di Latina; pertanto, anche sotto questo profilo, il provvedimento di esclusione impugnato è immune dalle critiche rivoltegli.

3. – Il regime delle spese di giudizio segue la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina (sezione prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna Consorzio stabile Umana Solidarietà s.c.s. al pagamento delle spese di lite in favore dell’amministrazione resistente e dell’impresa controinteressata che sono liquidate in euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00) ciascuna, oltre ad accessori di legge, che nel caso del Comune di Latina sono quelli previsti per l’ipotesi di patrocinio dell’ente pubblico da parte di professionisti suoi dipendenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

LA LA, Presidente

Francesca Romano, Consigliere

AL AN, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AL AN	LA LA

IL SEGRETARIO