Pubblicato il 24/02/2026

N. 03426/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00221/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 221 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
A.M.R. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difeso dagli avvocati Simone Cadeddu, Mauro Turrini, Jacopo Nardelli e Chiara Nuzzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Abruzzo, Assessorato alla Salute della Regione Siciliana, Ministero della Salute, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;
Regione Friuli Venezia Giulia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Michela Delneri e Daniela Iuri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Chiara Drago, Luisa Londei, Tito Munari, Bianca Peagno, Francesco Zanlucchi, Giacomo Quarneti e Cristina Zampieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Manzi in Roma, Via Alberico II, b. 33;
Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Laura Fadanelli, Alexandra Roilo, Jutta Segna e Georg Windegger, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lazio, Regione Campania, Regione Puglia, Regione Calabria, Regione Sardegna, Regione Basilicata, Regione Piemonte, Regione Toscana, Regione Lombardia, Regione Molise, Regione Trentino Alto Adige, Regione Umbria, Regione Valle D’Aosta, Regione Emilia Romagna, Regione Marche, Regione Liguria, Provincia Autonoma di Trento, Conferenza Permanente per i Rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e di Bolzano, non costituite in giudizio;

nei confronti

Polysistem S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del decreto del Ministro della Salute, adottato di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze in data 6 luglio 2022 e avente per oggetto la “Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018”;

- del decreto del Ministro della Salute del 6 ottobre 2022, avente per oggetto la “Adozione delle linee guida propedeutiche all’emanazione del provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto per i dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018”;

- dell’accordo del 7 novembre 2019 sottoscritto tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano su proposta del Ministero della Salute di attuazione dell’art. 9-ter del d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, recante “Individuazione dei criteri di definizione del tetto di spesa regionale per l’acquisto di dispositivi medici e di modalità di ripiano per gli anni 2015-2016-2017 e 2018”;

- della circolare del Ministero della Salute prot. n. 22413 del 29 luglio 2019, avente per oggetto “Indicazioni operative per l’applicazione delle disposizioni previste dall’articolo 9-ter, commi 8 e 9, del decreto-legge 18 giugno 2015, n. 78”;

- di qualsiasi altro atto presupposto, connesso e/o conseguente a quelli sopra indicati, finalizzato direttamente o indirettamente a richiedere alla società di concorrere al ripiano dello sforamento del suddetto tetto di spesa.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da A.M.R. S.r.l. il 10/1/2023:

- del Decreto n. 29985/GRFVG del 14 dicembre 2022 del Direttore centrale della Direzione centrale Salute, Politiche Sociali e Disabilità della Regione Friuli Venezia Giulia, avente ad oggetto “Decreto del Ministero della Salute 6 luglio 2022 (Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 216 del 15 settembre 2022. Adozione decreto del Direttore della Direzione centrale salute, politiche sociali e disabilità con il quale sono definiti gli elenchi delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggetti al ripiano per ciascuno degli anni 2015, 2016, 2017, 2018 ai sensi dell’articolo 9 ter comma 9 bis del d.l. 78/2015”, unitamente al suo allegato;

- del Decreto del direttore del Dipartimento alla Salute, Banda larga e Cooperative della Provincia autonoma di Bolzano – Alto Adige n. 24408/2022, avente ad oggetto “Fatturato e relativo importo del payback per dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ai sensi del Decreto del Ministero della Salute 6 ottobre 2022” e pubblicato in data 12 dicembre 2022;

- di qualsiasi altro atto presupposto, connesso e/o conseguente a quelli sopra indicati, finalizzato direttamente o indirettamente a richiedere alla società di concorrere al ripiano dello sforamento del suddetto tetto di spesa.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da A.M.R. S.r.l. l’11/1/2023:

- della Determinazione del Dirigente del Dipartimento Salute e Politiche Sociali della Provincia Autonoma di Trento n. 2022-D337-00238, avente ad oggetto “Definizione dell’elenco delle aziende fornitrici di dispositivo medici e attribuzione degli importi da queste dovuti per il ripiano del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici della Provincia autonoma di Trento per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, ai sensi del comma 9 bis dell’articolo 9 ter del decreto legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, e successivamente modificato al comma 8 dall’articolo 1, comma 557, della legge 30 dicembre 2018, n. 145”;

- del decreto del Direttore Generale dell’Area Sanità e Sociale della Regione Veneto n. 172 del 13 dicembre 2022, avente ad oggetto “Articolo 9-ter, comma 9-bis, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2015, n. 125. Ripartizione tra le aziende fornitrici di dispositivi medici degli oneri di ripiano derivanti dal superamento del tetto di spesa per dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017, 2018, certificato dal Decreto del Ministero della Salute di concerto con il Ministero dell’Economia e delle finanze del 6 luglio 2022 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 15 settembre 2022, serie generale n. 216. Decreto del Ministero della Salute 6 ottobre 2022, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 26 ottobre 2022, n. 251. Definizione dell’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette a ripiano e dei relativi importi”, unitamente al suo allegato A;

- di qualsiasi altro atto presupposto, connesso e/o conseguente a quelli sopra indicati, finalizzato direttamente o indirettamente a richiedere alla Società di concorrere al ripiano dello sforamento del suddetto tetto di spesa, ivi inclusi tutti quelli già impugnati con il ricorso introduttivo.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da A.M.R. S.r.l. il 20/9/2023:

- del Decreto del direttore del Dipartimento alla Salute, Banda larga e Cooperative della Provincia Autonoma di Bolzano – Alto Adige n. 10686/2023 del 15 giugno 2023, avente ad oggetto “Importo del payback per dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ai sensi del Decreto del Ministero della Salute 6 ottobre 2022”, ivi compreso espressamente il suo allegato n. 1;

- di qualsiasi altro atto presupposto, connesso e/o conseguente a quelli sopra indicati, finalizzato direttamente o indirettamente a richiedere alla società di concorrere al ripiano dello sforamento del suddetto tetto di spesa, inclusi quelli già impugnati con il ricorso introduttivo e con i precedenti ricorsi per motivi aggiunti;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da A.M.R. S.r.l. il 10/10/2023:

- del decreto n. 101 del 20 luglio 2023 del Direttore generale Area Sanità e Sociale della Regione Veneto avente per oggetto “Decreto del Direttore Generale dell’Area Sanità e Sociale n. 172 del 13 dicembre 2022. Ripartizione tra le aziende fornitrici di dispositivi medici degli oneri di ripiano derivanti dal superamento del tetto di spesa per dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2015, n. 125. Presa d’atto e recepimento delle rettifiche per errori materiali operate dalle aziende ed enti del SSR”, ivi compreso espressamente il suo allegato A;

- di qualsiasi altro atto presupposto, connesso e/o conseguente a quelli sopra indicati, finalizzato direttamente o indirettamente a richiedere alla società di concorrere al ripiano dello sforamento del suddetto tetto di spesa, inclusi quelli già impugnati con il ricorso introduttivo e con i precedenti ricorsi per motivi aggiunti;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo, dell’Assessorato alla Salute della Regione Siciliana, della Regione Friuli Venezia Giulia, della Regione Veneto, della Provincia Autonoma di Bolzano, del Ministero della Salute, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 9 gennaio 2026 la dott.ssa EL BU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, la società “A.M.R. S.r.l.” ha impugnato i seguenti atti:

- il decreto del Ministro della Salute, adottato di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze in data 6 luglio 2022, recante “ Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ”;

- il decreto del Ministro della Salute, adottato il 6 ottobre 2022, recante “ Adozione delle linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017, 2018 ”;

- l’accordo tra il Governo, le Regioni e le Province Autonome di Trento e di Bolzano del 7 gennaio 2019, atto rep. n. 181/CSR, relativo all’“ Individuazione dei criteri di definizione del tetto di spesa regionale per l’acquisto di dispositivi medici e di modalità di ripiano per gli anni 2015-2016-2017 e 2018 ”, con cui sono stati definiti i tetti di spesa regionali nella misura del 4,4% per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018;

- la circolare del Ministero della Salute prot. n. 22413 del 29 luglio 2019, avente per oggetto “ Indicazioni operative per l’applicazione delle disposizioni previste dall’art. 9-ter, commi 8 e 9, del decreto legge 18 giugno 2015, n. 78”.

A seguito di atto di opposizione ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 da parte della società controinteressata “Polysistem s.r.l.”, il ricorso è stato trasposto in sede giurisdizionale.

La società ricorrente censura i suddetti provvedimenti per i seguenti motivi:

I . – ILLEGITTIMITÀ IN VIA DIRETTA DEI PROVVEDIMENTI IMPUGNATI – TARDIVA INDIVIDUAZIONE IN VIA RETROATTIVA DEI TETTI DI SPESA PER LE ANNUALITÀ 2015, 2016, 2017 E 2018 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 17, COMMA 1, LETT. C) DEL D.L. N. 98/2011, NONCHÉ DELL’ART. 9-TER, COMMA 1, LETT. B), DEL D.L. N. 78/2015 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DI IMPARZIALITÀ E BUONA ANDAMENTO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE EX ART. 97 COST. – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO, DI CERTEZZA DEL DIRITTO, DEI LIMITI ALLA FISSAZIONE RETROATTIVA DEI TETTI DI SPESA, DEL PRINCIPIO DI BUONA FEDE – ECCESSO DI POTERE PER INGIUSTIZIA MANIFESTA.

Col primo motivo, la società lamenta l’illegittimità dei provvedimenti impugnati in quanto i tetti di spesa regionali sarebbero stati fissati (i) senza alcuna differenziazione tra regione e regione (o provincia autonoma) e (ii) in via retroattiva, con oltre quattro anni di ritardo rispetto al termine fissato dalla legge.

La tardiva individuazione dei tetti di spesa regionali, fatta in via retroattiva, vizierebbe in radice l’intero procedimento di ripiano. Non soltanto, infatti, si configura una palese violazione del disposto dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, che imponeva la fissazione del tetto in questione entro il termine del 15 settembre 2015, ma l’operato delle amministrazioni resistenti appare in netto contrasto i più elementari principi di buona amministrazione e di certezza dei rapporti giuridici, nonché di tutela dell’affidamento riposto dagli operatori sulla stabilità dei contratti sottoscritti, sulla base dei quali sono avvenute le forniture, e dell’esigenza che gli stessi operatori possano programmare le proprie attività sulla base di un quadro normativo già conosciuto e definito fin dalla fase inziale dell’esercizio di riferimento;

II. – ILLEGITTIMITÀ IN VIA DIRETTA DEI PROVVEDIMENTI IMPUGNATI – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPIO DI TRASPARENZA E PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO STABILITI DALLA LEGGE 7 AGOSTO 1990, N. 241 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1, 3, 7, 9 E 10 DELLA LEGGE N. 241/1990 – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E CONSEGUENTE DIFETTO DI MOTIVAZIONE.

Col secondo motivo, la società lamenta la mancata partecipazione delle aziende interessate al procedimento seguito dalle Amministrazioni per calcolare sia il tetto di spesa regionale per acquisti di dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, sia l’entità dell’asserito superamento di tale tetto;

III. – ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELL’ART. 17 DEL D.L. N. 98/2011 E DALL’ART. 9- TER DEL D.L. N. 78/2015 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 41 E 53 COST. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 117, COMMA 1, COST. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.1 DEL PRIMO PROTOCOLLO ADDIZIONALE DELLA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 16 DELLA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL’UNIONE EUROPEA – ILLEGITTIMITÀ, ANCHE IN VIA DERIVATA, DEI PROVVEDIMENTI IMPUGNATI.

Col terzo motivo, la ricorrente deduce l’illegittimità delle norme legislative che sono alla base del denunciato meccanismo del c.d. payback per violazione dell’art. 53 Cost. e dell’art. 1 del primo protocollo addizionale della CEDU;

IV. IN SUBORDINE RISPETTO AL MOTIVO CHE PRECEDE – ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELL’ARTT. 17, COMMA 1, LETT. C) DEL D.L. N. 98/2011, DELL’ART. 1, COMMA 131, LETTERA B), DELLA LEGGE N. 228/2012, DELL’ART. 9-TER, COMMI 1, LETT. B), 8, 9 E 9- BIS, DEL D.L. N. 78/2015 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 23 E 113 COST. -ILLEGITTIMITÀ, ANCHE IN VIA DERIVATA, DI TUTTI I PROVVEDIMENTI IMPUGNATI.

Col quarto motivo, la ricorrente insiste sull’illegittimità costituzionale della disciplina alla base del payback per violazione degli artt. 3, 23 e 113 Cost.;

IV. – ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELL’ART. 17 DEL D.L. N. 98/2011 E DALL’ART. 9- TER DEL D.L. N. 78/2015 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 97 COST. – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI UGUAGLIANZA E DEL PRINCIPIO DI RAGIONEVOLEZZA – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DI IMPARZIALITÀ E BUON ANDAMENTO DELL’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 117, COMMA 1, COST. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.1 DEL PRIMO PROTOCOLLO ADDIZIONALE DELLA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 16 DELLA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL’UNIONE EUROPEA - ILLEGITTIMITÀ, ANCHE IN VIA DERIVATA, DEI PROVVEDIMENTI IMPUGNATI.

Infine, parte ricorrente censura il meccanismo di ripiano così come regolato dell’art. 17 del d.l. n. 98/2011 e dall’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 per violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, essendo stato il tetto di spesa determinato senza alcun collegamento ai dati di spesa storica e al reale fabbisogno delle strutture del SSN, in violazione dell’affidamento delle azioni fornitrici a percepire il prezzo determinato all’esito della procedura ad evidenza pubblica.

Con una serie di ricorsi per motivi aggiunti, la società ricorrente ha impugnato i decreti di cui in epigrafe, con cui alcune Regioni hanno approvato gli elenchi delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano per gli anni 2015-2018, ai sensi dell’art. 9 ter, comma 9 bis, del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, individuando nei relativi allegati gli importi dovuti.

Resistono al ricorso le Amministrazioni intimate indicate in epigrafe, depositando memorie difensive.

Formulato avviso, ai sensi dell’art. 73, comma 3 c.p.a., di un possibile profilo d’inammissibilità dei ricorsi per motivi aggiunti per difetto di giurisdizione del giudice adito, all’udienza straordinaria del 9 gennaio 2026, svolta in modalità telematica ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis c.p.a., la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso introduttivo è infondato.

In via preliminare, ai fini della ricostruzione del quadro normativo in cui si inscrive la disciplina del c.d. payback dei dispositivi sanitari, ritiene il Collegio di poter rinviare ex art. 74 c.p.a. ai seguenti precedenti giurisprudenziali, riguardanti questioni analoghe: T.A.R. Lazio, sez. III Quater, nn. 8732/2025, 8733/2025, 8736/2025, 11542/2025 e 11550/2025.

Passando all’esame nel merito del ricorso, la società ricorrente ha denunciato sia vizi di legittimità propri dei provvedimenti impugnati, sia vizi di legittimità derivati dall’illegittimità costituzionale delle norme legislative che sono alla base del denunciato meccanismo del c.d. payback, sia vizi di legittimità derivati dalla violazione dei principi eurounitari del legittimo affidamento, della libertà di impresa e dell’evidenza pubblica.

Con riferimento al primo gruppo di censure, con cui si fa valere l’illegittimità propria ed autonoma degli atti gravati, il Collegio osserva quanto segue.

Riguardo alla fissazione del tetto di spesa regionale in modo unico e indistinto tra tutte le regioni, senza differenziazioni che tengano conto delle peculiarità della spesa sanitaria in ciascuna di esse, l’art. 9 ter, comma 1, lett. b), del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, stabilisce che un accordo, raggiunto in sede di Conferenza permanente, fissa il tetto di spesa regionale, “fermo restando il tetto di spesa nazionale fissato al 4,4 per cento”, superato il quale per l’acquisto di dispositivi medici, scatta il meccanismo del c.d. payback.

Il tetto di spesa regionale, che può essere diversificato regione per regione, diversamente da quanto accaduto per le annualità 2015-2018, deve comunque rispettare il tetto di spesa nazionale come tetto “massimo” e non superabile.

Ne consegue che, essendo stato fissato in tutte le regioni il tetto al livello massimo, ossia al 4,4 per cento come quello statale, la ricorrente, come le altre imprese del settore non hanno alcun interesse a contestare detta determinazione, ancorchè uniforme su tutto il territorio nazionale. Una diversa fissazione per alcune regione, infatti, non potrebbe che far abbassare il tetto regionale e, di conseguenza, aumentare il superamento dello stesso e l’importo che le regioni sarebbero tenute a recuperare dalle aziende fornitrici di dispositivi medici.

In relazione alla tardiva e retroattiva determinazione dei tetti di spesa regionali, con conseguente lesione del principio di legittimo affidamento, come emerge dalla ricostruzione del quadro normativo sopra riportata, già dall’entrata in vigore del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, e quindi dallo svolgimento delle procedure di gara subito successive, il sistema del c.d. payback era sostanzialmente noto. Ciò sia con riguardo alle quote di ripiano posto a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici (che sono pari al 40 per cento per l’anno 2015, al 45 per cento per l’anno 2016, al 50 per cento per l’anno 2017 e al 50 per cento per l’anno 2018), sia con riguardo alla misura entro la quale ciascuna azienda è chiamata a concorrere alle predette quote (in «misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del relativo Servizio sanitario regionale o provinciale»).

Peraltro, con specifico riferimento alla fissazione del tetto di spesa regionale, su cui si appuntano le doglianze della società ricorrente, deve ricordarsi che era già nota la quantificazione del tetto di spesa nazionale (fissato, a decorrere dal 2014, al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard). Questa misura è stata, poi, confermata per tutte le regioni, indistintamente, nel 2019.

Quindi, anche se la determinazione del tetto di spesa regionale è avvenuto successivamente rispetto alle procedure di gara svoltesi e ai contratti conclusi nelle annualità 2015-2018, la società ricorrente, come le altre imprese del settore, ben avrebbero potuto e dovuto assumere la misura del tetto di spesa nazionale quale parametro di riferimento cui conformare la propria azione. Ciò ancor più in considerazione del fatto che, come si è detto, l’accordo raggiunto tra il Governo, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano in sede di Conferenza permanente (atto n. 181/CSR del 7 novembre 2019) ha fissato, per ciascuno degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, il tetto regionale proprio al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario regionale standard, ossia nella stessa misura del tetto nazionale, che era, o avrebbe dovuto essere secondo l’ordinaria diligenza, ben noto alle imprese fornitrici di dispositivi sanitarie, come tali destinatarie della disciplina del c.d. payback.

In definitiva, la società ricorrente, come le altre imprese del settore, si dovevano ritenere già edotte, ex ante, dell’alea e dei rischi contrattuali insiti nella fornitura dei dispositivi medici, proprio sulla base delle norme già vigenti, e chiare nella loro formulazione, venendo in considerazione possibili rischi derivanti dalla (pur sempre prevedibile) fornitura in eccesso dei dispositivi medici rispetto al tetto di spesa individuato dal legislatore.

La stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 140 del 2024, pronunciandosi sulla disciplina delineata dall’art. 9 ter del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, limitatamente al periodo 2015-2018, ha escluso la violazione dei principi di irretroattività e di affidamento, proprio perché « le imprese fornitrici dei dispositivi medici erano consapevoli fin dal 2015, ancor prima dell’indizione delle gare pubbliche, dell’esistenza di un meccanismo di fissazione di un tetto di spesa e del conseguente obbligo di ripiano in caso di sforamento, che derivava dalle previsioni normative risalenti appunto al 2015 ». Esse, quindi, non potevano fare affidamento nel mantenimento del prezzo di vendita dei dispositivi medici, in quanto – occorre ribadirlo – l’obbligo di ripiano e il conseguente esborso ex post era comunque già noto sin dal 2015 nei suoi tratti essenziali, ancorché non nella sua concreta incidenza a carico di ciascuna impresa.

In conseguenza, la società ricorrente, come le altre imprese del settore, avrebbero dovuto considerare, in un’ottica di ordinaria diligenza, le dinamiche del mercato di riferimento, caratterizzato da simile previsione; e, di conseguenza, ben avrebbero potuto e dovuto orientare i propri comportamenti.

Non sono persuasive le deduzioni con cui parte ricorrente lamenta la mancanza di trasparenza nel procedimento seguito dalle amministrazioni resistenti per calcolare sia il tetto di spesa regionale per acquisti di dispositivi medici per gli anni 2015- 2018, sia l’entità dell’asserito superamento di tale tetto.

In forza dell’art. 9 ter, comma 9 bis, del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, il Ministero della Salute ha adottato il decreto del 6 luglio 2022 (emanato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze), con cui ha certificato, limitatamente appunto alle annualità 2015, 2016, 2017 e 2018, il superamento del tetto di spesa, con conseguente quantificazione, regione per regione, dell’ammontare dello scostamento. Nel far ciò, all’art. 1, comma 1, il decreto ha specificato su quali basi detto scostamento è stato calcolato, facendo riferimento «ai dati di costo, rilevati a consuntivo per ciascuno dei predetti anni come risultanti dal modello CE consolidato regionale nella voce “BA0210 - Dispositivi medici” del modello di rilevazione del conto economico».

Il Decreto Ministeriale 6 luglio 2022 prevede poi all’art. 1, comma 2 che “ La quantificazione del superamento del tetto e la quota complessiva di ripiano posta a carico delle aziende fornitrici dei dispositivi medici è indicata, per ciascun anno, nelle tabelle di cui agli allegati A, B, C e D, che costituiscono parte integrante e sostanziale del presente decreto ”.

La Tabella all’Allegato A indica i tetti regionali relativi all’anno 2015 al 4,4% della quota del Fondo Sanitario Nazionale, con la specifica indicazione, per ciascuna Regione, della quota del Fondo Sanitario Nazionale 2015, del tetto del 4,4%, della spesa sostenuta per i dispositivi medici relativi all’anno 2015, dello scostamento (ricavato sottraendo la spesa sostenuta nell’anno 2015 dal tetto del 4,4%) e, infine, del ripiano a carico dei fornitori, calcolato nella misura del 40 % rispetto allo scostamento.

Analoghe tabelle sono contenute negli Allegati B, C e D rispettivamente in relazione agli anni 2016, 2017 e 2018.

Orbene, dalla piana lettura dei dati riportati nelle Tabelle in questione emerge in maniera chiara e matematica gli importi che le aziende sono chiamate a restituire, calcolati, come precisato, in misura percentuale rispetto allo scostamento.

Sempre in attuazione del citato comma 9 bis e d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, con il successivo decreto del 6 ottobre 2002, il Ministero della Salute ha poi definito le « modalità procedurali del ripiano a carico delle aziende fornitrici dei dispositivi medici », prevedendo espressamente che, ai fini della determinazione del fatturato di ciascuna azienda fornitrice, gli enti del Servizio sanitario regionale o provinciale devono procedere « alla ricognizione delle fatture correlate ai costi iscritti alla voce «BA0210 - Dispositivi medici » del modello CE consuntivo dell’anno di riferimento del superamento del tetto di spesa regionale o provinciale. Il fatturato annuo di ciascuna azienda è dato, dunque – chiarisce il decreto ministeriale – dalla « somma degli importi delle fatture riferite ai dispositivi medici contabilizzati nel modello CE alla voce «BA0210 - Dispositivi medici» del modello CE consuntivo dell’anno di riferimento », previa ulteriore verifica dei dati economico-aziendali-contabili da parte degli enti del SSR o del SSP.

Appare evidente, quindi, che la legge prima e i decreti ministeriali poi hanno indicato, in modo sufficientemente chiaro, puntuale e trasparente, l’iter da seguire per il calcolo della spesa per l’acquisto dei dispositivi sanitari: la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 140 del 2024, ha ritenuto che l’art. 9 ter fornisca, ai commi 8, 9 e 9 bis, sufficienti e adeguate « indicazioni generali sulla procedura da seguire per addivenire alla determinazione del ripianamento dovuto dalle aziende », tanto da porsi quale « garanzia a tutela della riserva di legge » di cui all’art. 23 Cost.

È infondata la pretesa di instaurare un contraddittorio procedimentale generalizzato tra le Amministrazioni resistenti e tutte le aziende in quanto in tal modo si aspira a realizzare una vera e propria “ cogestione ” della spesa farmaceutica, non prevista dall’ordinamento settoriale e dalle leggi speciali applicabili né dalle norme generali in materia di partecipazione procedimentale dettate dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 (che restano quelle cui fare riferimento anche nella specie in assenza di diverse indicazioni normative) e contraria al principio di efficienza dell’azione amministrativa, appesantendone notevolmente e inutilmente l’iter istruttorio.

In ordine alla presunta erroneità del calcolo svolto per accertare il superamento del tetto di spesa regionale per l’acquisto dei dispositivi medici sia perché dal relativo fatturato non sono stati scorporati i costi abbinati alla fornitura, sia perché il costo di essi è stato calcolato al lordo dell’IVA, si osserva quanto segue.

È il comma 8 dell’art. 9 ter del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, che stabilisce che il superamento del tetto di spesa a livello nazionale e regionale per l’acquisto di dispositivi medici deve essere “ rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA ”.

È chiara, nell’impianto normativo di riferimento, la nozione di fatturato, che afferisce esclusivamente al prezzo del dispositivo medico fornito, senza che rilevano eventuali costi sostenuti dall’azienda fornitrice.

Né condivisibile è l’ulteriore profilo della censura relativo alla metodologia di calcolo nella parte in cui si tiene conto del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’I.V.A., posto che lo Stato e le regioni acquirenti di detti dispositivi rivestono la qualifica di consumatori finali, su cui dunque l’imposta in esame finisce per gravare, con la conseguenza che essa costituisce una voce della spesa per il loro acquisto, di cui si deve tener conto nel determinare il superamento del tetto (cfr. T.A.R. Roma Lazio sez. II, 19 dicembre 2025, n. 23305).

Con riferimento all’illegittimità derivata dall’incostituzionalità dell’art. 9 ter del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, il Collegio si limita a rinviare alla sentenza n. 140/2024 della Corte costituzionale. Le argomentazioni di detta sentenza valgono anche per la dedotta violazione dei medesimi principi stabiliti dalla CDFUE.

Le censure di violazione della normativa nazionale ed europea in materia di procedure di evidenza pubblica sono infondate anche per le ulteriori e seguenti ragioni.

Il c.d. payback rimane estraneo alle procedure di affidamento e al contenuto dei singoli contratti stipulati con le amministrazioni: per come è strutturato, il ripianamento opera in maniera complessiva sul fatturato delle aziende (per la quota maturata a seguito della vendita di dispositivi medici al SSN) e non attraverso una rimodulazione dei contratti. Esso, quindi, non altera l’esito delle gare pubbliche, perché non incide né sull’entità della fornitura richiesta né sul prezzo finale del prodotto acquistato, ma agisce ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori, in modo peraltro, come si è spiegato, non imprevedibile. Ciò perché, lo si ribadisce, fin dal momento della partecipazione alle gare, la società ricorrente era consapevole dell’esistenza di un tetto di spesa nazionale pari al 4,4 per cento per l’acquisto di dispositivi medici e che, nel caso di sforamento dei tetti regionali, avrebbe dovuto concorrere al ripianamento dello stesso insieme alle regioni.

Dunque, la società ricorrente, come gli altri operatori del settore, anche al momento della presentazione dell’offerta, erano consapevoli (o avrebbero dovuto esserlo, in base alla ordinaria diligenza) che sussisteva la possibilità che una parte del totale delle somme percepite, o da percepire nel caso di aggiudicazione della gara, avrebbe dovuto essere corrisposta ai fini della compartecipazione alla spesa pubblica sanitaria.

Peraltro, come chiarito dalla stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 140/2024, è rimasto del tutto indimostrato, anche nel caso di specie, che il c.d. payback abbia ridotto eccessivamente i margini di utile che le imprese coinvolte nel relativo meccanismo intendevano ed hanno conseguito dall’esecuzione degli appalti di fornitura di dispositivi medici.

Con i ricorsi per motivi aggiunti, la società ricorrente ha impugnato i decreti con cui alcune Regioni hanno approvato gli elenchi delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano per gli anni 2015-2018, ai sensi dell’art. 9 ter , comma 9 bis , del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, individuando nei relativi allegati gli importi dovuti da ciascuna di esse, unitamente alle determinazioni dirigenziali con cui alcune Aziende Sanitarie locali hanno certificato il costo dei dispositivi medici.

Detti ricorsi sono inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice adito.

Il Decreto Legge 19 giugno 2015 n. 78, come convertito, all’art. 9 ter , comma 9 bis , con riferimento « al ripiano dell’eventuale superamento del tetto di spesa regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 » (certificato con il Decreto Ministeriale 6 luglio 2022), ha incaricato le Regioni e le Province autonome di definire, con proprio provvedimento, « l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale ».

Di seguito – previa adozione, sempre con decreto ministeriale (il decreto 6 ottobre 2022, anch’esso oggetto del presente giudizio), delle « linee guida propedeutiche alla emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali » – le Regioni e le Province autonome dovevano effettuare, sempre ai sensi del citato comma 9 bis , le conseguenti iscrizioni sul bilancio del settore sanitario 2022, con obbligo delle aziende fornitrici di procedere ai versamenti in loro favore.

La norma di legge, nello scandire la procedura da seguire per dare attuazione al sistema del c.d. payback per le annualità 2015-2018, ha dunque attribuito alle Regioni e alle Province autonome il solo compito di:

- verificare la documentazione contabile sulla cui base il decreto ministeriale ha certificato il superamento del tetto di spesa regionale, anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale;

- definire l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno;

- imporre alle stesse il pagamento della quota di ripiano a cui ciascuna di esse deve concorrere;

- procedere all’iscrizione in bilancio del relativo credito.

Le Regioni e le Province autonome non possono, con i provvedimenti di cui al citato comma 9 bis impugnati con i ricorsi per motivi aggiunti, né determinare il tetto di spesa regionale, né certificarne il superamento, né quantificare l’ammontare dello scostamento in ambito regionale o provinciale, trattandosi di competenze statali. Esse possono e devono solamente porre l’eventuale superamento del tetto di spesa regionale, come già certificato con decreto ministeriale, a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici, peraltro secondo la quota percentuale anch’essa già fissata a livello normativo (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. III quater 12 giugno 2025 n. 11550).

Il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, come si è detto, ha delineato le « linee guida propedeutiche » all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali di cui al citato comma 9 bis .

L’art. 3 del citato decreto ha, innanzitutto, demandato agli enti del Servizio sanitario regionale o provinciale attività di carattere istruttorio, consistenti:

- nella « ricognizione delle fatture correlate ai costi iscritti alla voce «BA0210 - Dispositivi medici » del modello CE consuntivo dell’anno di riferimento del superamento del tetto di spesa regionale o provinciale per gli importi contabilizzati alla voce «BA0210»;

- nel conseguente calcolo del fatturato annuo di ciascuna azienda fornitrice di dispositivi medici al lordo dell’IVA, come somma degli importi delle fatture riferite ai dispositivi medici contabilizzati nel modello CE alla voce « BA0210 - Dispositivi medici» del modello CE consuntivo dell’anno di riferimento » (art. 3, commi 1 e 2).

Sulla base di questi dati, « i direttori generali, i commissari straordinari aziendali ovvero i commissari liquidatori, ove operanti, degli enti » del Servizio sanitario regionale o provinciale « effettuano la validazione e certificazione del fatturato relativo all’anno di riferimento per singola azienda fornitrice di dispositivi medici », calcolato secondo le disposizioni precedenti (art. 3, comma 3) e la trasmettono, contestualmente, alla Regione o alla Provincia autonoma di appartenenza.

Agli enti del Servizio Sanitario Regionale o del Servizio Sanitario Provinciale sono, dunque, attribuite attività meramente operative e tecniche consistenti nel calcolo del fatturato annuo di ciascuna azienda fornitrice di dispositivi medici, che costituisce presupposto necessario per individuare la quota di ripiano a cui essa è obbligata. Si tratta di un’attività di mera ricognizione e somma degli importi delle fatture riferite ai dispositivi medici contabilizzati alla voce «BA0210 - Dispositivi medici» del modello CE consuntivo dell’anno di riferimento del superamento del tetto di spesa regionale o provinciale, come stabilito dall’art. 1, comma 1, del decreto ministeriale del 6 luglio 2022 (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. III quater 12 giugno 2025 n. 11550).

L’art. 4 ha, poi, individuato le competenze delle Regioni e delle Province autonome, consistenti:

- nella verifica della coerenza del fatturato complessivo indicato nelle deliberazioni aziendali di cui all’art. 3, comma 3, con quanto contabilizzato nella voce « BA0210 - Dispositivi medici » del modello CE consolidato regionale dell’anno di riferimento;

- nell’adozione di un decreto, da parte dei direttori generali degli assessorati alla salute delle Regioni e delle Province autonome o del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario per le Regioni commissariate, che individui « l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici ed i relativi importi di ripiano da queste dovuti », calcolati sulla base di quanto stabilito dall’art. 9 ter, comma 9 bis, del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, e dell’art. 2, comma 2, del decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, fino a concorrenza della quota complessiva di ripiano individuata con il decreto ministeriale del 6 luglio 2022;

- nell’individuazione, con il medesimo decreto, delle « modalità procedurali per il versamento delle somme da parte delle aziende fornitrici di dispositivi medici ».

Come è evidente, le attività demandate alle Regioni e alle Province sono di carattere meramente attuativo-esecutivo delle disposizioni legislative e regolamentari e degli atti ministeriali assunti a monte del procedimento finalizzato all’adozione dei “ provvedimenti ” di loro competenza.

Si tratta, da un lato, di un’attività meramente tecnico-contabile, con cui la Regione o la Provincia “ verifica ” la coerenza del fatturato come calcolato, secondo un’attività di mera ricognizione e somma di dati contabili e di bilancio, dagli enti del Servizio Sanitario Regionale o del Servizio Sanitario Provinciale; dall’altro, di un’attività meramente riepilogativa, in cui la regione “compila” un elenco, indicando le aziende fornitrici di dispositivi medici e gli importi di ripiano da ciascuna di esse dovuti(cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. III quater 12 giugno 2025 n. 11550).

Questa attività è priva di qualsivoglia margine di discrezionalità, anche solamente tecnica, trattandosi, all’evidenza, di un’attività interamente vincolata, in cui la Regione o la Provincia si limita a porre l’eventuale superamento del tetto di spesa regionale, come già certificato con decreto ministeriale, a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici, peraltro secondo la quota percentuale anch’essa già fissata a livello normativo (art. 9 ter, comma 9, del Decreto Legge n. 78 del 2015, come convertito, e art. 2, comma 1, decreto del 6 ottobre 2022 del Ministero della Salute). La quantificazione del superamento del tetto e la quota complessiva di ripiano posta a carico delle aziende fornitrici dei dispositivi medici è indicata peraltro, per ciascun anno, sempre con decreto ministeriale (nel caso di specie, il Decreto del Ministero della Salute 6 luglio 2022).

Più precisamente, oltre ad essere interamente vincolata nei presupposti, nel contenuto e finanche nelle modalità procedurali (in tal senso, sentenza n. 140 del 2024 della Corte Costituzionale, che parla di « attività meramente tecnica di quantificazione dell’importo di ripianamento »), l’attività delle Regioni e delle Province non implica una spendita di potere autoritativo, in quanto, come si è detto, si riduce ad un’attività meramente ricognitiva e riepilogativa, consistente nell’individuazione dell’« elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici ed i relativi importi di ripiano da queste dovuti », secondo quanto già stabilito mediante la fissazione del tetto di spesa regionale, la certificazione del suo superamento, sempre a livello regionale (o provinciale), la determinazione dell’ammontare del fatturato di ciascuna impresa e della quota di partecipazione all’onere di ripiano (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. III quater 12 giugno 2025 n. 11550).

A fronte di questa attività, si instaura un rapporto obbligatorio tra l’amministrazione regionale o provinciale e l’impresa fornitrice di dispositivi medici, nel caso di specie la società ricorrente, la quale è titolare, da un lato, di un obbligo di pagamento, nei modi e nei termini indicati dal provvedimento regionale o provinciale, della somma da esso stabilita; dall’altro, di un diritto soggettivo al corretto calcolo di questo importo.

La situazione di diritto soggettivo rivendicata dalla società ricorrente a non pagare la somma richiesta dell’amministrazione regionale o provinciale, non è intermediata dal potere amministrativo, ma deriva direttamente dalla normativa legislativa e dagli atti statali (determinazione del tetto di spesa e certificazione del suo superamento a livello regionale o provinciale) adottati in sua attuazione.

Trova dunque applicazione, nel caso di specie, la consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione, « secondo cui appartiene alla cognizione del giudice ordinario la controversia in cui venga in rilievo un diritto soggettivo nei cui confronti la pubblica amministrazione eserciti un’attività vincolata, dovendo verificare soltanto se sussistano i presupposti predeterminati dalla legge per l’adozione di una determinata misura, e non esercitando, pertanto, alcun potere autoritativo correlato all’esercizio di poteri di natura discrezionale » (tra le altre, Cass., S.U., 29 settembre 2022, n. 28429; Cass., S.U., 14 marzo 2022, n. 8188; Cass., S.U., 28 maggio 2020, n. 10089).

In particolare, al fine di cogliere la differenza tra le situazioni giuridiche soggettive, entrambe di carattere sostanziale, di diritto soggettivo ed interesse legittimo – che è pur sempre rilevante e necessaria ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in controversie (come quella in esame) in cui non si verte in ipotesi di giurisdizione esclusiva ex art. 133 cod. proc. amm. – occorre far riferimento al consueto criterio del petitum sostanziale, a seconda che la controversia abbia ad oggetto, in concreto, la contestazione delle modalità (e illegittimità) dell’esercizio di un potere autoritativo, non sussistendo invece la giurisdizione del giudice amministrativo quando la controversia si radichi nel quadro di un rapporto ormai paritario, collocato «a valle» del potere autoritativo, come accade nel caso di specie per le ragioni sopra indicate (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. III quater 12 giugno 2025 n. 11550).

Insomma, ancorché definito, dall’art. 9 ter , comma 9 bis , del Decreto Legge n. 78 del 2015, come convertito, e dal Decreto Ministeriale 6 ottobre 2022, «provvedimento», l’atto regionale o provinciale non è espressione di un potere autoritativo della Regione o della Provincia a tutela di interessi generali, bensì di un accertamento tecnico dei presupposti di natura economico-aziendale-contabile sul quantum debeatur , come tale involgente un diritto soggettivo a contenuto meramente patrimoniale (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. III quater 12 giugno 2025 n. 11550).

L’analisi dei “provvedimenti” regionali e provinciali impugnati dalla società ricorrente, con i numerosi atti di motivi aggiunti, confermano quanto sinora rilevato.

Essi, infatti, seppur con le dovute differenze stilistiche e linguistiche, si limitano, dopo aver riepilogato le norme di legge e dei decreti adottati dal Ministero della Salute e gli altri atti statali, o della Conferenza unificata, ad approvare l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano, stabilendo le modalità e i tempi di pagamento e rinviando, per l’indicazione della somma dovuta da ciascuna di esse, ad appositi allegati.

In particolare, i provvedimenti gravati “ approvano ” tali allegati, in cui sono indicati, per ciascuna delle annualità 2015-2018, le imprese fornitrici, il relativo fatturato totale, la percentuale di incidenza del fatturato rilevante ai fini del c.d. payback , la somma complessivamente dovuta.

La circostanza che alcuni di questi provvedimenti prevedano espressamente la loro impugnabilità dinnanzi al giudice amministrativo, o in alternativa tramite ricorso straordinario al Capo dello Stato, è ovviamente priva di rilievo rispetto alla loro effettiva natura e, soprattutto, alla natura della situazione giuridica soggettiva azionata in giudizio (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. III quater 12 giugno 2025 n. 11550).

Alla luce delle suesposte considerazioni, i ricorsi per motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Da ultimo, con memoria depositata in data 9 dicembre 2025, la società ricorrente ha contestato l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, commi 1 e 2 del d.l. n. 95/2025, convertito con modificazioni con la legge 8 agosto 2025, n. 118, per violazione dei principi costituzionali di cui agli articoli 3 e 24 Cost.

A tal riguardo, osserva il Collegio che il nuovo motivo di gravame “aggiunto” è stato introdotto in giudizio per la prima con la suddetta ultima memoria, che tuttavia non risulta notificata alle controparti; in conseguenza, come già evidenziato con avviso sollevato dal Collegio ai sensi dell’art. 73 c.p.a., risulta formalmente inammissibile, non avendo rispettato le regole processuali di cui all’art. 43 c.p.a, che prevede la necessità della previa notifica della memoria a tutte le parti, anche quelle non costituite, ai fini della regolare costituzione del contraddittorio e del diritto di difesa.

La prospettata tesi d’illegittimità costituzionale è, comunque, inammissibile nel presente giudizio, concernendo una disposizione normativa non applicabile alla vicenda in esame in quanto, come dichiarato dalla stessa ricorrente, quest’ultima non ha inteso avvalersi della possibilità di pagare in forma ridotta il suo debito ritenendo di insistere nella tesi volta a sostenere l’integrale insussistenza di quanto preteso dall’amministrazione resistente.

Dunque, “ non trattandosi di disposizione della quale il giudice è tenuto a fare applicazione per la definizione del caso innanzi a lui pendente, difetta il requisito della rilevanza della questione, da ritenere sussistente solo quando la controversia non possa essere decisa indipendentemente dalla risoluzione dell’incidente di costituzionalità (Corte Costituzionale, 6 febbraio 2002, ord. n. 22) ” (T.A.R. Roma Lazio sez. IV, 18 dicembre 2025, n. 23101).

In condivisione all’orientamento già espresso da questo Tribunale (cfr., da ultimo, T.A.R. Roma Lazio sez. V, 8 gennaio 2026, n. 287), rileva inoltre il Collegio che, nel merito, non risulta comunque integrato il requisito della “ non manifesta infondatezza ” della questione di costituzionalità prospettata dalla parte ricorrente, in quanto quello previsto da quest’ultima norma non è altro che un meccanismo di definizione agevolata di un debito speciale delle aziende verso lo Stato – così ha qualificato la Corte Costituzionale, con le sentenze 139 e 140 del 2024, il contributo sanitario in discussione, reputandolo ex se legittimo - alla stessa stregua di quanto già stabilito dal legislatore in ambito tributario, come noto assistito da disposizioni costituzionali ad hoc .

È noto infatti che l’art. 1 comma 231 della legge 29 dicembre 2022, n. 197, ha previsto ai commi 231- 236, un meccanismo analogo a quello in discussione. In queste ultime è previsto, infatti, quanto segue: “ 231. […] i debiti risultanti dai singoli carichi affidati agli agenti della riscossione dal 1° gennaio 2000 al 30 giugno 2022 possono essere estinti senza corrispondere le somme affidate all’agente della riscossione a titolo di interessi e di sanzioni […] versando le somme dovute a titolo di capitale e quelle maturate a titolo di rimborso delle spese per le procedure esecutive e di notificazione della cartella di pagamento. 232. Il pagamento delle somme di cui al comma 231 è effettuato in unica soluzione, entro il 31 luglio 2023, ovvero nel numero massimo di diciotto rate, la prima e la seconda delle quali, ciascuna di importo pari al 10 per cento delle somme complessivamente dovute ai fini della definizione, con scadenza rispettivamente il 31 luglio e il 30 novembre 2023 e le restanti, di pari ammontare, con scadenza il 28 febbraio, il 31 maggio, il 31 luglio e il 30 novembre di ciascun anno a decorrere dal 2024. […] 235. Il debitore manifesta all’agente della riscossione la sua volontà di procedere alla definizione di cui al comma 231 rendendo, entro il 30 aprile 2023, apposita dichiarazione, con le modalità, esclusivamente telematiche, che lo stesso agente pubblica nel proprio sito internet entro venti giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge; in tale dichiarazione il debitore sceglie altresì il numero di rate nel quale intende effettuare il pagamento, entro il limite massimo previsto dal comma 232. 236. Nella dichiarazione di cui al comma 235 il debitore indica l’eventuale pendenza di giudizi aventi ad oggetto i carichi in essa ricompresi e assume l’impegno a rinunciare agli stessi giudizi, che, dietro presentazione di copia della dichiarazione e nelle more del pagamento delle somme dovute, sono sospesi dal giudice. L’estinzione del giudizio è subordinata all’effettivo perfezionamento della definizione e alla produzione, nello stesso giudizio, della documentazione attestante i pagamenti effettuati; in caso contrario, il giudice revoca la sospensione su istanza di una delle parti ”.

Meccanismo analogo sul quale è peraltro nuovamente intervenuto, di recente, il legislatore che, con decreto legge n. 84 del 17 giugno 2025, convertito in Legge n. 108 del 30 luglio 2025, ha approvato l’art. 12 bis, rubricato “ Norma di interpretazione autentica in materia di estinzione dei giudizi a seguito di definizione agevolata ”, offrendo l’interpretazione autentica secondo cui “ il secondo periodo del comma 236 dell’articolo 1 della legge 29 dicembre 2022, n. 197, si interpreta nel senso che, ai soli fini dell’estinzione dei giudizi aventi a oggetto i debiti compresi nella dichiarazione di adesione alla definizione agevolata di cui al comma 235 del medesimo articolo 1 della legge n. 197 del 2022 […], l’effettivo perfezionamento della definizione si realizza con il versamento della prima o unica rata delle somme dovute e che l’estinzione è dichiarata dal giudice d’ufficio dietro presentazione, da parte del debitore o dell’Agenzia delle entrate – Riscossione che sia parte nel giudizio ovvero, in sua assenza, da parte dell’ente impositore, della dichiarazione prevista dallo stesso articolo 1, comma 235, della legge n. 197 del 2022 ”.

Ciò detto, trattasi di meccanismo di definizione agevolata pienamente in linea con le coordinate costituzionali, in quanto mero beneficio di cui parte ricorrente può decidere o meno di avvalersi, avendone libera e ampia facoltà, ma con la precisazione che la coltivazione della contestazione in via giudiziaria del debito nell’ an debeatur è possibile solo se il debitore sceglie liberamente di non avvalersi della definizione agevolata.

Delle due l’una, infatti: o il debitore assume di non essere tale, e allora non si avvale del meccanismo e legittimamente coltiva le azioni proposte in via giudiziaria, assumendosi il rischio della conseguente decisione; oppure si avvale del meccanismo di definizione agevolata, consapevole però degli effetti ex lege di tale scelta sulle azioni legali proposte.

La disposizione in questione, peraltro, non distingue tra tipologie di aziende sanitarie discriminandone alcune rispetto ad altre, né impone particolari adempimenti né circoscrive temporalmente la possibilità del beneficio in modo da mettere alcune aziende nella condizione di non potersene avvalere (vedi, per esempio, a contrario, C.Cost. 270/2007, in tema di definizione agevolata solo per alcune tipologie di contribuenti).

Nessun diritto di difesa in giudizio risulta, quindi, manifestamente leso, in quanto, contrariamente a quanto prospettato, non vi è un obbligo di rinuncia all’azione giurisdizionale.

In terzo e ultimo luogo, quanto alla asserita illegittima retroattività dei provvedimenti impugnati della Conferenza Stato-Regioni, nella parte in cui stabiliscono ex post l’aliquota del contributo dovuto, devono ribadirsi le conclusioni raggiunte e già statuite dalle riportate sentenze della Corte Costituzionale n. 139 e 140 del 2025.

In conclusione:

- il ricorso introduttivo è infondato;

- i ricorsi per motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, potendo essere la causa riassunta davanti al giudice ordinario, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente pronuncia, ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Attesa la complessità delle questioni giuridiche sostanziali e processuali sottese alla decisione, le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato con motivi aggiunti, come in epigrafe proposto:

- rigetta il ricorso introduttivo;

- dichiara inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice adito i ricorsi per motivi aggiunti;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AR BA VA, Presidente FF

Francesco Elefante, Consigliere

EL BU, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL BU	AR BA VA

IL SEGRETARIO