Pubblicato il 12/02/2025

N. 03148/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06599/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6599 del 2024, proposto da
ED 85 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Piero Guido Alpa, Ernesto Stajano, Enrico Campagnano e Roberto Fusco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Camera dei Deputati, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Teresa Losasso, Gaetano Pelella e Marco Cerase, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Cdservizi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

AN CE, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

dell’“Avviso di selezione per l’assunzione di personale avente la qualifica di addetto ai servizi di supporto esecutivo alla gestione operativa” indetto dalla società in house della Camera dei deputati “CD-Servizi s.p.a.”;

del provvedimento con cui la CD-Servizi s.p.a. ha formulato la graduatoria finale per la selezione “supporto esecutivo”;

di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso rispetto a quelli impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Camera dei Deputati e di Cdservizi s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2024 la dott.ssa Francesca Petrucciani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe ED 85 s.r.l. ha impugnato l’ “Avviso di selezione per l’assunzione di personale avente la qualifica di addetto ai servizi di supporto esecutivo alla gestione operativa” indetto dalla società in house della Camera dei deputati CD-Servizi s.p.a.

La ricorrente ha esposto di essere stata aggiudicataria del “servizio di supporto esecutivo alla gestione operativa della Camera dei deputati” della durata di due anni, dal 1° gennaio 2022 al 31 dicembre 2023, prorogabile per un altro anno, poi prorogato fino al 31 agosto 2024.

Tra le altre attività, la ED si era occupata, nella gestione di tale servizio, della trascrizione dattilografica di documenti mediante l'impiego di strumenti informatici, dell’assemblaggio e della correzione di bozze di elaborati, della riproduzione fotostatica di documenti e attività connesse, dell’esecuzione di attività di catalogazione e aggiornamento di archivi, dell’inventario di beni, dell’invio di documenti a mezzo posta elettronica, dell’attività di sportello con ricezione e consegna di documenti, dell’acquisizione, numerazione, smistamento di documenti e dell’attività di acquisizione dati.

Per lo svolgimento di tali attività, la ricorrente impiegava 41 dipendenti a tempo indeterminato e 1 soggetto con contratto di apprendistato.

Quindi, da notizie di stampa la ricorrente aveva appreso che l'Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati aveva dato mandato al Collegio dei Questori "di sottoporre gli atti relativi alla costituzione di una società in house interamente posseduta dalla Camera dei deputati cui affidare i servizi relativi alle attività di ristorazione, pulizie, guardaroba, gestione dei parcheggi, facchinaggio, supporto esecutivo alla gestione operativa nel rispetto dei principi di efficienza e di buon andamento”.

La Camera avrebbe dunque deciso di costituire una società in house per erogare direttamente, tra gli altri, anche i servizi precedentemente affidati con gara alla ED (supporto esecutivo).

In seguito, la ricorrente era venuta a conoscenza non soltanto dell’avvenuta costituzione della società in house “CD-Servizi S.p.a”, ma altresì della pubblicazione, da parte di quest’ultima, di un

bando per la selezione di 42 lavoratori, relativamente al profilo professionale “supporto esecutivo alla gestione operativa” attualmente affidato alla ED 85 s.r.l.

La deliberazione n. 83 del 26.3.2024, con cui l’Ufficio di Presidenza aveva costituito la nuova società in house , e le deliberazioni n. 86 e n. 84 del 26 marzo 2024, con cui erano stati approvati dall’Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati lo statuto della società e il Regolamento sul controllo analogo sulla società da parte della Camera, non erano mai state comunicate alla ricorrente, né risultavano pubblicate, al pari della relazione istruttoria del Collegio dei Questori, sul sito istituzionale della Camera.

Al contempo, con “Avviso di selezione per l’assunzione di personale avente la qualifica di addetto ai servizi di supporto esecutivo alla gestione operativa”, anch’esso mai comunicato, la CD-Servizi s.p.a. aveva indetto una procedura selettiva, per titoli e colloquio, per l’assunzione, con contratto di lavoro a tempo indeterminato di n. 42 unità con profilo di addetto al “supporto esecutivo alla gestione operativa”.

Con riferimento ai requisiti di partecipazione, l’art. 3 dell’Avviso di selezione stabiliva che “Alla procedura di selezione di cui al presente avviso possono partecipare coloro che nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2023 e la data di pubblicazione del presente avviso di selezione, abbiano svolto, anche non continuativamente, attività comprese nel servizio di supporto esecutivo alla gestione operativa per la Camera dei deputati”.

Già in tema di requisiti minimi, l’avviso prevedeva che i partecipanti avessero svolto le attività demandate alla società in house , sicché soltanto i dipendenti di ED erano ammessi alla procedura.

Secondo il bando, la quasi totalità del punteggio (83 e 70 punti) era da assegnare a coloro che, alla data del 30.11.2023 ovvero dal 01.01.2023, avevano svolto servizi di supporto esecutivo alla gestione operativa presso la Camera dei deputati, di tal che risultava evidente la predisposizione di un bando volto ad assumere i dipendenti dell’odierna ricorrente.

Ed infatti, nella graduatoria finale erano ricompresi soltanto i dipendenti della ED che, a seguito della pubblicazione della stessa, avevano iniziato a inviare alla ricorrente le lettere di dimissioni; ED aveva dunque inoltrato alla Camera formale istanza di accesso agli atti al fine di ottenere, oltre alla documentazione relativa alla costituzione della nuova società in house (CD-Servizi s.p.a.) della Camera dei deputati, tutta la documentazione relativa al bando di concorso indetto dalla CD-Servizi s.p.a. per l’assunzione del nuovo personale della società in house , con particolare riguardo al profilo “supporto esecutivo alla gestione operativa”; la Camera aveva inoltrato solo la deliberazione

n. 83 del 2024, lo Statuto della Società e il Regolamento sulle modalità di esercizio del controllo analogo della Camera dei deputati, mentre non aveva trasmesso la documentazione istruttoria concernente il bando per la selezione di addetti ai servizi di supporto esecutivo, in quanto inerente ad una procedura indetta direttamente da CD-Servizi s.p.a.

L’avviso di selezione doveva ritenersi illegittimo in quanto, per come formulato, escludeva qualsivoglia confronto concorrenziale, in quanto soltanto i dipendenti di un’impresa presente sul mercato (ED 85 s.r.l.) erano in possesso dei requisiti per ottenere le posizioni messe a concorso, con conseguente violazione dei principi di concorrenza e favor partecipationis .

Inoltre, l’avviso gravato determinerebbe un vero e proprio trasferimento coattivo del ramo di azienda della ED, che si vedrebbe “espropriata” dei propri dipendenti e del know how acquisito a seguito degli ingenti investimenti sostenuti nei numerosi anni di attività nel settore del supporto esecutivo.

A sostegno del ricorso sono state formulate le seguenti censure:

1.violazione e falsa applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento ex art. 97 Cost., violazione dell’art. 41 Cost., violazione dei principi di concorrenza e par condicio. Eccesso di potere per violazione dei principi di trasparenza, correttezza e buona fede, ingiustizia grave e manifesta, disparità di trattamento e manifesta irragionevolezza. Difetto di istruttoria e di motivazione.

Il numero di dipendenti da selezionare era di 42 addetti, perfettamente corrispondente con quelli attualmente impiegati dalla ED (41 + 1 apprendista) per lo svolgimento delle attività di supporto presso la Camera; i requisiti corrispondevano poi esattamente all’esperienza vantata dai dipendenti ED.

La procedura appariva quindi destinata a “svuotare” il patrimonio aziendale e a sottrarre una larga parte della forza-lavoro della società.

2. violazione e falsa applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento ex art. 97 Cost., violazione dell’art. 41 Cost., violazione dell’art. 55, c. 1, del Regolamento dei servizi e del personale della Camera dei Deputati. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, c. 7, della deliberazione n. 83/2024 dell’Ufficio di presidenza della Camera dei Deputati, dei principi di concorrenza e par condicio . Eccesso di potere.

Il bando sarebbe illegittimo anche in relazione agli obblighi di trasparenza, pubblicità e parità di trattamento che gravano sulle società in house , poiché l’obbligo del concorso pubblico trovava diretta applicazione non soltanto nelle Pubbliche amministrazioni in senso stretto, ma altresì per le società in house , quali la CD-Servizi s.p.a., quale società in house della Camera dei Deputati.

3. violazione e falsa applicazione dell’art. 2598 n. 3 c.c. Violazione e falsa applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento ex art. 97 Cost., violazione dei principi di concorrenza e par condicio , violazione e falsa dell’art. 41 Cost., violazione e falsa applicazione delle disposizioni in materia di trasferimento coattivo di azienda. Eccesso di potere.

L’avviso di selezione gravato sarebbe altresì illegittimo per violazione diretta delle disposizioni nazionali ed europee che tutelano la libera concorrenza e che vietano lo storno di dipendenti e l’utilizzazione di know-how e informazioni riservate dell’odierna ricorrente.

Si sono costituite la Camera dei Deputati e CD-Servizi s.p.a. eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, l’inammissibilità del ricorso e chiedendone, nel merito, il rigetto.

Alla pubblica udienza del 4 dicembre 2024 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sollevata dalla Camera dei Deputati e da CD Servizi s.p.a.

La ricorrente ha impugnato l’ “Avviso di selezione per l’assunzione di personale avente la qualifica di addetto ai servizi di supporto esecutivo alla gestione operativa” indetto dalla società in house della Camera dei deputati CD-Servizi s.p.a., deducendo che, quale precedente affidataria dei servizi in relazione ai quali era stata indetta la procedura di selezione del personale, risulterebbe lesa da tale procedura in quanto, in tal modo, la Camera dei Deputati, mediante la CD-Servizi, assumerebbe in proprio il personale per lo svolgimento delle attività prima appaltate all’esterno.

Al riguardo va evidenziato che, già nella vigenza dell'art. 18, comma 2, del decreto legge n. 112 del 2008 (statuente - solo - che "Le altre società a partecipazione pubblica totale o di controllo adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi, anche di derivazione comunitaria, di trasparenza, pubblicità e imparzialità"), la giurisprudenza ha affermato che "ai fini della valutazione della giurisdizione in merito alla selezione di personale", la suddetta disposizione - che "si inserisce pur sempre nell'agire (jure privatorum) della società" - è "norma di equiparazione procedurale e non sostanziale e che la previsione del ricorso alla procedura propria del pubblico impiego da parte di società a partecipazione pubblica non è idonea a modificare la natura giuridica del soggetto datore di lavoro, che nel caso de quo non è riconducibile ad una pubblica Amministrazione ex art. 63 d.lg. n. 165 del 2001 e non esercita poteri autoritativi tali da attrarre la controversia nella giurisdizione amministrativa" (Consiglio di Stato, sez. V, 8 giugno 2015, n. 2794, 4 dicembre 2012, n. 6178; T.A.R. Sicilia, Catania, 11 aprile 2016, n. 1016).

Nel medesimo senso la Corte di Cassazione ha ritenuto che il citato art. 18 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112 "non incide in alcun modo sui criteri di riparto della giurisdizione in materia di assunzione dei dipendenti, che rimane devoluta, in entrambe le fattispecie anzidette" (il riferimento è ai commi 1 e 2 dell'art. 18 del D.L. n. 112/2008) "al giudice ordinario, trattandosi ugualmente di società non equiparabili alle pubbliche amministrazioni" (Cass. SS.UU. 27 marzo 2017, n. 7759).

Con l’abrogazione del citato art. 18 per effetto dell’entrata in vigore della riforma sulle società a partecipazione pubblica introdotta di cui al d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175, tale disciplina è stata comunque sostanzialmente confermata dall'art. 19 del medesimo decreto ("Gestione del personale"), il quale, dopo aver disposto che: "Salvo quanto previsto dal presente decreto, ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle società a controllo pubblico si applicano le disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile, dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, ivi incluse quelle in materia di ammortizzatori sociali, secondo quanto previsto dalla normativa vigente, e dai contratti collettivi" (comma 1), al comma 2 stabilisce che le stesse società disciplinino, "con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale nel rispetto dei princìpi, anche di derivazione europea, di trasparenza, pubblicità e imparzialità e dei princìpi di cui all'articolo 35, comma 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165", sicché, anche a seguito di tale riforma, la Cassazione ha ribadito che "le procedure seguite dalle società cosiddette in house providing per l'assunzione di personale dipendente sono sottoposte alla giurisdizione del Giudice ordinario" (Cass. Civ., SS. UU., 27 marzo 2017, n. 7759; T.A.R. Toscana, 29 maggio 2017, n. 745), in quanto alla scelta del modello privatistico per il perseguimento delle finalità istituzionali non può non corrispondere la natura privatistica delle procedure di selezione del personale, con conseguente inapplicabilità del regime normativo del pubblico concorso (da ultimo Cass. Civ., SS.UU., 3 luglio 2023 n. 18749; T.A.R. Napoli, 11 gennaio 2024, n. 302).

Né può sostenersi, come dedotto in ricorso, che nella specie tali principi non sarebbero applicabili, poiché “non si valuta una società in house costituita da un’amministrazione pubblica in

senso stretto, la Società è infatti un dipartimento interno della Camera dei deputati”, non potendo gli organi costituzionali essere inclusi tra le amministrazioni pubbliche.

A prescindere dal fatto che, seguendo tale interpretazione, la materia sarebbe attratta nell’ambito dell’autodichia, deve comunque rilevarsi che il modello adottato è infatti il medesimo utilizzato dalle altre amministrazioni pubbliche, sicché, secondo i medesimi principi, se la giurisdizione ordinaria viene affermata a fronte dell’attività di tipo privatistico delle società in house costituite da enti pubblici, in relazione alla scelta del modello privatistico per il perseguimento delle finalità istituzionali, allo stesso modo anche in questo caso l’utilizzo di strumenti di tipo privatistico per la gestione dell’attività e l’assunzione del personale non può che comportare la natura privatistica delle relative controversie.

Quanto al fatto che sarebbe indispensabile garantire il controllo di un giudice terzo sulle procedure, è agevole osservare che tale medesima finalità è comunque garantita anche a fronte della riconduzione alla giurisdizione ordinaria.

Per completezza va anche detto che le censure proposte presentano ulteriori profili di inammissibilità in questa sede.

Con il primo motivo la ricorrente ha infatti lamentato l’illegittimità della procedura in quanto “preordinata all’assunzione dei dipendenti della ED che già oggi operano presso i locali della Camera dei deputati, svolgendo esattamente le medesime mansioni messe a concorso”.

In tal modo ED contesta la determinazione della Camera dei Deputati di internalizzare la gestione dei servizi, mediante la costituzione della società in house e l’assunzione del personale a tal fine necessario (“l’indizione di una procedura destinata a “svuotare” il patrimonio aziendale e a sottrarre una larga parte della forza-lavoro della società”), senza, però, che sia stata impugnata la deliberazione dell’Ufficio di Presidenza n. 83 del 2024, istitutiva della società CD-Servizi s.p.a, la quale prevedeva, al comma 8 dell’articolo 1 che, in sede di prima attuazione, la società individuasse il personale da assumere prioritariamente fra i lavoratori stabilmente addetti, alla data del 30 novembre 2023, agli appalti di cui si tratta.

Ed infatti, l’avviso di selezione ha dato attuazione al citato articolo 1, comma 8, della delibera n. 83/2024 prevedendo come requisito di partecipazione alla selezione l’avere svolto, nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2023 e la data di pubblicazione dell’avviso medesimo, anche in modo non continuativo, attività comprese nel supporto esecutivo alla gestione operativa per la Camera dei deputati.

Tale previsione, del resto, corrisponde anche alla finalità di evitare il licenziamento dei lavoratori che, a conclusione di un appalto, potrebbero andare incontro a procedure di licenziamento collettivo, secondo la stessa ratio cui corrispondono le clausole sociali.

Né può sostenersi che la delibera 83/2024 non fosse conosciuta alla ED, giacché la stessa ricorrente ha prodotto il riscontro dell’Avvocatura della Camera dei Deputati alla propria istanza di accesso, con cui le sono stati forniti alla ED sia la deliberazione n. 83/2024 di costituzione della società in house , sia lo Statuto della stessa ed il Regolamento camerale sul controllo analogo (pubblicati sul sito web della CD-Servizi s.p.a.), precisando, peraltro, che “tali provvedimenti saranno oggetto di separato giudizio”.

Sotto altro profilo, ove la censura si intendesse rivolta esclusivamente verso il bando per la selezione del personale, non sarebbe ravvisabile alcun interesse della ED all’annullamento dello stesso, non essendo la ricorrente un soggetto interessato a partecipare alla selezione, finalizzata all’assunzione per l’impiego e non potendo, perciò, la stessa far valere eventuali violazioni della par condicio nella predisposizione dei punteggi, che al più potrebbero ledere gli aspiranti all’assunzione ma certo non la società già affidataria del servizio.

Ne consegue quindi l’inammissibilità del ricorso in parte qua .

In ogni caso, la censura incentrata sulla violazione degli obblighi di trasparenza sarebbe anche infondata, dal momento che l’avviso di selezione per addetti al supporto esecutivo e gli esiti della procedura sono stati pubblicati nel sito della società CD-Servizi s.p.a., come del resto tutti gli atti rilevanti riguardanti la società.

Quanto, poi, all’illegittimità dell’avviso di selezione per violazione delle norme nazionali ed europee che tutelano la concorrenza e che vietano lo storno di dipendenti e l’utilizzazione del know-how di un’impresa concorrente, su tale aspetto difetta la giurisdizione del giudice amministrativo, come eccepito dalle controparti.

La violazione della concorrenza sanzionata dall’art. 2598 c.c., infatti, avendo ad oggetto posizione soggettive di natura privatistica, con consistenza di diritto soggettivo, rientra nella cognizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria.

In base all’art. 2598 del codice civile, inoltre, l’atto di concorrenza sleale implica, sotto il profilo soggettivo, la qualifica imprenditoriale dei soggetti coinvolti, e il rapporto di concorrenza tra i medesimi, configurabile in riferimento ai profili merceologico, territoriale e temporale dell'attività, tutte questioni che possono essere scrutinate unicamente dal giudice ordinario, competente in materia.

Pertanto la cognizione della presente controversia esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo, rientrando nella cognizione del giudice ordinario, dinanzi al quale il processo potrà essere riassunto ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a.

L’esito della lite e la peculiarità della questione controversa giustificano la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rientrando la controversia nella giurisdizione del giudice ordinario.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Francesca Petrucciani, Presidente FF, Estensore

Filippo Maria Tropiano, Consigliere

Matthias Viggiano, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Francesca Petrucciani

IL SEGRETARIO