Pubblicato il 31/12/2025

N. 24155/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12876/2021 REG.RIC.

N. 07584/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12876 del 2021, proposto da
S4E System s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall'avv. Umberto Gentile, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici s.p.a., in persona del direttore della Direzione affari legali e societari p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Giorgio Fraccastoro e Antonio Pugliese, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 7584 del 2023, proposto da
S4E System s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Umberto Gentile, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici s.p.a., in persona del direttore della Direzione affari legali e societari p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Clizia Calamita Di Tria, Giorgio Fraccastoro e Antonio Pugliese, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 12876 del 2021 :

a) del provvedimento GSE/P20210026288 del 24.9.2021 di rigetto dell'istanza del 30.11.2020 (prot. GSE/A202000180354);

b) della comunicazione GSE/P20218816847 dell'8.6.2021 con cui il Gse assegnava alla ricorrente gg. 60 per la presentazione di osservazioni;

quanto al ricorso n. 7584 del 2023:

per l’opposizione al decreto ingiuntivo n. 1845/2023.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gse;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025 il dott. PI ON e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 23.11.2021 (dep. il 13.12) – iscritto al n.r.g. 12876/2021 – la S4E System ha impugnato gli atti in epigrafe, con cui il Gestore ha rigettato l’istanza di riesame presentata dalla società ex art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020.

1.1. In punto di fatto la società ha premesso:

- di avere ottenuto dal Gse l’approvazione della proposta di progetto e programma di misura (“pppm”) n. 0369291061913T028 e di tre richieste di verifica e certificazione (“rvc”) relative ai periodi di rendicontazione 10.10.2012 – 31.3.2013 (cod. 0369291061913R032) e 10.10.2013 – 31.12.2013 (cod. 0369291061913R032 - 1#1) in relazione a un intervento di efficientamento energetico incentrato sulla “sostituzione di un generatore a vapore con altro avente maggiore efficienza” presso la cliente Distillerie D’Auria s.p.a.;

- che con nota del 22.5.2015, successiva alla presentazione di una terza rvc, il Gestore aveva avviato un procedimento di controllo, conclusosi con l’adozione del provvedimento di decadenza dell’11.7.2016 e di richiesta della restituzione di 1.1251 titoli, poi impugnato dinanzi al Tribunale (n.r.g. 11703/2016);

- che nelle more del giudizio la società aveva presentato un’istanza ex art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020, senza ricevere risposta alcuna, così da dover introdurre un giudizio avverso il silenzio (n.r.g. 4554/2021, poi dichiarato improcedibile con sentenza della sez. III- ter, n. 10114 del 4.10.2021);

- che all’esito del contraddittorio procedimentale, il Gse ha infine comunicato il provvedimento, gravato in questa sede, di rigetto dell’istanza di riesame sul presupposto che gli incentivi sarebbero stati riconosciuti “sulla base di una rappresentazione dei fatti non aderente alle dichiarazioni rese in fase di accesso all’incentivo”.

1.2. A fondamento dell’impugnativa la parte ha articolato i seguenti motivi:

(i) “Violazione art. 42, co. 3, d.lgs. 28/2011 come modificato dall’art. 56, co. 7, lett. a) , d.l. 76/2020. Erronea rappresentazione dei fatti posti alla base della dichiarazione di decadenza dall’incentivo”: la società non avrebbe commesso alcuna falsa rappresentazione dei fatti né avrebbe conseguito gli incentivi sulla base di documenti non veritieri; tali circostanze sarebbero corroborate dall’assenza di procedimenti penali a carico dell’istante; conseguentemente, il Gestore avrebbe dovuto fare salve le rvc già approvate;

(ii) "Difetto di motivazione per mancata ponderazione degli interessi della parte. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, co. 3, d.lgs. 28/2011 come modificato dall’art. 56, co. 7, lett. a) , d.l. 76/2020. Violazione dell’art. 21- nonies , l. 241/1990. Erronea rappresentazione dei fatti posti alla base della dichiarazione di decadenza dall’incentivo”: il Gse non avrebbe tenuto conto del fatto che la società, in qualità di operatore intermediario ( esco ), aveva negoziato i titoli ottenuti in buona fede, mentre ora si vedrebbe costretta e restituire un controvalore in titoli o in euro non più in proprio possesso, non recuperabile nelle quote versate al cliente beneficiario finale e per di più tassato in relazione ai bilanci tanto della esco quanto del cliente;

(iii) “Violazione d.m. 28/12/2012. Violazione Linee guida Aeeg del 27/10/2011 – deliberazione Een 9/2011 s.m.i. Violazione art. 6.2, lett. c) , Een 9/11. Violazione dell’art. 14, co. 1, d.m. 28/12/2012 nella parte in cui Gse ritiene sussistano criticità riconducibili a falsa rappresentazione dei fatti. Rispondenza dell’intervento eseguito alla pppm n. 0369291061913t028 e alle rvc approvate”: contrariamente a quanto ritenuto dal Gestore, la società sia in fase di presentazione della pppm che delle successive rvc avrebbe ampiamente descritto l’intervento e l’ambito in cui esso era inserito fornendo allegati tecnici adeguati (sostituzione di un generatore di vapore principale esistente, avente rendimento 0.9, con un generatore di vapore nuovo, dotato di economizzatore a elevato rendimento, pari a 0.95, che rappresenterebbe di per sé un risparmio di energia primaria); tutto quanto rappresentato nella pppm, peraltro secondo la normativa tecnica, sarebbe stato rilevato in situ tal quale durante il procedimento di controllo;

(iv) “Violazione d.m. 28/12/2012. Violazione Linee guida Aeeg del 27/10/2011 – deliberazione Een 9/2011 s.m.i. violazione art. 6.2, lett. c) , Een 9/11. Violazione dell’art. 14, co. 1, d.m. 28/12/2012 nella parte in cui Gse ritiene sussistano criticità relative alla presenza di plurimi generatori. Rispondenza dell’intervento eseguito alla pppm n. 0369291061913T028 e alle rvc approvate n. 0369291061913R032”: l’attività di controllo sarebbe stata fondata sul confronto improprio tra due schemi ingegneristicamente e tecnicamente non confrontabili, ossia quello della pppm (che sarebbe uno schema semplificato) con un P&ID, che sarebbe rappresentativo di un intero stabilimento produttivo e che inevitabilmente includerebbe dettagli che non erano richiesti in fase di presentazione della pppm, ma la cui presenza non pregiudicherebbe in alcun modo la produzione di risparmi di energia primaria meritevoli di incentivazione; in particolare, la presenza di un generatore di vapore di scorta e in stand by non muterebbe il quadro, anche perché si tratterebbe di mezzo necessario e solitamente impiegato in simili produzioni; peraltro gli altri generatori rilevati dal Gse non erano in funzione al tempo del sopralluogo, sicché il Gse avrebbe “erroneamente ritenuto che non era possibile correlare gli eventuali risparmi derivanti dall’installazione del generatore di vapore oggetto dell’intervento alla produzione di alcol dello stabilimento”; ancora, la presenza nello stabilimento di un cogeneratore alimentato a biogas “era ben nota al GSE ed è stata, peraltro, oggetto di altri progetti presentati al medesimo Ente” e comunque esso “si collega mediante il collettore di distribuzione linea vapore a valle della centrale termica e, quindi, a valle del nuovo GV oggetto dell’intervento di efficientamento energetico, senza possibilità di influenzarlo” (peraltro, dopo l’installazione di tale cogeneratore non sarebbero stati più richiesti titoli di efficienza energetica); inoltre, il generatore di vapore di scorta al cogeneratore, risalente al 1998 e oramai in disuso, non avrebbe mai funzionato durante i periodi di rendicontazione (sarebbe stato antieconomico attivarlo, così come per l’altro impianto di scorta);

(v) “Violazione d.m. 28/12/2012. Violazione Linee guida Aeeg del 27/10/2011 – deliberazione Een 9/2011 s.m.i. violazione art. 6.2, lett. c) , Een 9/11. Violazione dell’art. 14, co. 1, d.m. 28/12/2012 nella parte in cui Gse ritiene sussistano criticità implicanti una falsa rappresentazione in ragione dell’assenza di misuratori di portata di acqua in alimentazione. Rispondenza dell’intervento eseguito alla pppm n. 0369291061913T028 e alle rvc approvate n. 0369291061913R032”: il vapore prodotto sarebbe stato destinato sempre a vantaggio della produzione di alcool nella distilleria; altri impieghi, pur sempre all’interno dello stesso stabilimento, sarebbero avvenuti per una attività secondaria (digestori e tartrato) e dai volumi molti inferiori rispetto a quelli principali della produzione di alcool, ciò che non inciderebbe sulla rendicontazione dei risparmi conseguiti e dunque sui titoli ottenibili; dunque non vi sarebbe stata alcuna falsa rappresentazione e al più il Gestore avrebbe potuto rideterminare al ribasso i certificati bianchi, ma non negarli del tutto;

(vi) “Violazione d.m. 28/12/2012. Violazione Linee guida Aeeg del 27/10/2011 – deliberazione Een 9/2011 s.m.i. Violazione art. 6.2, lett. c) , Een 9/11. Violazione dell’art. 14, co. 1, d.m. 28/12/2012 nella parte in cui Gse ritiene sussistano criticità implicanti una falsa rappresentazione in ragione del vapore addotto all’utenza denominata “digestori”. Rispondenza dell’intervento eseguito alla pppm n. 0369291061913T028 e alle rvc approvate n. 0369291061913R032”: il vapore utilizzato nella linea di distribuzione vapore denominata “digestori”, a valle della centrale termica, sarebbe pari all’1% del totale e sarebbe stato comunque computato sia nella situazione ex ante che in quella ex post ; conseguentemente, non vi sarebbe alcuna falsa rappresentazione;

(vii) “Violazione d.m. 28/12/2012. Violazione Linee guida Aeeg del 27/10/2011 – deliberazione Een 9/2011 s.m.i. Violazione art. 6.2, lett. c) , Een 9/11. Violazione dell’art. 14, co. 1, d.m. 28/12/2012 nella parte in cui Gse ritiene sussistano criticità implicanti una falsa rappresentazione in relazione alla asserita ‘perdita di dati’”: la perdita di dati comunicata dalla società sarebbe dovuta non a eventi fortuiti, bensì alla circostanza che si era verificata una produzione modesta e molto frammentata, sicché vi era “l’impossibilità tecnica oggettiva di correlare le piccolissime quantità di alcool prodotto al vapore direttamente utilizzato”; cionondimeno, l’intervento avrebbe prodotto risparmi.

2. Il Gse si è costituito in resistenza con atto di stile.

3. Le parti hanno presentato documenti e memorie in vista della trattazione del ricorso.

4. Con separato ricorso notificato il 16.5.2023 (dep. in pari data) – iscritto al n.r.g. 7584/2023 – la S4E System ha proposto opposizione avverso il decreto ingiuntivo n. 1845/2023 rilasciato dal Tribunale al Gse il 31.3.2023 (not. il 6.4).

4.1. La condanna in sede monitoria origina dal medesimo provvedimento di decadenza del Gestore dell’11.7.2016 e dalla conseguente richiesta di restituzione di n. 1251 titoli di efficienza energetica; provvedimento divenuto inoppugnabile a seguito della perenzione del giudizio di impugnazione introdotto dalla società.

4.2. A fondamento dell’opposizione l’odierna ricorrente, oltre a reiterare le censure di cui sopra, ha altresì dedotto le seguenti doglianze:

(i) “ Nullità del decreto ingiuntivo per inesistenza di un credito certo liquido ed esigibile”: il credito vantato dal Gse non sarebbe certo, liquido ed esigibile, in ragione dell’istanza di riesame presentata dalla società ex art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020, respinta dal Gse con provvedimento impugnato dinanzi al Tribunale (n.r.g. 12876/2021);

(ii) “Nullità del decreto ingiuntivo per carenza dei presupposti. Violazione dell’art. 633 c.p.c.”: qualora il giudizio introdotto sul provvedimento di conferma della decadenza fosse deciso in senso favorevole alla società, essa avrebbe diritto al mantenimento degli incentivi; ciò dimostrerebbe che la pretesa creditoria del Gestore sarebbe priva delle caratteristiche di certezza, liquidità ed esigibilità necessarie per il rilascio del decreto ingiuntivo.

5. Le parti hanno presentato documenti e memorie ex art. 73 c.p.a.

6. All’odierna udienza entrambe le cause sono state trattenute in decisione.

DIRITTO

1. In limine litis, deve essere disposta la riunione dei ricorsi in epigrafe, in quanto i due giudizi pendono tra le stesse parti, concernono la medesima relazione giuridica e presentano analoghe censure.

2. Per l’esame delle doglianze mosse con il ricorso avente n.r.g. 12876/2021, non si può prescindere dal considerare che l’impugnativa a suo tempo proposta avverso il provvedimento di decadenza dell’11.7.2016 è stata dichiarata perenta e che, con il ricorso oggi in esame, la S4E System, partendo dall’assunto per cui le eventuali “difformità” riscontrate durante il sopralluogo rispetto a quanto dichiarato in sede di pppm non deriverebbero da dichiarazioni false o mendaci, censura il rigetto dell’istanza di riesame del 30.11.2020, laddove non ha riconosciuto la sussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’art. 42, co. 3 e 3 -bis , d.lgs. n. 28/2011. In particolare, la ricorrente rivendica l’applicazione del vigente comma 3- bis , che effettivamente contempla una “sanatoria”: l’annullamento del provvedimento di riconoscimento dei titoli avviene alle condizioni di cui al comma 3 (con le decurtazioni ivi previste) e segue le modalità di cui al comma 3- ter e, dunque, i relativi effetti “decorrono dall’adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica” .

3. Tale meccanismo, finalizzato tra l’altro a “salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili, l’energia termica e il risparmio energetico, conseguente agli interventi di efficientamento, degli impianti che al momento dell’accertamento della violazione percepiscono incentivi” (co. 3), è escluso laddove le difformità riscontrate dal Gestore “derivino da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente” (co. 3- bis ): in queste ipotesi, la salvezza delle rvc precedentemente approvate è preclusa e l’affidamento dell’impresa risulta recessivo, nonostante la pregressa approvazione da parte del Gse, in quanto si verifica una intollerabile lesione della fiducia riposta dall’amministrazione nella relazione giuridica con il privato, il quale ha orientato l’esercizio del potere sulla base di elementi informativi non rispondenti al vero.

3.1. Invece, non assumono più carattere preclusivo le mere “discordanze tra quanto trasmesso dal proponente e la situazione reale dell’intervento” ; ipotesi che era presente nell’originaria versione del predetto comma 3- bis (quella introdotta dall’art. 1, co. 89, legge n. 124 del 2017), ma che poi è stata espunta dall’art. 56, co. 7, d.l. n. 76/2020.

3.2. In particolare, è stato precisato che “[n] ell’attuale contesto normativo la decisione di diniego della sanatoria può dirsi allora concettualmente articolata in tre fasi. Il Gse deve, in primo luogo, individuare il profilo (o i profili) di ‘non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente’ (co. 3-bis cit.). In secondo luogo, occorre precisare quale determinata documentazione e/o dichiarazione, resa dal privato e assunta come falsa o mendace dal Gestore, avesse ‘attestato’ la sussistenza di quel profilo; al riguardo, giova precisare che il falso può sostanziarsi anche nell’omessa indicazione, da parte del privato, di un elemento essenziale per l’istruttoria che l’amministrazione deve svolgere, di cui essa non possa avvedersi nel corso di un’ordinaria istruttoria e che disveli, pertanto, un intento fraudolento o malizioso del richiedente, come tale insuscettibile di ingenerare un affidamento meritevole di tutela (Cons. Stato, sez. VI, 26.3.2024, n. 2856). In terzo luogo, deve essere indicata la specifica ragione per cui quella documentazione e/o dichiarazione possa essere ritenuta falsa o mendace; tale ragione, beninteso, può emergere in sede di controllo anche a causa dell’omessa ostensione di documenti che il privato avrebbe dovuto conservare o che aveva rappresentato di possedere, purché il Gestore ne abbia fatto specifica richiesta e spieghi nel provvedimento di rigetto dell’invocata ‘sanatoria’ la ratio per cui quell’omissione, alla luce del complessivo compendio istruttorio, risulti indicativa (anche in via presuntiva, secondo la logica del più probabile che non) della predetta falsità” (cfr. il precedente della Sezione 3.3.2025, n. 4588, conf. da Cons. Stato, sez. II, 5.11.2025, n. 8616).

4. Nella vicenda per cui è causa, la valutazione negativa del Gestore sull’invocata salvezza è complessivamente aderente al paradigma motivazionale appena illustrato.

4.1. Nelle premesse del provvedimento gravato, il Gse ha rilevato che, “nell’ambito del procedimento di controllo, ha richiesto al Soggetto Titolare di trasmettere una serie di documenti finalizzati a comprovare l’effettiva sussistenza dei requisiti autodichiarati ai sensi del DPR 445/00” e che, nel corso dell’attività di controllo “sono emerse alcune criticità” proprio “in merito al mancato rispetto dei requisiti autodichiarati ai sensi del DPR 445/00, che si configurano riconducibili, in alcuni casi, a una falsa rappresentazione dei fatti su cui sono stati riconosciuti gli incentivi” .

4.2. Più precisamente, ciò che è stato contestato alla S4E System è di avere occultato circostanze fondamentali circa la realtà impiantistica del cliente. Nel dettaglio, mentre nella pppm la società aveva rappresentato che la situazione ex ante era caratterizzata da un generatore di vapore a tubi di fumo della OV GM (matr. BS 1173), destinato a essere sostituito con uno più efficiente, e che la situazione ex post era data dall’operatività di un nuovo generatore di vapore a tre giri di fumo della NI (mod. PB 120 – matr. 9324), nella centrale termica è stata invero rilevata la presenza anche di un secondo generatore di vapore della OV GM (mod. FB 80 – matr. 7478), di un generatore di vapore a recupero della BC e di un generatore di vapore alimentabile a biogas della NI (mod. G.V.S.F. 2 – matr. 7330), insistenti tutti sul medesimo collettore, peraltro contraddistinto da una derivazione per alimentare l’utenza denominata “digestori”, sì da non consentire di “correlare gli eventuali risparmi derivanti esclusivamente dall’installazione del generatore di vapore oggetto di intervento alle produzioni di alcol dello stabilimento”. A ciò si aggiungono poi ulteriori rilievi critici: mentre nella pppm l’odierna ricorrente aveva dichiarato che la misurazione dei dati di produzione sarebbe avvenuta sulla base di un misuratore posizionato a monte della linea di ingresso della caldaia, dai controlli è emerso che in realtà il misuratore contabilizza l’acqua in alimentazione a tutti i generatori di vapore presenti in situ, rendendo così inattendibile la misurazione dei risparmi riferibili alla sola installazione del generatore di vapore oggetto dell’intervento; ancora, mentre il consumo di gas metano ex ante è stato calcolato su base annuale, le rendicontazioni presentate afferiscono a periodi trimestrali o semestrali, con potenziale elusione dal calcolo di periodi di esercizio a maggiore consumo energetico.

5. A fronte di tali circostanze, non coglie anzitutto nel segno la prima censura, con cui l’odierna ricorrente oppone alla ricostruzione del Gse l’assenza di procedimenti penali a carico dell’istante. Invero, è stato chiarito che il contrasto tra la fattispecie rappresentata e quella reale può essere determinato da dichiarazioni sostitutive false o mendaci la cui difformità, se frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante, richiede l'accertamento definitivo in sede penale, ovvero da una falsa rappresentazione dei fatti, che può essere rilevante anche in assenza di un accertamento giudiziario della falsità, purché questa sia accertata inequivocabilmente dall’amministrazione con i propri mezzi ( ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 4.10.2024, n. 8010).

6. Parimenti destituiti di fondamento sono i motivi dal terzo al settimo dell’impugnativa, che in fondo muovono tutti da un comune assunto, incentrato sull’asserita irrilevanza della mancata rappresentazione degli ulteriori generatori di vapore, in quanto quello effettivamente utilizzato dallo stabilimento sarebbe soltanto il nuovo generatore, dotato di rendimento più elevato.

6.1. Invero, non è contestato che il generatore di marca OV GM (seppure avente - secondo la prospettazione della società - funzionalità di back-up del precedente), risultasse installato e in grado di produrre vapore per le utenze dello stabilimento e che il generatore alimentabile a biogas di marca NI (seppure dichiaratamente dismesso con l’entrata in esercizio del cogeneratore) fosse parimenti installato e in grado di produrre vapore per le utenze dello stabilimento.

6.2. Questa diversa realtà impiantistica, emersa soltanto all’esito dei controlli, priva di fondamento la pretesa della società di mantenere, anche solo in parte, gli incentivi, perché, al di là di ogni tentativo di “minimizzazione” delle accertate divergenze, risulta pacifico che la presenza degli altri generatori, quelli non dichiarati, rende inattendibile qualsivoglia misurazione dei risparmi conseguiti, in quanto pone in uno stato di insuperabile incertezza l’esclusiva riconducibilità dei risparmi all’intervento oggetto di incentivazione; e tale strutturale insicurezza è per di più aggravata dall’assenza di dati per alcuni periodi nonché dal fatto che il misuratore installato si riferisce a tutti i generatori presenti e non soltanto a quello oggetto di intervento (essendo poi irrilevante che al momento del controllo gli altri generatori non fossero in funzione, in quanto rileva la loro indiscussa attitudine produttiva, foriera del concreto rischio di una indebita locupletazione di titoli, in assenza delle condizioni di legge). Non si tratta di aspetti marginali, tali da potere essere ipoteticamente giustificati con la necessità di redigere schemi semplificati in sede di predisposizione della pppm, ma dell’ ubi consistam dell’intervento (da cui poi deriva altresì l’inadeguatezza della catena di misura e dell’algoritmo di calcolo configurati dalla società).

6.3. D’altronde, è appena il caso di rammentare che l’impresa che aspira all’incentivazione, in quanto soggetto professionale, è tenuta a un dovere di diligenza (anche nella predisposizione della documentazione finalizzata a ottenere i benefici a carico della collettività) adeguato alla natura dell’attività esercitata e fermo restando che al regime di incentivazione è sotteso “il principio di autoresponsabilità, secondo il quale costituisce onere dell’interessato fornire la prova di tutti i presupposti per l’ammissione all’incentivo, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa” ( ex plur., questa Sezione, 4.2.2025, n. 9578 e giur. ivi cit.).

6.4. Per incidens, giova pure osservare che nella specifica materia per cui è causa la giurisprudenza ha reiteratamente sottolineato che “in un sistema basato sulle autodichiarazioni la funzionalità delle operazioni, le esigenze di celerità procedimentale e di parità di trattamento nonché il principio di autoresponsabilità impongono un onere di veritiera dichiarazione di tutti i dati in possesso dell’interessato. Non ha alcun rilievo il profilo della colpa, essendo dirimente, in materia di autodichiarazione, il dato oggettivo della difformità tra quanto dichiarato e la realtà” (Cons. Stato, sez. II, 6.2.2025, n. 943).

7 . In sintesi, alla luce di tutto quanto esposto, può concludersi che l’accesso al meccanismo incentivante è stato concesso, a suo tempo, dal Gse sulla scorta della prospettazione della “configurazione impiantistica” (quella indicata al momento della domanda), che, a valle degli accertamenti effettuati, è risultata difforme da quella rilevata in occasione del sopralluogo.

7.1. Emerge altresì quello che la giurisprudenza individua come intento “malizioso” del privato interessato, scoperto dal Gse soltanto con il sopralluogo eseguito presso il sito produttivo.

7.2. In questi termini, può dirsi correttamente accertata una “falsa rappresentazione dei fatti” per omissioni e inesattezze.

7.3. Del resto, come già chiarito dalla giurisprudenza, la “falsa rappresentazione” può sostanziarsi anche nell’omessa indicazione, da parte del privato, di un elemento essenziale per le valutazioni che l’amministrazione è chiamata a svolgere, di cui essa non possa avvedersi nel corso di un’ordinaria istruttoria, purché si tratti di una rappresentazione di fatti divergente dalla realtà (quindi falsa, o anche solo parziale), che disveli, pertanto, un intento fraudolento o malizioso del richiedente, come tale insuscettibile di ingenerare un affidamento meritevole di tutela (Cons. Stato, sez. VI, 26 marzo 2024, n. 2856; Tar Lazio, Roma, sez. V- ter , 9 giugno 2025, n. 11128).

7.4. Le considerazioni che precedono consentono quindi di esplicare l’infondatezza della pretesa della società a ottenere la salvezza delle richieste già approvate in applicazione dell’eccezionale “sanatoria” di cui all’art. 42, co. 3- bis, d.lgs. n. 28/2011, in quanto, “gli incentivi sono stati acquisiti mediante ‘dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente’ (ciò che esclude l’operatività delle norme invocate, secondo quanto espressamente previsto dal legislatore)” (cfr. questa Sezione, n. 11128/2025, cit.).

8. Né a diverse conclusioni può pervenirsi sulla base del rilievo, centrale nella seconda doglianza, che l’odierna ricorrente, in qualità di esco, non sarebbe in possesso né dei titoli ottenuti né dell’intero loro controvalore. Invero, il carattere indebito della percezione e dunque l’obbligo di restituzione non mutano in base ai rapporti commerciali della esco con le società clienti e quindi alla successiva attività di gestione dei certificati bianchi, di cui essa è l’unica titolare in fase di rilascio, con ogni conseguente responsabilità (cfr. di questa Sezione, sent. n. 4588/2025 cit.).

8.1. Peraltro, è comunque priva di fondamento la prospettata assenza di una comparazione di interessi ex art. 56 d.l. n. 76/2020 nell’esercizio del potere di riesame.

8.2. Il provvedimento gravato reca, su tale specifico punto, una duplice giustificazione, statuendo, per un verso, che non sarebbe applicabile in via retroattiva il riferimento all’art. 21- nonies l. n. 241/1990 introdotto dal menzionato d.l. n. 76/2020 e, per altro verso, che “non sussistono comunque i presupposti per l’applicazione dell’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, in quanto gli incentivi sono stati riconosciuti sulla base di una rappresentazione dei fatti non aderente alle dichiarazioni rese in fase di accesso all’incentivo” .

8.3. Risulta quindi dirimente la seconda motivazione che si fonda sulla falsa rappresentazione dei fatti accertata dal Gse, così come evidenziata supra ; in costanza di una falsa prospettazione dei fatti in sede procedimentale, non solo non vi è alcun affidamento meritevole di tutela, ma si esclude in radice la sussistenza di eventuali interessi da sottoporre a bilanciamento rispetto all’interesse pubblico a recuperare incentivi indebitamente conseguiti.

8.4. Invero, anche nel dare applicazione alla normativa in questione, non si può prescindere dalla condotta complessivamente tenuta dal privato, “dovendosi ricordare che «vengono in rilievo delle erogazioni pubbliche, che non sono somme private del GSE liberamente disponibili, bensì importi posti a carico dell’intera collettività e che incidono sui prezzi dell’energia», risorse che «devono essere gestite con oculatezza e affidate unicamente a quegli operatori privati rispettosi della disciplina di settore», evitando arricchimenti indebiti che comportino «una intollerabile distorsione del mercato energetico» (Cons. Stato, sez. II, 14 marzo 2025, n. 2087, la quale aggiunge che in simili circostanze «non si comprende d’altra parte in quali termini il GSE possa riconoscere un interesse privato prevalente se non avallando un comportamento contra legem»)” (Cons. Stato, sez. II, 9.7.2025, n. 6001).

9. Venendo al giudizio di opposizione al decreto ingiuntivo, le doglianze dedotte dalla parte ricorrente sollevano la questione se la pendenza del procedimento di riesame ex art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020 precluda l’azionabilità in via monitoria del credito vantato dal Gse per la restituzione di incentivi divenuti indebiti per effetto della decadenza disposta dal Gestore all’esito dell’attività di controllo.

9.1. In proposito, giova rammentare che l’art. 118 c.p.a. rinvia alla disciplina processualcivilistica del procedimento di ingiunzione, salvo dettare regole sulla competenza e sulla forma dell’atto introduttivo dell’opposizione.

9.2. L’art. 633 c.p.c., per quanto d’interesse, stabilisce che il provvedimento monitorio può essere rilasciato in favore del creditore di “ una somma liquida di danaro ”, di cui dia “ prova scritta ” e per la quale siano offerti “ elementi atti a far presumere l’adempimento della controprestazione o l’avveramento della condizione ”, se il credito “ dipende da una controprestazione o da una condizione ”. Vengono quindi in rilievo i noti requisiti della certezza, quale proiezione sul piano della cognizione delle risultanze emergenti dalla prova scritta relativamente ai fatti costitutivi del diritto, della liquidità e dell’esigibilità.

9.3. In giurisprudenza è stato precisato che “qualora la domanda di ingiunzione abbia ad oggetto una prestazione che sia conseguente ad una pronuncia di natura costitutiva (ex art. 2908 c.c.) […] il diritto azionato non è certo, liquido ed esigibile, in quanto il suo riconoscimento dipende dalla modificazione del rapporto di diritto sostanziale operata dal giudice con la sentenza costitutiva” (Cass., sez. II, ord. n. 35068 del 29.11.2022).

9.4. Ora, è ben noto che i provvedimenti amministrativi, in quanto manifestazione del potere pubblico, hanno l’attitudine a produrre anche effetti costitutivi, cioè possono costituire, modificare o estinguere posizioni giuridiche di cui sono titolari i destinatari del provvedimento (similmente alle sentenze costitutive, correlate ai diritti potestativi a necessario esercizio giudiziale, di cui all’art. 2908 c.c.).

9.5. Ciò pone indubbiamente l’amministrazione, in tali evenienze, in una posizione privilegiata rispetto a quella dei privati in relazione alla tutela monitoria, giacché, per limitare l’analisi a quanto strettamente necessario ai fini della risoluzione della presente lite, essa stessa può creare (oltreché la prova scritta) quell’effetto costitutivo da cui deriva il credito restitutorio senza dovere previamente adire l’autorità giurisdizionale (cfr. Tar Lazio, sez. III- ter, 25.2.2020, n. 2460).

9.6. Tali coordinate ermeneutiche consentono di chiarire che la pendenza del procedimento di “riesame” ex art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020 sul provvedimento di decadenza preclude il rilascio del provvedimento monitorio. Vero è che decadenza e riesame sono atti autonomi, che conseguono all’esercizio di diversi poteri che si svolgono in distinti procedimenti; ma si tratta di poteri, procedimenti e provvedimenti che ineriscono al medesimo bene della vita, ossia l’acquisizione e il mantenimento di incentivi, dunque allo stesso rapporto giuridico amministrativo. Vi è, in altri termini, una connessione particolarmente qualificata, che trova peraltro esplicito fondamento nell’art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020, là dove subordina l’istanza di riesame alla circostanza che il provvedimento di decadenza, da cui origina il credito restitutorio, sia ancora (quantomeno potenzialmente) sub iudice (precisamente: “ provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge, compresi i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica per i quali non è intervenuto il parere di cui all'articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199 ”).

9.7. Più nello specifico, l’istanza di riesame dà luogo, per chiara voluntas legis e in deroga a quanto normalmente avviene per i poteri di autotutela, a un’ipotesi di doverosa rivalutazione della vicenda amministrativa al lume dei presupposti di cui all’art. 21- nonies l. n. 241/1990; trattandosi di potere che il Gse deve necessariamente esercitare (quindi di potere vincolato nell’ an ), l’istanza attiva un procedimento che presenta ontologicamente l’attitudine a modificare in tutto o in parte il rapporto giuridico amministrativo controverso (ed è appena il caso di osservare che ciò non è contraddetto, diversamente da quanto argomentato dal Gestore nella memoria ex art. 73 c.p.a., dall’indirizzo giurisprudenziale – si cita Cons. Stato, sez. II, 18.1.2023, n. 640 – che nega l’improcedibilità del ricorso avverso la decadenza per sopravvenuta carenza di interesse in caso di rigetto dell’istanza di riesame; si tratta di questione diversa, la cui ratio è da ricollegare al rilievo che il procedimento ex art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020 non è un’autotutela in senso stretto, cioè non si risolve nello scrutinio dell’originaria legittimità dell’atto di primo grado, bensì – come si legge nella sentenza da ultimo menzionata – comporta la “verifica di nuovi e diversi presupposti idonei a giustificare una differente regolazione del rapporto amministrativo”, quelli di cui all’art. 21- nonies l. n. 241/1990; ma ciò non toglie, a prescindere dal rilievo se il diniego di riesame sia o meno propriamente una “conferma”, che l’istanza impone al Gse di “ritornare” sulla decadenza già disposta per verificare se e come essa possa rimanere nel traffico giuridico in base allo ius superveniens ).

9.8. Sicché, può ritenersi che la pretesa creditoria del Gse originante dal provvedimento di decadenza, una volta che sia stata presentata l’istanza di riesame ex art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020, sia priva dei caratteri della certezza e della liquidità ai fini del procedimento d’ingiunzione. E ciò avviene per una duplice ragione: la prima è che già pende la fase procedimentale in cui deve ancora essere esercitato il potere che determinerà l’effettiva consistenza della pretesa creditoria (che potrebbe anche in ipotesi risultare insussistente, ove il Gestore ritenga di conservare integralmente i benefici già riconosciuti al privato; dunque il credito è ancora soggetto al dispiegarsi di un potere con effetti potenzialmente costitutivi); la seconda è che l’istanza di riesame lumeggia la natura già litigiosa della pretesa restitutoria, in quanto essa, oltre a imporre all’amministrazione di rivalutare la vicenda amministrativa nei termini sopra precisati, inerisce a un provvedimento di decadenza, da cui origina il credito, che è sub iudice al momento di presentazione dell’istanza (o perché pende il giudizio o in quanto non sono ancora scaduti i termini per l’impugnazione della sentenza di primo grado).

9.9. Nulla esclude beninteso che il Gse possa coltivare in via ordinaria e con gli altri strumenti previsti dall’ordinamento la propria pretesa creditoria; l’autonomia tra decadenza e riesame comporta che la pendenza del procedimento di cui all’art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020 non priva ex se di efficacia la decadenza già disposta. Tuttavia, il Gestore non può avvalersi della tutela monitoria, la cui funzione è notoriamente quella di conseguire il più rapidamente possibile un titolo esecutivo per l’eventuale avvio dell’esecuzione forzata sulla base di un procedimento che strutturalmente è a cognizione sommaria, quando ancora deve comunque esso stesso stabilire, e dunque già esso stesso accertare nell’ambito del doveroso esercizio del potere di riesame, se e in che misura il privato possa mantenere i titoli di efficienza energetica originariamente riconosciuti.

9.10. In virtù di quanto precede, il decreto ingiuntivo opposto deve essere revocato, in quanto richiesto e rilasciato pur a fronte dell’istanza di riesame presentata dall’odierna ricorrente (circostanza, peraltro, non risultante dagli atti del procedimento monocratico).

9.11. Nondimeno, occorre comunque pronunciarsi sul merito della pretesa creditoria, poiché una volta proposta l’opposizione a decreto ingiuntivo e instauratosi il contraddittorio, oggetto del giudizio non sono solo l’ammissibilità e la validità del procedimento monitorio, ma anche la fondatezza della domanda di merito introdotta a seguito della rituale costituzione delle parti; conseguentemente il giudice, anche quando dichiari la nullità del decreto ingiuntivo, deve pronunciarsi sulla domanda così introdotta ( ex plur., Cons. Stato , sez. V, 28.12.2006, n. 8073 ; Cass., sez. II, sent. n. 3671 del 14.4.1999); in particolare, l’opposizione costituisce una fase del giudizio già pendente a seguito del ricorso del creditore, quella a cognizione piena e con garanzia del contraddittorio, che si svolge quindi secondo le norme del procedimento ordinario e che ha per oggetto la domanda proposta dal creditore con il ricorso per ingiunzione, nel quale ciascuna delle parti viene ad assumere la propria effettiva e naturale posizione, risultando a carico del creditore-opposto, avente in realtà veste di ricorrente-attore per aver chiesto l’ingiunzione, l’onere di provare l’esistenza del credito, ossia i fatti costitutivi dell’obbligazione posta a fondamento del decreto ingiuntivo ed a carico del debitore opponente, avente la veste di resistente-convenuto, quello di provare eventuali fatti estintivi, modificativi o impeditivi ( ex multis, Cons. Stato, sez. V, 28.11.2006, n. 6961 ; Cass., Sez. un., 13.1.2022, n. 927).

9.12. Nel caso di specie, il consolidamento del provvedimento decadenziale a seguito della perenzione del relativo giudizio di impugnazione nonché l’acclarata infondatezza del ricorso avverso il diniego di riesame comportano la piena sussistenza della pretesa creditoria per come dedotta dal Gse e, conseguentemente, l’odierna ricorrente deve essere condannata al pagamento della somma richiesta.

10. I profili di novità emergenti dai ricorsi giustificano la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V- ter, definitivamente pronunciando, previa riunione dei ricorsi in epigrafe, così dispone:

- respinge il ricorso con n.r.g. 12876 del 2021;

- accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, il ricorso con n.r.g. 7584 del 2023 e, per l’effetto, revoca il decreto ingiuntivo opposto n. 1845/2023 e condanna la parte ricorrente al pagamento in favore della parte resistente di 132.966,65 euro, oltre interessi legali dalla data della domanda sino all’effettivo soddisfo;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AR TO di ZA, Presidente

Anna Maria Verlengia, Consigliere

PI ON, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PI ON	AR TO di ZA

IL SEGRETARIO