Pubblicato il 11/07/2025

N. 06109/2025REG.PROV.COLL.

N. 00170/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 170 del 2025, proposto dall’Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Mezzogiorno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Faustino De Palma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, Regione Campania, non costituiti in giudizio;
Azienda Sanitaria Locale Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Tiziana Servillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 22527/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale Caserta e del Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Giovanni Pescatore e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno appellato -OMISSIS-Antonio, proprietario dell'azienda bufalina sita in -OMISSIS-(CE) (cod. az. 0l2CE033), con ricorso notificato in data 22 dicembre 2020 ha impugnato dinanzi al TAR Lazio il provvedimento prot. n. 2020-Pl3231-340816/VET23A 40 del 17 dicembre 2020 emesso dall’ASL Caserta — Dipartimento di Prevenzione U.O.V. Distretto n. 23 sede di -OMISSIS-contenente l'ordine di abbattimento totale dei residui capi bufalini dell'azienda, nonché una serie di atti presupposti ivi incluso, tra questi, il Piano Straordinario 2019-2020 per il controllo delle malattie infettive della bufala mediterranea italiana in Regione Campania, allegato alla D.G.R.C. n. 786/2018.

2. Nel ricorso si rappresentava che l’azienda (costituita da 83 capi bufalini) è stata qualificata come “ ufficialmente indenne ”, sia da brucellosi che da tubercolosi, dal 2008 al 2019, e che solo nel mese di Aprile del 2019 è stato avviato il programma di profilassi nel corso del quale sono stati adottati a più riprese ordini di abbattimento di diversi capi bufalini (per un totale di 55), sino all’ultimo provvedimento sopra richiamato con cui l'ASL Caserta, in virtù dei pareri e delle autorizzazioni conformi emesse dalla Regione Campania e dall'Istituto odierno appellante, ha disposto l'abbattimento totale (c.d. stamping out ) dei residui 28 capi ancora presenti nell'allevamento.

3. A motivo di doglianza il ricorrente ha tuttavia osservato che il piano di profilassi si è prolungato per una durata superiore ai 28 giorni previsti dalla legge, che i 55 capi in precedenza abbattuti sono stati diagnosticati come infetti a seguito di prove non corrette, né rispondenti ai protocolli europei ed internazionali, e che di questi 55 solo 8, ad un accertamento post mortem , sono risultati positivi.

Ha inoltre aggiunto il ricorrente che l’esecuzione dell’ultimo ordine di abbattimento, involgente 28 capi perfettamente sani - oltre a palesarsi illegittima per i plurimi profili di violazione di legge evidenziati nel ricorso - implicherebbe di fatto la chiusura dell’attività, con rilevante danno economico per l’azienda e per i suoi dipendenti.

4. Il giudizio di primo grado è stato istruito mediante una verificazione tecnica, all’esito della quale è emerso che sui ventuno capi ancora presenti nell’allevamento sette erano positivi alla prova di intradermo-tubercolinizzazione unica, in base alle misurazioni della cute in plica pre e post inoculo, mentre tre erano risultati dubbi e undici negativi; alla prova del gamma interferone (ELISA) erano risultati positivi tre capi, ma di questi solo uno era risultato positivo anche all'IDT, mentre altri tre erano risultati non responsivi all'esame.

I verificatori hanno quindi rassegnato le seguenti conclusioni: “Sulla base delle risultanze degli esami effettuati, valutati i provvedimenti sanitari irrogati all'allevamento del sig. -OMISSIS-negli ultimi anni, tenuta in considerazione la strutturazione oro-geografica dell'azienda e la situazione epidemiologica della tubercolosi bovina nella Regione Campania, questa Commissione valuta significativi gli esiti dell'esame di intradermo-tubercolinizzazione unica ed i risultati laboratoristici ricevuti dall'IZS-LT, significando verosimile la resilienza della malattia in allevamento seppur non chiaramente manifesta negli animali dal punto di vista clinico. Alla luce delle considerazioni poc'anzi avanzate, la Commissione all'unanimità giudica pertanto corretta ed idonea l'istruttoria condotta dall'amministrazione sanitaria territorialmente competente contestata dalla parte ricorrente” .

5. All’esito del giudizio di primo grado, con la sentenza n. 22527/2024 il TAR Lazio ha accolto il ricorso, ricalcando le motivazioni della pronuncia n. 2243/2024 resa da questa Sezione del Consiglio di Stato in quanto ritenuta afferente a fattispecie (concernente un provvedimento di stamping out per focolaio di tubercolosi bufalina) sovrapponibile a quella di specie.

Quanto agli esiti della verificazione, che pure avevano riconosciuto la correttezza dell’operato dell’ASL, il TAR ha segnalato come rilevante il fatto che “i controlli effettuati con la verificazione” hanno “.. evidenziato una positività molto contenuta e inoltre nel prendere in considerazione gli esiti di ambedue gli esami e messi a sistema per una valutazione complessiva corretta, così come dichiarato dai verificatori” è emersa “la positività di un solo soggetto ad ambedue esami.”

6. L’Istituto Zooprofilattico Sperimentale per il Mezzogiorno impugna in questa sede la sentenza di primo grado, adducendone l’incoerenza e la contraddittorietà nella parte motiva, per non avere il Collegio di prime cure valorizzato la specificità del caso di specie rispetto alla diversa fattispecie esaminata nel precedente del Consiglio di Stato n. 2243/2024, oltre che per avere sottovalutato gli esiti della verificazione, inequivocabili nel condividere l’opportunità della misura dell’abbattimento, in quanto fondata sul presupposto di un concreto pericolo di propagazione del morbo anche in assenza di segni clinici di diffusione della malattia.

7. Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Salute e l’ASL Caserta, svolgendo difese adesive a quelle dell’Istituto appellante. L’ASL ha reiterato l’eccezione di incompetenza per territorio del TAR Lazio già spiegata in primo grado e ha svolto autonomi rilievi circa l’incongruenza della motivazione impugnata.

Il sig. -OMISSIS-non si è costituito e la causa - a seguito dell’ordinanza cautelare n. 434/2025, che ha disposto una serie di misure di isolamento dell’allevamento e cautelative finalizzate a scongiurare il rischio di propagazione del contagio - è giunta in decisione all’udienza pubblica del 26 giugno 2025.

9. Va premesso che il thema decidendum è circoscritto alle censure dedotte dalla parte appellante, mentre le eccezioni e gli ulteriori rilievi sollevati dalla ASL sono inammissibili, in quanto non veicolati attraverso idoneo mezzo di gravame della pronuncia di primo grado.

9.1. Per quanto concerne in particolare il reiterato rilievo di incompetenza territoriale del giudice di primo grado viene in considerazione l’art. 15 del c.p.a., ai sensi del quale “il difetto di competenza è rilevato d'ufficio finché la causa non è decisa in primo grado. Nei giudizi di impugnazione esso è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla competenza”.

9.2. Dunque, anche la questione di competenza è oramai coperta dal giudicato, in applicazione della disposizione sopra richiamata.

10. Nel merito, la parte appellante contesta:

i) l’illogicità e la contraddittorietà della decisione con la quale il TAR Lazio ha disposto l’espletamento della verificazione tecnica, disattendendo le precedenti valutazioni espresse con l’ordinanza cautelare n. 394/2021;

ii) la non pertinenza del precedente n. 2243/2024 richiamato dalla sentenza impugnata e l’incongruenza della conseguente affermazione circa una supposta “insussistenza parziale dei presupposti di proporzionalità e adeguatezza della misura adottata” di stamping out .

10.1. Su quest’ultimo punto l’Istituto ricorrente osserva, più in dettaglio, che i casi messi a confronto dal TAR Lazio sono tra di loro incomparabili anzitutto per le dimensioni delle aziende considerate, poiché nel caso deciso dalla sentenza n. 2243/2024 veniva in rilievo un’azienda di 308 capi bufalini, di cui 244 destinatari della misura di abbattimento oggetto di impugnativa, solo 11 dei quali avevano evidenziato, tuttavia, la presenza di lesioni ascrivibili all’infezione da TBC; nel caso de quo , al contrario, a fronte degli originari 83 capi bufalini, ne residuano solo 28 (in realtà 21, esaminati dai verificatori come ancora presenti in azienda), rispetto ai quali la misura dell’abbattimento si renderebbe, tuttavia, del tutto appropriata e necessaria proprio in considerazione delle dimensioni assai ridotte dell’allevamento, in quanto poco attrezzato per la prevenzione e l’isolamento e, quindi, particolarmente esposto ad un serio e concreto rischio di contagio.

11. L’appello è infondato.

11.1. Come esposto, l’unica censura sostanziale sulla quale si fonda il costrutto critico del mezzo di impugnazione fa leva sull’argomento della non comparabilità delle fattispecie assimilate dal TAR.

11.2. Nondimeno, i casi messi a confronto rivelano non trascurabili dati attrattivi comuni, rappresentati sia dalla dinamica di evoluzione del morbo – in entrambe le vicende riscontrato per la prima volta nel 2019, fronteggiato con successivi ordini di abbattimento (all’esito dei quali la positività è emersa in misura molto più contenuta di quanto in origine supposta) e via via contrattosi con andamento calante; sia dai dati numerici della positività riscontrata - posto che nel caso esaminato nel 2024 su un numero totale di 259 capi 28 erano risultati positivi a entrambi gli esami IDT e gamma interferone (con un rapporto quindi di circa 1/9); nella fattispecie in esame la stessa doppia positività (IDT e gamma interferone) è stata riscontrata solo su 1 dei 21 capi esaminati (con un rapporto di 1/21).

Infine, ulteriore dato comune è rappresentato dal fatto che anche nella vicenda in esame “la resilienza della malattia in allevamento” non è risultata “chiaramente manifesta negli animali dal punto di vista clinico” (p. 11 relaz. di verificazione).

11.3. Il parametro della combinata interazione delle positività ai due test indiretti è particolarmente significativo in quanto è quello sul quale la più recente giurisprudenza di questa Sezione si è a più riprese attestata, ritenendolo il più affidabile nel definire l’appropriatezza della misura dell’abbattimento in ipotesi di fenomeni infettivi dubbi, clinicamente non manifesti o che abbiano registrato, nel corso di programmi di osservazione e profilassi prolungatisi nel tempo, un progressivo e rilevante andamento calante.

11.4. D’altra parte, è lo stesso collegio dei Verificatori ad evidenziare nella propria relazione, quanto ai test diagnostici indiretti IDT e gamma IFN, che:

-- “.. essendo prove diagnostiche indirette che contemplano metodiche di rilevazione della risposta immunitaria all'agente infettivo della malattia differenti, vanno presi in considerazione gli esiti di ambedue gli esami e messi a sistema per una valutazione complessiva corretta” ;

-- che secondo un recente studio finanziato dal Ministero della Salute e condotto dallo stesso IZS del Mezzogiorno, ““l'utilizzo del cocktail ESAT6/CFP10 (proteine target del gamma IFN), oltre alle PPDs (derivati proteici purificati o tubercoline utilizzati per l’esecuzione della IDT), riduce al minimo la possibilità di ottenere un risultato falso positivo”, suggerendo dunque l'impiego dei due test in simultanea ai fini di una migliore interpretazione diagnostica” (p. 13 relaz. Verificazione).

11.5. Sui presupposti applicativi dello stamping out e sulle cautele prudenziali che devono circoscriverlo a casi di stretta necessità, valgono le considerazioni esposte nei precedenti nn. 2243/2024 (al paragrafo 13) e 5019/2024, che qui si intendono richiamate anche ai sensi dell’art. 88 comma 2 lett. d) c.p.a..

11.6. Va infine chiarito che l’esito caducatorio degli atti impugnati in primo grado fa salva ovviamente la facoltà dell’Amministrazione di ripetere le verifiche all’attualità, applicando il quadro normativo oggi vigente, e di adottare le eventuali ulteriori misure del caso.

11.7. Appurata l’infondatezza del secondo rilievo, va respinto anche il primo concernente una supposta contraddittorietà dell’istruttoria disposta dal TAR rispetto all’iniziale prognosi di infondatezza del mezzo impugnatorio espressa in sede cautelare. Sul punto è sufficiente osservare che la fase cautelare si attesta su un livello di delibazione sommaria degli elementi di causa che in nulla vincola la successiva fase decisoria caratterizzata dalla loro plena cognitio .

In ogni caso, la verificazione ha fornito elementi di qualificata e più accurata ponderazione dei fatti di causa, il che avvalora - anche in un’ottica retrospettiva - l’utilità del suo espletamento.

12. L’appello va quindi respinto, nulla disponendosi in punto spese di lite, in considerazione dell’esito della lite e della mancata costituzione della parte appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pescatore	Michele Corradino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.