Pubblicato il 15/04/2025

N. 03226/2025REG.PROV.COLL.

N. 00982/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 982 del 2024, proposto da
I.S.A.-INCREMENTO SVILUPPO AGRICOLO S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Moschetti e Giorgio Orsoni, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Giorgio Orsoni in Venezia, Santa Croce, n. 205;

contro

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, AGENZIA DELLE ENTRATE, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sez. II, n. 14762 del 2023;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze e dell’Agenzia delle Entrate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti l’Avvocato Giorgio Orsoni e l’Avvocato dello Stato Laura Delbono;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.‒ I fatti principali, utili ai fini del decidere, sono così riassumibili:

- in data 6 luglio 2018, l’Agenzia delle Entrate-Direzione Provinciale di Rovigo ha notificato alla società appellante ‒ proprietaria di un’area adibita all’esercizio di una struttura ricettiva all’aperto articolata in piazzole per la sosta dei turisti, ove sono collocabili tende, caravan, camper e altri allestimenti mobili destinati al loro pernottamento ‒ un avviso di accertamento catastale (n. RO0038662/2018) comportante un rilevante aumento dei valori attribuiti all’immobile in questione, sul presupposto che siano accatastabili, a sensi dell’art. 2, comma 3, del decreto del Ministro delle Finanze 2 gennaio 1998, n. 28 («Norme in tema di costituzione del catasto dei fabbricati e modalità di produzione ed adeguamento della nuova cartografia catastale»), tutte le unità mobili insistenti nelle predette piazzole di sosta;

- la società ha quindi impugnato l’avvisto di accertamento, unitamente al presupposto decreto del Ministero delle Finanze n. 28 del 1998, sollevando le seguenti censure:

i) l’art. 2, comma 3, secondo periodo del decreto ministeriale, come interpretato dall’Agenzia delle Entrate si porrebbe in contrasto: - sia con il regio decreto 13 aprile 1939 n. 652 («Accertamento generale dei fabbricati urbani, rivalutazione del relativo reddito e formazione del nuovo catasto edilizio urbano»), dove il presupposto per l’accatastamento dei beni immobili sarebbe dato dal requisito della stabilità di collegamento con il suolo; - sia con gli artt. 3, lettera e.5), e 6, del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto il collocamento sulle piazzole di strutture amovibili, aventi la funzione di consentire il pernottamento al turista, non rivestirebbe rilevanza edilizia; - sia con l’art. 23 della Costituzione, in quanto il regolamento giungerebbe a individuare un presupposto di imposta diverso da quello delineato dalla legge, con ciò incorrendo anche nella violazione della riserva di legge;

ii) il presupposto della connessione strutturale richiesto a livello di fonte primaria dettato dal sopra richiamato regio decreto n. 652 del 1939, sarebbe stato chiarito dall’art. 1- quinquies , del decreto-legge n. 44 del 2005, convertito dalla legge n. 88 del 2005, che, sebbene riferito alle centrali elettriche, fornirebbe un’interpretazione autentica del concetto di «immobile per incorporazione, riallacciando al presupposto della connessione strutturale»; sebbene possa trattarsi di connessione anche transitoria, dovrebbe in ogni caso trattarsi, anche alla luce dell’art. 812 c.c., di un’unione strutturale volta a costituire un unico bene complesso;

iii) l’illegittimità del decreto ministeriale sarebbe confermata anche dall’art. 1, comma 21, della legge n. 208 del 2015, la cui norma chiarirebbe come non rilevino le strutture che integrano parti mobili, funzionali al processo produttivo (come le componenti mobili di parchi divertimento e impianti a fune), dovendo, queste, non essere considerate ai fini catastali, poiché non riconducibili al concetto di costruzione;

iv) il decreto ministeriale sarebbe altresì illegittimo in quanto adottato con decreto del Ministero delle Finanze, laddove, incidendo sul perimetro del presupposto impositivo, lo stesso avrebbe dovuto essere adottato ai sensi dell’art. 17, prima comma, della legge n. 400 del 1988, mediante regolamento presidenziale, prevendo l’art. 35 del regio decreto n. 652 del 1939 che «[i]l governo stabilirà con regolamento le norme per l’applicazione del presente decreto […]».

2.‒ Con sentenza n. 1476 del 5 ottobre 2023, il Tar ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione con riferimento all’impugnativa dell’avviso di accertamento e per la restante parte lo ha ritenuto infondato.

3.‒ La società ha promosso quindi appello, riproponendo nella sostanza i motivi di ricorso di primo grado, sia pure adattati all’impianto motivazionale della sentenza gravata.

Segnatamente, secondo l’appellante, la sentenza di primo grado sarebbe erronea:

a) per aver escluso il contrasto tra il decreto impugnato e gli articoli 4 del regio decreto n. 652 del 1939 e 21, comma 1, della legge n. 208 del 2015, in quanto dette norme richiederebbero che i beni valutabili nella determinazione della rendita catastale debbano necessariamente essere ancorati al suolo, o comunque ad esso assicurati o connessi; anche la sentenza della Corte di Cassazione n. 4426 del 20 febbraio 2020, richiamata dal giudice di prime cure, confermerebbe che il dato che assume rilievo è proprio l’infissione al suolo, ed è infatti solo da tale momento che tali manufatti perdono la loro qualità di beni mobili;

b) per aver escluso il contrasto tra il decreto ministeriale e l’art. 812 c.c., ritenendo rilevante, ai fini della qualificazione di un bene come immobile, anche beni mobili meramente appoggiati al suolo e non ad esso incorporati; sul punto, il richiamo alla pronuncia della Corte Costituzionale n. 162 del 2018 sarebbe inconferente rispetto alla fattispecie in esame, atteso che la società istante non avrebbe mai sostenuto che un manufatto collegato al suolo, pur in via precaria, perda la sua natura immobiliare se un tale collegamento è suscettibile di essere rimosso, bensì che tale natura immobiliare vada esclusa quando il collegamento sia invece del tutto assente;

c) per aver escluso il contrasto tra il decreto ministeriale e l’art. 3 comma 1, lettera e, 5), del d.P.R. 380 del 2001, ritenendo la disciplina edilizia irrilevante in materia catastale; la modifica di tale disposizione, operata con il decreto-legge n. 76 del 2020, avrebbe fugato ogni dubbio in merito alla sottrazione della collocazione dei manufatti per cui è causa dal campo delle attività richiedenti il titolo abilitativo;

d) per avere omesso qualsivoglia motivazione rispetto al vizio di incompetenza sollevato dal ricorrente con riferimento agli articoli 35 del regio decreto n. 652 del 1939 e 17 della legge n. 400 del 1988;

e) per aver escluso la violazione della riserva di legge prescritta dall’art. 23 della Costituzione, in quanto l’estensione dell’ambito dei beni accatastabili operata dal decreto ministeriale avrebbe inciso sul presupposto di imposta di diversi tributi.

4.‒ Il Ministero intimato si è costituito in giudizio, sia pure con memoria di mero stile.

5.‒ Con memoria del 3 marzo 2025, il ricorrente ha svolto ulteriori considerazioni insistendo per l’accoglimento del gravame.

6.‒ All’odierna udienza pubblica del 3 aprile 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.‒ L’appello deve essere respinto.

Su analoga controversia, questa Sezione si è già recentemente pronunciata con la sentenza 28 marzo 2025, n. 2597, la quale ha concluso nel senso che i manufatti del tipo per cui è causa, nel momento in cui sono stabilmente installati all’interno dell’area del campeggio, perdono la loro mobilità, con la conseguenza che viene meno la caratteristica di precarietà dell’opera che ne consente, tra l’altro, la loro collocazione in assenza di titoli edilizi.

Il Collegio non ritiene di doversi discostare da tale statuizione.

Ai sensi dell’art. 74, comma 1, secondo periodo, del c.p.a., la sentenza può quindi essere redatta in forma semplificata e la motivazione «può consistere in un sintetico riferimento […] ad un precedente conforme».

2.‒ L’art. 2, comma 3, secondo periodo del decreto del Ministero delle Finanze 2 gennaio 1998, n. 28 ‒ nella parte in cui stabilisce che: «[…] sono considerate unità immobiliari i manufatti prefabbricati ancorché semplicemente appoggiati al suolo, quando siano stabili nel tempo e presentino autonomia funzionale e reddituale» ‒ non si pone in contrasto con la fonte primaria.

L’art. 4 del regio decreto 13 aprile 1939, n. 652, stabilisce che: «Si considerano come immobili urbani i fabbricati e le costruzioni stabili di qualunque materiale costituite, diversi dai fabbricati rurali. Sono considerati come costruzioni stabili anche gli edifici sospesi o galleggianti, stabilmente assicurati al suolo».

Ai sensi della predetta norma, la stabilità della costruzione, dipende quindi dalla sua idoneità a determinare una stabile trasformazione del territorio, sicché tale può essere ritenuto anche un manufatto solo assicurato (o appoggiato) al suolo, a condizione che la sua installazione sia stabile e la sua utilità sia prolungata nel tempo e non relativa ad un’esigenza contingente o momentanea.

Tale conclusione non è contraddetta dal successivo art. 1, comma 21, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, il quale si è limitato a prevedere che: «A decorrere dal 1° gennaio 2016, la determinazione della rendita catastale degli immobili a destinazione speciale e particolare, censibili nelle categorie catastali dei gruppi D ed E, è effettuata, tramite stima diretta, tenendo conto del suolo e delle costruzioni, nonché degli elementi ad essi strutturalmente connessi che ne accrescono la qualità e l'utilità, nei limiti dell'ordinario apprezzamento. Sono esclusi dalla stessa stima diretta macchinari, congegni, attrezzature ed altri impianti, funzionali allo specifico processo produttivo».

2.1.‒ Sullo specifico tema della natura dei maxi-camper installati nelle strutture turistiche ricettive all’aperto si è più volte pronunciata anche la giurisprudenza civile, ritenendo legittima l’attribuzione di rilievo catastale ai maxi-camper collocati in strutture ricettive all’aperto.

In sintesi, la giurisprudenza della Corte di Cassazione ( cfr . ordinanza, Sezione Quinta, n. 2024 del 20 giugno 2024; ordinanza n. 4426 del 20 febbraio 2020) ha evidenziato che:

- in tema di rendita catastale, l’installazione stabile di mezzi teoricamente mobili di pernottamento, nell’ambito di strutture turistico-ricettive all’aperto, determinando una trasformazione irreversibile o permanente del territorio, incide sul processo valutativo della rendita catastale, non potendo ritenersi che gli stessi soddisfino un bisogno oggettivamente provvisorio;

- l’accatastamento viene dalla normativa riferito non al fabbricato in quanto tale, bensì alla nozione di unità immobiliare urbana (UIU), a sua volta rapportata ad una componente immobiliare suscettibile di autonoma funzionalità e redditività;

- sono considerate unità immobiliari anche le costruzioni ovvero porzioni di esse ancorate o fisse al suolo, purché risultino verificate le condizioni funzionali e reddituali.

2.2.‒ Per escludere il contrasto con l’art. 812 c.c. è poi sufficiente richiamare la sentenza della Corte Costituzionale n. 162 del 2008, secondo cui «[…] proprio alla luce della definizione di bene immobile contenuta nell’art. 812 cod. civ., si può concludere che la possibilità di separazione di un impianto dal suolo non esclude che esso mantenga la sua natura immobiliare; piuttosto il disposto codicistico è tale per cui tutto ciò che viene collegato al suolo in unità strutturale – qualunque sia la natura dello stabilimento – acquista natura immobiliare, come del resto affermato dalla giurisprudenza di legittimità».

3.‒ Sotto altro profilo, la rilevanza catastale dei beni in esame va desunta dalle norme tributarie (che selezionano gli indici di capacità contributiva e gli elementi costitutivi delle imposte) e non dalle disposizioni in materia di governo del territorio (volte invece a garantire il corretto insediamento edilizio e urbanistico dell’attività costruttiva).

In ogni caso, al fine di escludere il contrasto con le norme del testo unico dell’edilizia, va richiamato il citato precedente della Sezione n. 2597 del 2025, secondo cui, per effetto di quanto disposto dal citato art. 3, comma 1, lettera e5), del d.P.R. n. 380 del 2001, l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper e, come nella specie, case mobili, può ritenersi consentita in strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, solo ove diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee, non determinandosi una trasformazione irreversibile o permanente del territorio su cui insistono; laddove, diversamente, l’installazione stabile di mezzi (teoricamente) mobili di pernottamento determina una trasformazione irreversibile o permanente del territorio, con la conseguenza che per tali manufatti, equiparabili alle nuove costruzioni, necessita il permesso di costruire (vengono richiamate le sentenze del Consiglio di Stato, Sez. II, n. 6768 del 3 novembre 2020; Sez. VI, 15 gennaio 2018, n. 150; 3 giugno 2014, n. 2842; 22 dicembre 2007, n. 6615).

Invero, sono definibili “case-mobili”, le strutture non ancorate al terreno, costruite su appositi carrelli, che ne consentono una rapida installazione su qualsiasi terreno privato, camping o villaggio turistico: quelle omologate sono montate su di un pianale omologato che ne consente il trasporto, mentre quelle non omologate, solitamente destinate a campeggi e villaggi turistici, pur essendo ideate per stare ferme, debbono avere caratteristiche tali che ne consentano il facile spostamento.

Ciò che è essenziale è che tali “case-mobili”, ancorché realizzate all’interno di camping o villaggi turistici (condizione, quest’ultima, che ne consente l’ancoraggio al suolo), siano ancorate solo temporaneamente, con caratteristiche, cioè, che ne dimostrino la precarietà: precarietà che è diversa dalla stagionalità, ovvero dalla “ciclicità”.

Né può rilevare, in senso contrario, il mero fatto che tali strutture non siano adibite ad “abitazione”, intesa in senso di domicilio principale o residenza, dagli utilizzatori, in quanto deve ritenersi che non è la continuità della presenza ad imprimere la funzione, bensì la potenziale fruibilità del manufatto, costante nel tempo, ancorché con la ciclicità dell’alternarsi delle stagioni che la rendano gradevole o apprezzabile.

4.‒ Vero è che l’art. 7- quinquies del decreto legge 9 agosto 2024, n. 113 (Irrilevanza catastale degli allestimenti mobili in strutture ricettive all’aperto), inserito dalla legge di conversione 7 ottobre 2024, n. 143, al primo comma, dispone che: «A decorrere dal 1° gennaio 2025, gli allestimenti mobili di pernottamento dotati di meccanismi di rotazione in funzione, ubicati nelle strutture ricettive all'aperto, non rilevano ai fini della rappresentazione e del censimento catastale e sono pertanto esclusi dalla stima diretta di cui all'articolo 30 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 1° dicembre 1949, n. 1142, per la determinazione della rendita catastale».

Sennonché, la norma appena citata, nel prevedere l’irrilevanza catastale degli allestimenti mobili entro le strutture ricettive all’aperto, fa espressamente decorrere la sua efficacia dal 1 gennaio 2025 e, dunque, ha carattere dichiaratamente innovativo della disciplina catastale (non trova quindi applicazione nella fattispecie per cui è causa).

5.‒ Non sussiste la violazione dell’art. 23 Cost., non solo perché (come si è detto) il decreto ministeriale è dotato di adeguata base normativa, ma anche perché lo stesso decreto non detta, né un’imposta, né un presupposto d’imposta. La rendita catastale, infatti, è un valore dato agli immobili che generano un reddito, sicché rappresenta la base imponibile per calcolare alcune imposte (in tal senso, cfr . Corte di Cassazione, ordinanza n. 29823 del 19 novembre 2024; 7 giugno 2006, n. 13319; 19 febbraio 2015, n. 3354; 12 ottobre 2016, n. 20537).

Peraltro, va ricordato che, negli ambiti coperti da riserva relativa, non è necessario che il legislatore disciplini integralmente la materia, potendo la legge demandare alla fonte secondaria di integrare le sue disposizioni (tanto più sul versante tecnico).

6.‒ Neppure è ravvisabile una violazione dell’art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400.

Il potere ministeriale è conferito, sia dall’art. 9, comma 1, del decreto-legge 30 dicembre 1993, n. 557, convertito con modificazioni dalla legge 26 febbraio 1994, n. 133 (secondo cui: «Al fine di realizzare un inventario completo ed uniforme del patrimonio edilizio, il Ministero delle finanze provvede al censimento di tutti i fabbricati o porzioni di fabbricati rurali e alla loro iscrizione, mantenendo tale qualificazione, nel catasto edilizio urbano»), sia dall’art. 2, comma 1- sexies , del decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16, convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 1993, n. 75 (il quale prevede che «con decreto del Ministro delle finanze, da emanare […] ai sensi dell’articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono stabiliti nuovi criteri di classificazione e di determinazione delle rendite del catasto dei terreni che tengano conto della potenzialità produttiva dei suoli»).

7.‒ In conclusione, l’appello va respinto in quanto infondato e, conseguentemente, la sentenza appellata deve essere confermata.

7.1.‒ Le spese del giudizio vanno interamente compensate tra le parti, in considerazione della natura della controversia e della circostanza che la difesa erariale si è costituita con memoria di mero stile.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere, Estensore

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dario Simeoli	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO