Pubblicato il 14/04/2025

N. 03208/2025REG.PROV.COLL.

N. 09348/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9348 del 2024, proposto da l’Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro - INAIL, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Teresa Ottolini e Giuseppe Quartararo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Fondazione R.S.A. di NO ON, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocata Virna Pedrali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia-Brescia, Sezione II, 7 ottobre 2024, n. 781 resa tra le parti, notificata il 7 ottobre 2024 e concernente il finanziamento di cui all'avviso pubblico ISI 2021;

Visto il ricorso in appello e relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’atto di costituzione della Fondazione R.S.A. di NO ON;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il consigliere Luca Di Raimondo e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è la verifica della legittimità dell’esclusione dal finanziamento pubblico di cui all’avviso ISI 2021 diretto ad incentivare le imprese a realizzare progetti per il miglioramento delle condizioni di salute e di sicurezza dei lavoratori, in applicazione dell’indice MAPO (Movimentazione e Assistenza Pazienti Ospedalizzati) secondo la formula MAPO = (NC/Op x FS + PC/Op x FA) x FC x Famb x FF, in cui sono indicati con FS il fattore Sollevatori, FA il fattore Ausili Minori, FC il fattore Carrozzine, FAmb il fattore Ambiente, FF il fattore Formazione, NC/Op il rapporto fra pazienti Non Collaboranti (NC) e gli Operatori (Op) presenti nei tre turni di lavoro, PC/Op il rapporto fra pazienti Parzialmente Collaboranti (PC) e gli Operatori (Op) presenti nei tre turni di lavoro.

2. Nel giudizio di primo grado definito con la sentenza oggetto del presente appello, la Fondazione R.S.A. di NO ON (di seguito anche “Fondazione”), ha chiesto l’annullamento, previa sospensione, del provvedimento con cui l’Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro (di seguito anche “Inail”) ha disposto la sua esclusione dal finanziamento per cui è causa ed ha ribadito la decisione con successivo atto (impugnato con ricorso per motivi aggiunti) a seguito del riesame della posizione della ricorrente disposto dal Tar con ordinanza 9 dicembre 2023, n. 493, non impugnata, con cui ha è stata anche accolta la domanda cautelare.

3. Il ricorso introduttivo è stato accolto dal Tar con la sentenza di estremi indicati in epigrafe.

4. Con appello notificato il 30 novembre 2024 e depositato il 13 dicembre successivo, l’Inail ha chiesto la riforma della sentenza impugnata, affidando il proprio gravame ad un unico, articolato motivo di censura, con il quale ripropone le argomentazioni svolte in primo grado a difesa del provvedimento di esclusione, lamentando:

“ 1. Travisamento dei presupposti di fatto e disapplicazione del Bando ISI 2021. ”: secondo l’Istituto, in sostanza, il primo giudice avrebbe erroneamente considerato assolto da parte della Fondazione l’onere di dimostrare sussistenti i presupposti per il richiesto finanziamento, mentre, in realtà, l’operatore privato ha omesso di applicare correttamente l’indice MAPO per l’attribuzione di diversi fattori di rischio da valutare al fine di conseguire il finanziamento, non ha prodotto documentazione a supporto della propria istanza neanche in occasione dell’interlocuzione procedimentale con l’ente e a seguito di quanto stabilito dal Tar in via istruttoria, ed ha prodotto un DVR (Documento Valutazione dei Rischi) non attendibile.

5. Con memoria depositata il 3 gennaio 2025, l’INAIL ha dedotto di aver effettuato una notifica il 30 novembre 2024 a mezzo PEC, alla quale tuttavia, per mero errore, risultavano sì allegati tre file , ma non il ricorso in appello, essendo presenti solamente la procura alle liti e due copie della relata di notifica.

Secondo l’appellante, dunque, la notificazione, “ pur essendo giunta correttamente al difensore della

Fondazione RSA il 30 novembre 2024 e cioè con largo anticipo rispetto alla scadenza del termine per la proposizione dell’impugnazione (6 dicembre 2024), era priva del ricorso in appello dell’INAIL ”, tanto che l’Istituto, in mancanza di alcuna segnalazione dell’inconveniente occorso da parte del difensore dell’appellata, ha deciso di provvedere “ spontaneamente a rinnovare la notifica dell’atto di impugnazione, inoltrando nuovamente la prima notifica effettuata attraverso la PEC ed allegando il ricorso in appello, la procura ad litem e la relata di notifica, che sono pervenuti correttamente alla casella di PEC del difensore della Fondazione RSA ” (cfr. pagine 2 e 3 della memoria dell’appellante del 3 gennaio 2025).

6. La Fondazione ha depositato memoria difensiva il 3 gennaio 2025, con cui ha eccepito, in primo luogo, l’inesistenza della prima notifica e l’inammissibilità dell’appello, di cui ha chiesto comunque il rigetto, ritenendolo infondato.

7. Alla camera di consiglio del 9 gennaio 2025, su accordo delle parti, il Collegio ha disposto che la causa venisse abbinata all’udienza di merito del 10 aprile 2025, in vista della quale l’appellante e la Fondazione hanno depositato memoria ex articolo 73 c.p.a. rispettivamente il 7 marzo 2025 e il 10 marzo 2025 e l’Inail memoria di replica il 20 marzo 2025; all’udienza del 10 aprile 2025, la causa è passata in decisione.

8. Deve essere in via preliminare esaminata l’eccezione sollevata in limine litis dalla Fondazione, che sostiene che la notifica dell’appello effettuata il 30 novembre 2024 sia inesistente e che la (seconda) notifica del 23 dicembre 2024 sia tardiva, avendo la Fondazione notificato il 7 ottobre 2024 la decisione appellata, per la quale, dunque, il termine per proporre impugnazione scadeva il 6 dicembre 2024.

8.1. L’eccezione è fondata.

Osserva al riguardo il Collegio che non è controverso tra le parti che la busta elettronica contenente la notifica effettuata via pec il 30 novembre 2024 contenesse soltanto la procura e due copie della relata, ma non il ricorso in appello.

Soltanto dopo essersi accorto dell’errore, l’Inail ha provveduto ad eseguire correttamente la notifica il 23 dicembre 2024, a termine ormai scaduto in applicazione dell’articolo 92, comma 1, c.p.a., a mente del quale “ salvo quanto diversamente previsto da speciali disposizioni di legge, le impugnazioni si propongono con ricorso e devono essere notificate entro il termine perentorio di sessanta giorni decorrenti dalla notificazione della sentenza. ”

Trattandosi di norma (di diritto pubblico) processuale, non è possibile ammettere alcuna deroga alla sua applicazione.

Entro la data prevista a pena di decadenza dalla legge la notifica non è stata eseguita, non potendo neppure trovare applicazione l’istituto della rimessione in termini per errore scusabile, considerato che l’articolo 44 del codice di rito prevede la nullità del ricorso, oltre per la mancanza della sottoscrizione, per inosservanza dell’articolo 40, ovvero, in caso di appello come nel caso in esame, dell’articolo 101, ai sensi del quale “ il ricorso in appello deve contenere l'indicazione del ricorrente, del difensore, delle parti nei confronti delle quali è proposta l'impugnazione, della sentenza che si impugna, nonché l'esposizione sommaria dei fatti, le specifiche censure contro i capi della sentenza gravata, le conclusioni, la sottoscrizione del ricorrente se sta in giudizio personalmente ai sensi dell'articolo 22, comma 3, oppure del difensore con indicazione, in questo caso, della procura speciale rilasciata anche unitamente a quella per il giudizio di primo grado. ”

9. Né, per ritenere nulla e non inesistente la notifica, può ritenersi correttamente sanata l’irregolarità dell’instaurazione del contraddittorio con la costituzione dell’appellata o farsi riferimento ai precedenti citati dall’Inail negli scritti difensivi successivi all’appello, trattandosi di fattispecie differenti da quella in esame (atto giudiziario trasmesso ma in parte o in tutto illeggibile per motivi tecnici, utilizzo di una casella di pec di altro difensore, notifica da parte di un mittente non certificato dal sistema, notifica tempestiva ma non andata a buon fine per irreperibilità del destinatario, notifica in materia di lavoro del ricorso dopo il suo deposito, al quale si deve riconnettere l’incardinamento del processo), ovvero riferiti a casi in cui la prima notifica era nulla e non inesistente, ovvero in cui la seconda notifica è stata correttamente eseguita quando ancora non era scaduto il termine per effettuarla.

10. La giurisprudenza sia del giudice civile che di quello amministrativo è tutta in questa direzione.

Dal punto di vista dell’a.g.o., è stato stabilito che “ perché la notifica possa ritenersi esistente è necessario che la stessa acceda all'atto che si intende notificare, afferendo le ipotesi di nullità alle modalità con le quali viene portato a compimento il procedimento notificatorio, ad irregolarità dello stesso e alla sua inidoneità ad assicurare l'avvenuta comunicazione dell'atto che tuttavia ne deve costituire l'oggetto ” (Cassazione Civile, Sezione Lavoro, ordinanza 13 ottobre 2022, n. 30044), dovendosi ritenere che “ l'inesistenza della notificazione è configurabile, in base ai principi di strumentalità delle forme degli atti processuali e del giusto processo, oltre che in caso di totale mancanza materiale dell'atto, nelle sole ipotesi in cui venga posta in essere un'attività priva degli elementi costitutivi essenziali idonei a rendere riconoscibile un atto qualificabile come notificazione ” (Cassazione Civile, Sezione III, ordinanza 8 settembre 2022, n. 326561).

Nello stesso quadro ermeneutico si è espresso il giudice amministrativo, che ha stabilito che, “ secondo condivisa giurisprudenza, recentemente ribadita da questo Consiglio (sez. IV, 10 luglio 2023 n. 6717), l’inesistenza della notificazione dell’atto introduttivo del giudizio o dell’atto di impugnazione è configurabile, in base ai principi di strumentalità delle forme degli atti processuali e del giusto processo, oltre che in caso di mancanza materiale dell’atto, nelle sole ipotesi in cui sia stata posta in essere un’attività priva degli elementi costitutivi essenziali idonei a rendere riconoscibile un atto come notificazione (per mancanza o dell’attività di trasmissione o dell’attività di consegna), ricadendo ogni altra ipotesi di difformità dal modello legale nella categoria della nullità (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 26 aprile 2024, n. 3802; sez. VII, 10 maggio 2022, n. 3654; sez. VI, 3 agosto 2020, n. 4899; id., 7 ottobre 2019, n. 6763; sez. III, 24 aprile 2018, n. 2462; Cass. civ., sez. un. 20 luglio 2016, n. 14916) ” (Consiglio di Stato, Sezione II, 4 marzo 2025, n. 1844; in terminis , Sezione VI, 24 febbraio 2025, n. 1528, Sezione VII, 18 febbraio 2025, n. 1349, Sezione II, 29 novembre 2024, n. 9581, Sezione VII, 4 ottobre 2024, n. 8007, Sezione VI, 9 luglio 2024, n. 6078 e n. 6127).

Nel caso di specie, a rendere inesistente la prima notificazione, è il fatto che la stessa era priva di oggetto, non essendo allegato alla PEC l’atto di appello da notificare. Una notificazione priva di oggetto è fine a sé stessa e come tale inesistente, perché non porta alcunché a conoscenza della controparte. La seconda notifica, poi, è avvenuta oltre il termine perentorio di impugnazione, e come tale è tardiva.

11. L’inammissibilità dell’appello comporta la conseguenza che rimane assorbito l’esame nel merito del gravame, che, peraltro, è anche infondato, apparendo del tutto condivisibile la sentenza del Tar.

12. In base a tutte le considerazioni che precedono, in conclusione, l’appello va dichiarato inammissibile.

Sussistono, tuttavia, sufficienti motivi per compensare le spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso (n.r.g. 9348/2024), come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese del grado compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Di Raimondo	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO