Pubblicato il 09/07/2025

N. 06000/2025REG.PROV.COLL.

N. 03149/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3149 del 2023, proposto da Vinavil s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Emilio Sani e Laura Giovanna Squinzi, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici – GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Crisci e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Gaetano Donizetti, n. 10;
Ministero dello sviluppo economico, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato e con domicilio nei suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Edison s.p.a., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III-ter, 31 gennaio 2023, n. 1738/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici – GSE s.p.a. e del Ministero dello sviluppo economico;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2025 il consigliere Alessandro Enrico Basilico e uditi per le parti gli avvocati Valentina Petri, per delega dell’avvocato Emilio Sani, e Stefano Crisci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante impugna la sentenza che ha respinto il ricorso contro il provvedimento con cui il GSE ha negato il riconoscimento della qualifica “CAR” per un suo impianto e la conseguente attribuzione dei “certificati bianchi”.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. Nel 2009 la società ha installato presso il proprio stabilimento un impianto di cogenerazione, chiedendo e ottenendo il riconoscimento della qualifica di unità “CAR” (cogenerazione ad alto rendimento) e l’accesso ai titoli di efficienza energetica di cui al decreto del Ministro dello sviluppo economico 5 settembre 2011 (c.d. “certificati bianchi”), per le produzioni relative agli anni 2010, 2011, 2012 e 2013.

2.2. Il 31 marzo 2015 la società ha presentato la richiesta di riconoscimento della qualifica “CAR” per l’anno 2014, riferendo di un malfunzionamento della strumentazione di misura del gas, che aveva condotto alla sostituzione del misuratore, e proponendo, a fronte dell’inattendibilità dei dati, un metodo indiretto per il calcolo della produzione.

2.3. Con nota del 24 luglio 2015 il Gestore dei servizi energetici-GSE s.p.a. ha comunicato l’esistenza di motivi ostativi all’accoglimento della domanda, escludendo che si potesse ricorrere a un metodo indiretto in presenza di dati errati.

2.4. Il 27 luglio 2015 il Gestore dei servizi energetici-GSE s.p.a. ha comunicato l’avvio di un procedimento di verifica sull’unità di cogenerazione in questione, con riferimento alle produzioni degli anni 2010, 2011, 2012 e 2013.

2.5. Dal 29 al 30 luglio 2015 è stato svolto un sopralluogo presso l’impianto, nell’ambito del quale i rappresentanti dell’impresa hanno ribadito che, come comunicato nella richiesta di accesso per il 2014, il sistema di misura del gas era stato sostituito, in quanto non funzionava correttamente.

In quella sede i tecnici dell’impresa hanno proposto di fare ricorso a un calcolo indiretto della produzione.

2.6. L’11 agosto 2015 l’impresa ha inviato le proprie controdeduzioni al preavviso di rigetto.

2.7. Con provvedimento del 9 febbraio 2016 (prot. GSE/P20160013379), il Gestore ha comunicato l’annullamento dei benefici riconosciuti ai sensi del d.m. 5 settembre 2011 per le produzioni riferite agli anni 2010, 2011, 2012 e 2013, nonché l’annullamento del riconoscimento per le medesime della qualifica “CAR”.

Il provvedimento è stato impugnato dinanzi al T.a.r. per il Lazio, dando avvio a un primo giudizio, con ricorso incardinato con n.r.g. 4772 del 2016. L’impugnativa è stata respinta con sentenza 11 gennaio 2023, n. 454, che è stata a sua volta impugnata dinanzi al Consiglio di Stato, con appello incardinato con n.r.g. 3148 del 2023.

2.8. In seguito, con provvedimento del 17 marzo 2016 (prot. GSE/P20160029581) il GSE ha anche respinto la richiesta di riconoscimento della qualifica “CAR” per l’anno 2014.

3. L’interessata ha impugnato il provvedimento dinanzi al T.a.r. per il Lazio, dando avvio al presente contenzioso.

4. Con sentenza n. 1738 del 31 gennaio 2023 il Tribunale ha respinto il ricorso, compensando tra le parti le spese di lite.

5. La società ha proposto appello contro la decisione, deducendo i seguenti motivi:

I. L’ERRONEA APPLICAZIONE DELL’ART. 11, COMMA 3, DM 5 SETTEMBRE 2011. ERRONEITÀ DELL’IMPUGNATA PRONUNCIA PER TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO. TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DELL’ART. 11, COMMA 3 DEL DM 5 SETTEMBRE 2011. VIOLAZIONE DELL’ALLEGATO II PUNTO 8 DEL DM 5 SETTEMBRE 2011 E DELL’ARTICOLO 11 COMMA 3 DL DM 5 SETTEMBRE 2011, DELL’ARTICOLO 6 COMMA 1 LETTERA B L. 7 241/1990. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI NECESSARIETA’, ADEGUATEZZA E PROPORZIONALITA’.

II. L’ANNULLAMENTO DELLA QUALIFICA CAR. ERRONEITA’ DELLA SENTENZA PER TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI DIRITTO E DIFETTO DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 11 COMMA 3 DEL D.M. 5 SETTEMBRE 2011 SOTTO ALTRO PROFILO. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA RISERVA DI LEGGE (ART. 1) E DEI PRINCIPI DI RAGIONEVOLEZZA E PROPORZIONALITÀ (ARTT. 10 E 11).

5.1. Nel giudizio di secondo grado si è costituito il GSE, chiedendo il rigetto del gravame.

5.2. Nel corso del processo le parti hanno depositato scritti difensivi, approfondendo le rispettive tesi.

5.3. All’udienza pubblica del 27 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Con il primo motivo di appello, si sostiene che, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., nel caso di specie non vi sarebbe stata alcuna difformità tra quanto dichiarato e la situazione reale, perché la società ha riferito che i misuratori erano malfunzionanti, con la conseguenza che non si sarebbe dovuto applicare l’art. 11, comma 3, del d.m. 5 settembre 2011, quanto piuttosto il successivo comma 4 unitamente al punto 8 dell’allegato 2, il quale, quando il rapporto effettivo energia/calore dell’unità di generazione non è noto, prevede l’impiego di un valore di default.

7. Il motivo è infondato.

7.1. Al fine di accrescere l’efficienza energetica e migliorare la sicurezza dell’approvvigionamento, il d.lgs. 8 febbraio 2007, n. 20, ha definito misure atte a promuovere e sviluppare, anche ai fini di tutela dell’ambiente, la cogenerazione ad alto rendimento, ossia la generazione simultanea in un unico processo di energia termica ed elettrica (o di energia termica e meccanica o, ancora, di energia termica, elettrica e meccanica), prevedendo in particolare l’accesso ai “certificati bianchi”, sulla base di criteri la cui definizione è rimessa al Ministro dello sviluppo economico.

In particolare, con d.m. 5 settembre 2011 si è stabilito che le unità di cogenerazione che rispondano ai criteri per essere considerate “ad alto rendimento” (CAR) « hanno diritto per ciascun anno solare in cui soddisfano i requisiti di CAR, al rilascio di certificati bianchi, in numero commisurato al risparmio di energia primaria realizzato nell’anno in questione, se positivo » (art. 4, comma 1).

Premesso che il periodo di rendicontazione, ai fini del calcolo per il riconoscimento dei benefici, è pari a un anno solare, con decorrenza dal 1 gennaio al 31 dicembre di ciascun anno (art. 5, comma 1), per accedere al regime di sostegno gli operatori trasmettono al GSE la domanda di riconoscimento di CAR « entro il 30 aprile 2012, per gli esercizi degli anni precedenti il 2011, ed entro il 31 marzo di ogni anno per gli esercizi degli anni successivi » (art. 8, comma 4).

Pertanto, il riconoscimento della qualifica di CAR e l’erogazione dell’incentivo avviene a posteriori, ossia dopo che l’energia è già stata prodotta e in ragione della relativa misura come dichiarata dall’operatore (come puntualmente messo in luce dal Gestore nelle sue difese).

7.2. Nel caso di specie, l’impresa nella propria domanda non ha dichiarato dati corrispondenti alla “situazione reale” – circostanza su cui di per sé non vi è contestazione – circostanza che di per sé esclude l’attribuzione dei certificati bianchi.

A differenza di quanto sostenuto dall’appellante, non rileva il fatto che la difformità sia dipesa da un malfunzionamento dei sistemi di misurazione, sia perché la preclusione all’accesso ai benefici dipende dal dato oggettivo della discrepanza tra dichiarazione e situazione reale (meglio, dalla mancata rappresentazione di quest’ultima), prescindendo dal fatto che questa dipenda o meno da causa imputabile al dichiarante, sia perché comunque il corretto funzionamento del sistema di misurazione rientra nella sfera di controllo dell’impresa, dunque nella sua responsabilità.

7.3. Non conducono a una conclusione differente né il comma 4 dell’art. 11 del d.m. 5 settembre 2011, né il punto 8 dell’allegato 2 al medesimo decreto, invocati dall’appellante.

La prima disposizione stabilisce che nel caso le difformità accertate « derivino da carenze impiantistiche o di sistemi di misurazione che non permettano di definire con precisione le grandezze utili per la definizione dell’incentivo economico, l’operatore è tenuto ad intervenire apportando le modifiche ritenute necessarie dal GSE; in tali casi, fermo restando quanto previsto al comma 2, ogni forma di incentivazione è sospesa, senza possibilità di recupero temporale, fino al completamento delle modifiche ».

Essa non risulta in contraddizione con il comma 3, che prevede “l’annullamento” del beneficio negli anni rispetto ai quali la difformità ha avuto effetti, perché a ben vedere prevede anch’essa la “sospensione” di ogni forma d’incentivazione “senza possibilità di recupero”, ossia, in altre parole, la perdita dei certificati bianchi per il periodo di malfunzionamento dei sistemi di misurazione e fino al ripristino della loro funzionalità.

Quanto al punto 8 dell’allegato 2, esso stabilisce che « se il “rapporto energia/calore” effettivo della specifica unità di cogenerazione non è noto, l’operatore dell’impianto può impiegare il “rapporto energia/calore” di base (Cdefault) », aggiungendo che l’operatore deve tuttavia « notificare al GSE le ragioni della mancanza di un “rapporto energia/calore” effettivo, il periodo per il quale mancano i dati e le misure adottate per porre rimedio alla situazione ».

Tale disposizione non è applicabile al caso di specie, perché non sarebbe stato impossibile misurare correttamente la produzione, se il sistema di misurazione – la cui gestione rientra nella sfera di controllo dell’impresa – fosse stato correttamente funzionante: non ricorre dunque l’ipotesi in cui i dati non sono noti, bensì quella, differente, in cui essi sono stati erroneamente acquisiti.

8. Con il secondo motivo di appello, si critica la sentenza per aver ritenuto che il potere di negare la qualifica “CAR” sia attribuito dal d.m. 5 settembre 2011 e dal d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, da cui non si potrebbe trarre alcun argomento in tal senso.

9. Il motivo è infondato.

Come condivisibilmente affermato dal T.a.r., il potere esercitato dal GSE trova fondamento nel d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, e nel d.m. 5 settembre 2011.

L’art. 42 del decreto legislativo stabilisce in via generale che « l’erogazione di incentivi nei settori elettrico, termico e dell’efficienza energetica, di competenza del GSE, è subordinata alla verifica dei dati forniti dai soggetti responsabili che presentano istanza », cui segue, in caso di esito negativo, il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dal beneficio e il conseguente obbligo di restituire quanto indebitamente ricevuto.

Non vi è quindi dubbio alcuno sul potere del GSE (che, a ben vedere, è una potestà preordinata alla realizzazione dell’interesse pubblico e a esercizio doveroso) di controllare la correttezza di quanto dichiarato dall’operatore nella domanda d’incentivazione e di negare il beneficio in caso di esito negativo della verifica.

Tale potestà riguarda anche il riconoscimento della qualità di CAR a un impianto di cogenerazione, trattandosi di un presupposto per l’accesso ai certificati bianchi.

10. L’appello è quindi meritevole di rigetto nel suo complesso.

11. La novità di molte delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; compensa tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Enrico Basilico	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO