Pubblicato il 23/07/2025

N. 06562/2025REG.PROV.COLL.

N. 10022/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10022 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Di Lieto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Commissione permanente di avanzamento, non costituita in giudizio;

nei confronti

ER OC, CO AR, CO Orecchio, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. -OMISSIS-, resa tra le parti in data 1.6.2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'economia e delle finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 luglio 2025 il Cons. Maria Stella Boscarino e udito per l’appellante l’avvocato Andrea Di Lieto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado è stato impugnato il provvedimento prot. n. 0199472/2021 del 16 luglio 2021 del Capo Ufficio del Comando Generale della Guardia di Finanza, nella parte in cui, nell’ambito dell’aliquota al 31 dicembre 2016, è stato espresso giudizio di non idoneità del ricorrente all’avanzamento al grado di maresciallo aiutante e, in via gradata, nella parte in cui, nell’ambito dell’aliquota al 31 dicembre 2017, è stato disposto il collocamento in posizione non utile, pur essendo stato espresso il giudizio di idoneità del ricorrente all’avanzamento al predetto grado.

2. I fatti salienti della vicenda e del procedimento possono essere compendiati nei termini seguenti:

2.1. L’appellante, arruolatosi nel 1997, ispettore della Guardia di Finanza e maresciallo capo dal 24.7.2008, veniva interessato, in data 6 marzo 2017, da un procedimento disciplinare, conclusosi con l’irrogazione di giorni due di consegna semplice, originato dal preteso illegittimo rifiuto opposto dal -OMISSIS- a riferire al superiore gerarchico i dettagli di un’operazione di p.g.

Tale rifiuto per altre vie dava origine all’instaurazione di un processo penale a carico dell’appellante, a causa del quale veniva disposta, ai sensi degli art. 55 e 56 del d.lgs. 199/1995, la sospensione della valutazione dell’appellante nell’ambito del procedimento per l’avanzamento “a scelta” al grado di maresciallo aiutante, aliquote determinate al 31.12.2016, al 31.12.2017 e al 31.12.2018.

2.2. Il Comandante Regionale Puglia il 19/3/2020, con la determina n. 141646, accoglieva l’istanza del ricorrente di cessazione degli effetti della sanzione disciplinare, ex art. 1369 del C.O.M.

Nel frattempo l’appellante, con la sentenza n -OMISSIS- del Tribunale di Bergamo, divenuta inoppugnabile, veniva assolto con formula piena.

2.3. La Commissione permanente di avanzamento della Guardia di Finanza, con verbale del 24 marzo 2021, preso atto della cessazione della causa di sospensione della valutazione del ricorrente, procedeva alla valutazione dell’appellante e lo giudicava “non idoneo” all’avanzamento “a scelta” al grado superiore di maresciallo aiutante, con riguardo all’aliquota determinata al 31.12.2016, “idoneo” all’avanzamento per l’aliquota determinata al 31.12.2017 (“ attribuendo il punto di merito di 21,72 trentesimi…., collocando l’ispettore nella graduatoria e quadro di avanzamento formato da 346 ispettori, al n. 250/bis (in posizione non utile per il conseguimento della promozione )”, e, infine “idoneo” all’avanzamento “a scelta” per l’aliquota determinata al 31.12.2018, “ attribuendo il punto di merito di 22,14 trentesimi…., collocando l’ispettore nella graduatoria e quadro di avanzamento formato da 223 ispettori, al n. 160/bis (in posizione utile per il conseguimento della promozione) ”.

3. Il sig. -OMISSIS- ricorreva in giudizio per ottenere l’annullamento del provvedimento sopra richiamato, lamentandone l’illegittimità per due motivi di ricorso (estesi da pagina 7 a pagina 17).

4. L’impugnata sentenza – T.a.r. per il Lazio, sez. IV, n. -OMISSIS- del 1 giugno 2022 – ha respinto il ricorso e condanno il ricorrente alle spese di lite.

5. Il sig. -OMISSIS- ha interposto appello, tempestivamente notificato in data 29 dicembre 2022 e depositato il successivo 30 dicembre, articolando due motivi di ricorso (estesi da pagina 7 a pagina 22), che possono riassumersi nei termini seguenti:

5.1. Error in iudicando. Motivazione erronea e insufficiente: violazione e falsa applicazione dell’art. 1369 del 15.3.2010, n. 66, degli artt 55 sexies, 57 e 58 del d.lgs. 199/1995, dell’art. 97 della costituzione, dell’art. 1 della l. 241/1990, dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, della circolare del comando generale n. 116242/109 dell’11.7.2006, eccesso di potere per erroneità ed insufficienza di motivazione, travisamento dei fatti, carenza istruttoria, illogicità ed ingiustizia manifesta, sviamento di potere .

5.2 Error in iudicando. Motivazione erronea e insufficiente: violazione e falsa applicazione degli artt 55 sexies, 57 e 58 del d.lgs. 199/1995, degli artt. 2 e 3 della l. 241/1990 e dei criteri di attribuzione dei punteggi fissati dalla commissione permanente di valutazione. eccesso di potere per erroneità ed insufficienza di motivazione, travisamento dei fatti, carenza istruttoria ed illogicità .

6. In data 9.2.2023 si è costituito in giudizio il Ministero intimato che con successive memorie ha contestato le affermazioni avversarie, ribadendo la legittimità degli atti impugnati e la correttezza della sentenza.

7. All’udienza pubblica del 15 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. Il Collegio ritiene l’appello fondato in parte, nei sensi di cui infra.

8.1. Con un primo profilo l’appellante evidenzia il contrasto degli atti impugnati col 1° e 3° comma dell’art. 1369 del D.lgs. 15.3.2010, n. 66 (codice dell’ordinamento militare), che riproduce il 1° e il 3° comma dell’art. 75 dell’abrogato D.P.R. 545/1986, adducendo che della sanzione disciplinare non si può (più) tenere conto dal momento in cui è stata dichiarata la cessazione di ogni effetto delle sanzioni trascritte, con conseguente illegittimità dell’operato della Commissione.

8.2. Il Collegio evidenzia come effettivamente la Commissione, dopo aver rilevato che al -OMISSIS- era stata comminata la sanzione di “ due giorni di consegna nell’anno 2017 …”, ma che “ gli effetti della suesposta sanzione disciplinare sono stati cancellati ”, ha affermato di valutare “ l’incidenza dei fatti in relazione alle qualità complessive possedute dall’interessato ”, assumendo come dalla vicenda disciplinare fossero emersi determinanti connotazioni negative in ordine alle qualità possedute dal militare.

8.3. Questa sezione II, con sentenza del 3/8/2023, n.75187, ha così ricostruito il quadro normativo:

< 8. Ai sensi del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 199, così come modificato dall'art. 2 del decreto legislativo 28 febbraio 2001, n. 67, i giudizi d'idoneità da parte della commissione d'avanzamento, sono volti ad accertare non solo se il valutando abbia bene assolto le funzioni proprie del grado rivestito, ma anche se lo stesso possieda requisiti morali, intellettuali, fisici e culturali per bene esercitare le funzioni del grado superiore. Conseguentemente, il giudizio di "idoneità" all'avanzamento "presuppone una valutazione complessiva del militare alla luce di tutti i suoi precedenti di carriera e non esclusivamente una valutazione riferita alle risultanze di favorevoli giudizi caratteristici" ( Cons. Stato, Sez. IV, 20 novembre 2007, n. 6610), comportando che la commissione permanente d'avanzamento valuti, sulla base della documentazione personale dell'interessato, tutti gli elementi in parola, operando un equo e ragionato bilanciamento fra elementi di giudizio positivi e negativi……

9. La giurisprudenza ha individuato la ratio della possibilità di considerare anche circostanze verificatesi nel periodo di effettiva permanenza nel grado nella natura stessa del giudizio di valutazione, ad alto tasso di discrezionalità tecnica e di tipo prognostico sulla idoneità del candidato a svolgere le funzioni del grado superiore, sicché "se determinati fatti, tra i quali pacificamente vanno annoverati anche i procedimenti disciplinari, possono giustificare la sospensione del procedimento di valutazione del sottufficiale ai fini della sua progressione in carriera, a maggior ragione si deve tener conto delle sanzioni irrogate a conclusione di detti procedimenti" (v. Cons. Stato, sez. IV, 24 dicembre 2020, n. 8316).

9.1. Siffatte conclusioni discendono dalla finalità stessa del giudizio di idoneità che è quella già ricordata di valutare, con un apprezzamento globale, se il militare abbia assolto in modo soddisfacente le funzioni del grado rivestito e se risulti complessivamente in possesso dei requisiti morali, di carattere, fisici, intellettuali, di cultura e professionali, tali da evidenziare la piena attitudine all'esercizio delle funzioni del grado superiore.

9.2. Del pari pacifico è il principio secondo cui nelle procedure in questione non risultano sufficienti ad ottenere la promozione gli elementi positivi della documentazione caratteristica in presenza di negatività emerse in sede disciplinare (Cons. Stato, sez. IV, 23 settembre 2011, n. 5355)…… >.

Muovendo da tali premesse, ha concluso nel senso che sul disvalore del fatto storico che ha determinato l'irrogazione della sanzione disciplinare, ai fini del giudizio di avanzamento, non ha alcun effetto la cancellazione della sanzione.

8.4. Alla stregua di tali, condivisibili, principi, dai quali il Collegio non ravvisa motivo per discostarsi, il primo profilo di censura risulta infondato.

9. A diversa conclusione deve pervenirsi con riguardo al secondo profilo, con il quale l’appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata per il fatto che, essendo stata irrogata la sanzione disciplinare nell’anno 2017, essa non poteva incidere sulla valutazione da rendersi con riguardo all’aliquota al 31.12.2016.

Tale argomento di censura sviluppato nel ricorso di primo grado è stato disatteso dal primo giudice secondo il quale < poiché la valutazione riguarda la visione globale della posizione dello scrutinando, la Commissione di avanzamento ben può valutare circostanze emerse in momenti successivi all’anno di riferimento della promozione, ma comunque intervenute prima dell’operato giudizio >.

9.1. Tale impostazione, corretta in linea teorica ove riferita a fatti accaduti nell’anno di riferimento della promozione, ancorché conosciuti successivamente, è stata impropriamente applicata al caso concreto, per la semplice ragione che il fatto oggetto della sanzione disciplinare (comminata nel 2017) è (parimenti) avvenuto nell’anno 2017, ossia l’anno successivo al periodo oggetto di valutazione.

Infatti, come si evince dalla lettura della sentenza del TAR Lombardia, sezione di Brescia, n. 708/2022 (richiamata nelle difese dell’appellante), sul ricorso proposto dal militare per l’annullamento della sanzione disciplinare, il procedimento è stato avviato il 4 aprile 2017 con riferimenti a fatti accaduti il 6 marzo 2017.

Risulta dunque incomprensibile come il comportamento in questione potesse indurre a valutare negativamente il militare con riferimento ad annualità precedente oggetto di scrutinio, tanto più che poi, per l’anno 2017 (in cui effettivamente era avvenuto il fatto oggetto di rilievo disciplinare), il militare è stato ritenuto idoneo.

9.2. L’appello risulta quindi fondato in parte qua, e, in parziale accoglimento dello stesso ed in riforma della decisione appellata, il giudizio di non idoneità all’avanzamento riferito all’aliquota di valutazione determinata al 31.12.2016 dev’essere annullato, con il conseguente obbligo dell’amministrazione di rideterminarsi, tenendo conto dei principi fin qui affermati.

10. Il ricorso, con riferimento alle valutazioni relative all’aliquota determinata al 31.12.2017, risulta invece infondato.

11. Quanto al preteso difetto di motivazione, l’appellante ripropone l’argomentazione spesa nel ricorso di primo grado, secondo la quale il punteggio numerico sarebbe insufficiente, non tenendo conto che la censura è stata motivatamente respinta dal giudice di prime cure, il quale ha precisato come l’imposizione di un punteggio numerico costituisca il frutto di una precisa scelta legislativa, senza che l’appellante sottoponga ad idonea critica la statuizione in parte qua.

Inoltre, occorre riaffermare che < Il giudizio di avanzamento degli ufficiali e dei militari in genere è legittimamente motivato con la valutazione numerica, in base al tenore testuale delle disposizioni di cui agli artt. 1030 comma 2, d.lgs. n. 66 del 15 marzo 2010 e 702 del d.P.R. n. 90 del 15 marzo 2010, essendo scandita la procedura dall’art. 710, commi 3 e 4, d.lgs. n. 66 del 2010, nelle fasi: i) del confronto approfondito fra i componenti della commissione; ii) del giudizio di idoneità; iii) dell’attribuzione del punteggio numerico; iv) della vincolata verbalizzazione; deve escludersi pertanto la necessità di una motivazione discorsiva aggiuntiva rispetto al punto numerico ed agli approfondimenti contenuti nelle schede di accompagnamento, attestanti il confronto interno alla commissione > (Consiglio di Stato, sezione II, 6 dicembre 2024, n. 9819).

11.1. Ciò posto, per consolidata giurisprudenza amministrativa, il giudizio espresso dalla Commissione di avanzamento, sia in relazione all'idoneità all'avanzamento che all'assegnazione del punteggio di merito, è il risultato dell'esercizio di un'ampia discrezionalità tecnica. La Commissione è infatti chiamata ad apprezzamenti di particolare ampiezza ed intensità che investono l'intera personalità dei candidati e che sono suscettibili di sindacato giurisdizionale soltanto entro spazi ristrettissimi, essendo apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni in presenza delle quali il vizio della valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per la manifesta irrazionalità da cui traspare il cattivo esercizio del potere amministrativo. È stato rilevato, in particolare, che < il giudizio valutativo di idoneità, e ancor più quello di merito assoluto (e quindi non comparativo) espresso con l'attribuzione del punteggio, costituiscano esplicazione di apprezzamenti di amplissima discrezionalità "tecnica" che hanno riguardo alla percezione globale e complessiva di tutto il complesso di qualità manifestate dall'ufficiale (sia pure riferite a "indicatori" tipizzati) nel corso dell'intera carriera, di tal ché il sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo è "confinato" (salvi i casi di violazioni delle regole formali procedurali) in uno spazio assai limitato, se non angusto, come delineato dai vizi funzionali dell'eccesso di potere in senso assoluto e in senso relativo > (v. ex multis Cons. Stato sez. II, 15 febbraio 2021 n. 1382; id., 11 ottobre 2021, n. 6790; sez. IV, 12 marzo 2021, n. 2115; id., 28 novembre 2019, n. 8124; sez. I, parere del 19 giugno 2019, n. 2158).

La valutazione del giudice amministrativo è limitata al riscontro di palesi irrazionalità nell'assegnazione del punteggio, tali da non richiedere analisi dettagliate e volte a cogliere singoli particolari di differenza, ma che risaltino ictu oculi per la loro macroscopica evidenza, cosicché l'incoerenza della valutazione, la sua abnormità per contrasto con i precedenti di carriera, nonché la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio debbono emergere dall'esame della documentazione con assoluta immediatezza (Cons. Stato, Sez. II 12 febbraio 2020, n. 1102; Sez II, 19 ottobre 2021 n. 7034; Sez. II, 11 ottobre 2021 n. 6790; Sez. II, 4 ottobre 2021 n. 6625; 15 febbraio 2021 n. 1382).

11.3. Nel caso in questione, non si ravvisano elementi dai quali desumere che il giudizio della Commissione si appalesi irragionevole o manifestamente arbitrario.

11.4. Quanto agli elementi sub “a”, il punteggio non appare incongruo, specie se si consideri che legittimamente per il periodo in questione dovevasi tener conto dei fatti oggetto della sanzione disciplinare, tali da refluire sull’elemento “qualità”.

11.5. Quanto ai riconoscimenti, l’appellante insiste nel pretendere la valutazione di riconoscimenti tributati da autorità estranee al Corpo della Guardia di Finanza nel giudizio di avanzamento, senza sottoporre ad idonea critica la statuizione appellata, ove il primo giudice ha puntualmente argomentato come non potesse tenersi conto dei riconoscimenti, < indicati a pagg. 15 e 16 del ricorso, in quanto i criteri per le operazioni di valutazione relative all’aliquota 31 dicembre 2017 (verbale del 28 giugno 2017, all. 7 al ricorso) prevedevano, quanto alle “onorificenze e ricompense”, che “non determinano attribuzione di punteggio i riconoscimenti rilasciati da enti d’autorità estranei al Corpo ”>; in disparte, quindi, l’inammissibilità della mera riproposizione della censura, occorre ribadire come la Commissione non potesse discostarsi dai criteri generali, peraltro non oggetto di impugnazione.

11.6. In ordine agli altri riconoscimenti, deve ricordarsi come spetti alla Commissione valutare non tanto la quantità delle benemerenze, quanto se esse sano riferibili ad occasionali episodi nella carriera dell'ufficiale o se, invece, per il loro contenuto e per le ragioni che ne determinarono l'attribuzione, tali encomi, essendo stati distribuiti in modo uniforme in tutto l'arco della carriera, possano considerarsi espressivi di una chiara posizione di preminenza dello stesso ufficiale rispetto ai colleghi (cfr. Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 16 gennaio 2019, n. 400), profilo, questo, nemmeno sviluppato dal ricorrente.

11.7. Quanto, infine, all’elemento di cui alla lett. c) – “doti culturali e risultati di corsi, esami ed esperimenti” – la sentenza ha ritenuto corretta l’attribuzione del punteggio in quanto < il ricorrente si è limitato ad allegare il possesso di due lauree magistrali e il conseguimento dell’abilitazione alla professione forense, senza nulla dire in ordine allo svolgimento di corsi di formazione professionale, al conseguimento di specializzazioni, abilitazioni o brevetti e alla conoscenza di lingue straniere >, argomentazione non oggetto di critica.

L’appellante, infatti, si limita a richiamare il possesso di due lauree e dell’abilitazione all’esercizio della professione forense.

Al riguardo, con i seguenti arresti giurisprudenziali si è condivisibilmente rilevato:

- se non vi è dubbio che il miglioramento delle qualità culturali è un elemento che deve essere tenuto presente poiché arricchisce il profilo di un ufficiale, “ è anche vero che l'ufficiale di un corpo di polizia militare non è uno studioso che deve continuamente incrementare il proprio profilo accademico, ma mettere al servizio le conoscenze acquisite per l'espletamento in modo più proficuo del servizio. L'esperienza insegna che spesso gli ufficiali molto attenti ad acquisire sempre nuovi titoli culturali, lo fanno a detrimento di un impegno intenso nel servizio operativo, mentre al contrario chi si dedica con più continuità al servizio operativo ha minori opportunità di conseguire titoli di studio " (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 1648 del 16 febbraio 2023);

- " nel giudizio di avanzamento non ha rilievo preminente la sommatoria dei titoli, bensì i giudizi complessivi periodicamente espressi dall'amministrazione, tenuto conto anche delle capacità culturali dell'interessato che deve dimostrare un sapiente uso del proprio bagaglio culturale in ambito militare e istituzionale (cfr. ex multis, Cons. Stato sez. II Sez., 24 marzo 2021 n. 2494) " (cfr., Cons. Stato, sez. II, n. 825 del 26 settembre 2023).

12. Il ricorso, quindi, risulta infondato in parte qua.

13. Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati esaminati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato, come chiarito dalla giurisprudenza costante (per tutte: Consiglio di Stato sez. II, n.8247/2023 e giur. ivi richiamata). Gli specifici argomenti secondari non espressamente esaminati sono stati pertanto ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

14. La solo parziale fondatezza del ricorso e la complessità della valutazione di avanzamento nel caso di specie impone l'integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, come indicato in motivazione, e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie in parte il ricorso proposto in primo grado, con il conseguente annullamento degli atti ivi impugnati nei limiti di quanto indicato in motivazione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Stella Boscarino	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.