Pubblicato il 30/12/2025

N. 10463/2025REG.PROV.COLL.

N. 01989/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1989 del 2023, proposto dalla signora EK KI, rappresentata e difesa dagli avvocati Camilla Cepelli, Paola Zanotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Vigevano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Parlato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 01933/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vigevano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il Cons. UC ER e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente è proprietaria del terreno nel Comune di Vigevano, via Valle San Martino n. 20 (contraddistinto in N.C.E.U. al Foglio n. 31, mappale n. 1041).

L’area ha destinazione residenziale ed è stata acquistata dal Fallimento della Società ZO IT (da ora anche solo Società) la quale, a sua volta, aveva acquistato l’immobile nel 2007 dai Sigg. IN e ZO.

Questi ultimi avevano ottenuto nel 2005 un permesso di costruire (prot. N. 18889/05 - pratica n. 674/2005-0 del 13.06.2005, in seguito pdc n. 674/2005) per la realizzazione di due fabbricati residenziali multipiano, previa demolizione di un rustico.

Per la realizzazione dei due fabbricati il contributo di costruzione era stato determinato in € 108.982,89 (€ 60.426,18 per oneri di urbanizzazione e € 48.556,71 per costo di costruzione) ed era stata accolta la domanda di rateizzazione.

I Sigg. IN e ZO versavano in data 26.07.2006 la somma di € 30.213,09, pari al 50% degli oneri di urbanizzazione.

Il permesso di costruire veniva volturato con atto n. 6824 del 27.2.2007 a favore della Società IT, a fronte del pagamento delle ulteriori rate, per un totale pari ad € 122.489,20 (somma comprensiva di interessi e sanzioni per il ritardo dei pagamenti).

In data 10.9.2010 veniva autorizzata la proroga per l’ultimazione dei lavori e in data 1.10.2010 rilasciato il permesso in sanatoria P.G. n.59040/10.

La società realizzava solo parte della struttura del piano interrato e medio tempore veniva dichiarato il Fallimento.

La ricorrente, acquisita l’area dal Fallimento, ha presentato domanda di permesso di costruire per un intervento di nuova costruzione, consistente nella realizzazione di una abitazione unifamiliare costituita da due piani fuori terra e un piano interrato.

Con l’avviso del 17.6.2021 il Comune comunicava che il permesso di costruire “ sarà rilasciato a condizione che venga corrisposto il contributo di costruzione entro 30 giorni dalla notifica ” e determinava la somma da versare (€ 82.020,02 di cui € 7.635,12 per oneri di urbanizzazione primaria, € 15.283,05 per oneri di urbanizzazione secondaria, € 57.139,05 per il costo di costruzione e € 1.962,80 per monetizzazione standard urbanistici).

Venivano, altresì, richiesti ulteriori adempimenti (l’annullamento notarile dell'atto di vincolo pertinenziale ai sensi della L.122/89; l’autorizzazione allo scarico da parte di Pavia Acque, la dichiarazione di rispetto a quanto previsto dall’Art. 135-bis del D.P.R. 380/01 “Norme per l'infrastrutturazione digitale degli edifici” e il modello di rilevazione ISTAT, distinto per residenziale e non residenziale).

La ricorrente con istanza del 12.7.2021 chiedeva la rideterminazione del contributo, con lo scomputo delle somme versate dai precedenti proprietari nonché il rilascio immediato del titolo, non ritenendo legittima la determinazione dell’Amministrazione di condizionarne il rilascio al versamento egli oneri.

L’istanza veniva riscontrata negativamente con la nota PG. 2021/55989 del 16.9.2021.

In particolare la domanda di rideterminazione degli oneri veniva respinta sull’assunto che l’assegnazione all’asta del bene non avrebbe comportato l’immediato subentro nel titolo edilizio e la richiesta di permesso di costruire avrebbe variato il progetto inizialmente presentato.

Nella nota si precisa, altresì, che “solo il soggetto che originariamente aveva richiesto il titolo edilizio avrebbe, nei tempi previsti per legge e qualora ritenuto ammissibile, avuto titolo al riconoscimento di eventuale restituzione”.

Quanto alla richiesta di rilascio immediato del titolo, l’Amministrazione ribadiva che “la corresponsione al comune della quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione, se dovuti, deve essere fatta all’atto del rilascio del permesso di costruire”, richiedendo, entro 30 giorni dalla notifica dell’avviso, il pagamento del suddetto contributo.

Con ricorso al T.a.r. per la Lombardia la ricorrente ha chiesto l’annullamento dei predetti provvedimenti nonché l’accertamento della non debenza delle somme determinate a titolo di contributo di costruzione, articolando quattro motivi di ricorso.

2. Il T.a.r. per la Lombardia, con sentenza n. 1933 del 2022, ha respinto il ricorso per i seguenti motivi:

- il Comune avrebbe legittimamente condizionato il rilascio del permesso di costruire al pagamento del contributo di costruzione, in pedissequa applicazione di quanto previsto dall’art. 38, comma 7- bis , della l.r. n. 12 del 2005, in linea con la previsione dell’art. 16, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001;

- il Comune avrebbe legittimamente escluso il diritto allo scomputo delle somme versate dalla precedente proprietà, sia per mancanza di voltura del precedente titolo, mai richiesta dall’interessata, sia perché la voltura implicherebbe l’identità del progetto laddove l’esponente avrebbe chiesto la realizzazione di una nuova e diversa costruzione;

- ha escluso che la ricorrente fosse legittimata a richiedere il ricalcolo degli oneri, con detrazione di quanto già versato dai precedenti proprietari, in qualità di acquirente a titolo derivativo, ai sensi dell’art. 11 DPR 380/2001; legittimato a richiedere il rimborso per mancata realizzazione dell’opera sarebbe solo il titolare del permesso di costruire: nel caso in esame la ricorrente non avrebbe mai chiesto né ottenuto la voltura del permesso di costruire n. 674/2005.

3. Avverso tale sentenza ha interposto appello la signora EK KI per chiederne la riforma in quanto errata in diritto.

Si è costituito in giudizio il Comune di Vigevano per resistere all’appello, concludendo per la sua reiezione nel merito, con conferma integrale della sentenza appellata.

4. Alla udienza pubblica del 19 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie conclusive e di replica con cui le parti hanno ulteriormente illustrato le rispettive tesi difensive.

5. L’appello è infondato.

6. Con il primo motivo l’appellante ha dedotto: “ Error in iudicando del capo di sentenza in cui si rigetta il primo motivo di diritto del ricorso di primo grado, concernente la determinazione dell’Amministrazione comunale di rilasciare il titolo edilizio solo a seguito della corresponsione del contributo di costruzione ”.

Critica il T.a.r. per avere optato per una interpretazione letterale dell’art. 38, comma 7- bis , della l.r. n. 12 del 2005, senza tenere in alcuna considerazione l’art. 43, comma 1, della L.r. 12/2005 la cui applicabilità non è limitata alla SCIA, come erroneamente ritenuto dal T.a.r., bensì a tutti i titoli edilizi.

La sostanziale sovrapponibilità dell’art. 16, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001 – non applicabile nella regione Lombardia in forza del disposto di cui all’art. 103 della L.r. 12/2005 - all’art. 38, comma 7 bis , della L.r. 12/2005 dovrebbe rendere applicabile al caso di specie la giurisprudenza dei T.a.r., formatasi sulla norma statale, che afferma non potersi condizionare il rilascio del permesso di costruire al pagamento degli oneri di urbanizzazione, anche perché, diversamente, sarebbe priva di fondamento logico la disposizione di cui all’art. 42 del D.P.R. n. 380/2001, che, al comma 1, affida alle Regioni il compito di determinano le sanzioni per il ritardato o mancato versamento del contributo di costruzione, evenienza che, nella contestata interpretazione recepita dal T.a.r., non dovrebbe mai potersi configurare.

Il motivo è infondato.

L’art. 38, comma 7- bis , della L.R. 12/2005 e s.m.i., stabilisce che: “ L'ammontare degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria dovuti è determinato con riferimento alla data di presentazione

della richiesta del permesso di costruire, purché completa della documentazione prevista. Nel caso di piani attuativi o di atti di programmazione negoziata con valenza territoriale, l'ammontare degli oneri è determinato al momento della loro approvazione, a condizione che la richiesta del permesso di costruire, ovvero la segnalazione certificata di inizio attività siano presentate entro e non oltre trentasei mesi dalla data dell'approvazione medesima. Fatta salva la facoltà di rateizzazione, la corresponsione al comune della quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione, se dovuti, deve essere fatta all'atto del rilascio del permesso di costruire, ovvero allo scadere del termine di quindici giorni previsto dal comma 7, primo periodo, nei casi di cui al comma 10 ”.

La parte appellante non contesta che, stando al tenore letterale della disposizione richiamata, il pagamento degli oneri di urbanizzazione, se dovuti, debba avvenire “ all’atto del rilascio del permesso di costruire” e quindi che il rilascio possa essere condizionato alla prova dell’intervenuto pagamento, come sostenuto dal Comune nella nota impugnata.

Contesta tuttavia il ricorso alla interpretazione letterale, a fronte di indici di carattere logico sistematico che deporrebbero, a suo dire, per la conclusione opposta.

Senonché il Collegio non ritiene che possa pervenirsi a conclusioni diverse rispetto a quelle espresse dal T.a.r. neppure sulla base di una lettura sistematica della disposizione in esame, in connessione con altre disposizioni che disciplinano la materia.

Innanzitutto, non giova il richiamo alla disposizione contenuta nell’art. 16, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001 che, invero, enuncia il medesimo principio laddove afferma che “ la quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è corrisposta al Comune all’atto del rilascio del permesso di costruire e, su richiesta dell'interessato, può essere rateizzata ”.

La previsione che il pagamento debba avvenire “all’atto” e, quindi, contestualmente al rilascio del permesso di costruire, rappresenta la base legale del potere del Comune di condizionare il rilascio del titolo al previo pagamento del contributo di costruzione.

La ratio della norma è evidente e consiste nella finalità di garantire al Comune la riscossione degli oneri dovuti, evitando il rischio di contestazioni e di contenziosi cui si esporrebbe qualora, una volta rilasciato il titolo, la parte istante omettesse di versare il dovuto, in tutto o in parte.

Si tratta di una forma di autotutela delle ragioni creditorie del Comune, secondo un principio non estraneo neppure al diritto privato (cfr. artt. 2756 e 2790 c.c. sul diritto di ritenzione).

Non giovano alla parte appellante i precedenti giurisprudenziali dei T.a.r. richiamati che sposano la tesi della impossibilità per il Comune di condizionare il rilascio del titolo al previo integrale pagamento degli oneri di urbanizzazione poiché tale orientamento si pone in contrasto con il dato letterale della norma statale richiamata.

Del resto, anche sul piano della teoria del procedimento è del tutto coerente condizionare la comunicazione e quindi l’efficacia del titolo già perfezionato alla materiale operazione del pagamento del contributo dovuto, ricostruendo dunque il pagamento come adempimento che condiziona la produzione degli effetti del provvedimento già adottato.

Sempre sul piano della interpretazione sistematica della disposizione regionale, anche alla luce delle ulteriori disposizioni che regolano la materia, non giova all’appellante neppure il richiamo dell’art. 42, comma 1, del D.P.R. 380/2001, secondo il quale: “ Le Regioni determinano le sanzioni per il ritardato o mancato versamento del contributo di costruzione in misura non inferiore a quanto previsto nel presente articolo e non superiore al doppio ”.

Tale disposizione solo apparentemente si pone in contrasto con la tesi qui accolta circa la possibilità di condizionare il rilascio del permesso di costruire al preventivo pagamento degli oneri di urbanizzazione, in quanto è lo stesso articolo 16 del DPR n. 380 del 2001 a prevedere la possibilità per la parte di chiedere la rateizzazione del pagamento degli oneri sicché la disciplina delle sanzioni per il ritardato o mancato versamento del contributo di costruzione si giustifica proprio in tale evenienza, allorquando cioè il titolo è già stato rilasciato ma la parte non rispetta le scadenze del piano di rateizzazione.

La disposizione, inoltre, rileva in tutti i casi in cui l’intervento, per quanto soggetto al regime della SCIA, comporti il pagamento del contributo di costruzione (come di regola per la SCIA sostitutiva del permesso di costruire, e negli altri casi previsti dalle leggi regionali, secondo quanto previsto dall’art. 23, comma 01, D.P.R. n. 380 del 2001): in tali ipotesi essendo la SCIA una dichiarazione privata resa dalla parte cui la legge riconnette l’effetto di autorizzare l’intervento, senza necessità di rilascio di alcun atto formale, il Comune non ha la possibilità di garantirsi il preventivo pagamento del contributo dovuto e resta esposto al rischio di ritardi o di inadempimenti le cui conseguenze sono, per l’appunto, disciplinate dall’art. 42 del D.P.R. n 380 del 2001.

Non sussiste dunque alcuna antinomia tra l’art. 42 e l’art. 16, comma 2 nella interpretazione accolta dal Comune.

Da altra angolazione l’appellante richiama, a sostegno della tesi propugnata, l’art. 43 della legge regionale n. 12 del 2005 recante la disciplina del contributo di costruzione e che il T.a.r. – per escluderne la rilevanza - avrebbe erroneamente limitato alla disciplina della SCIA laddove invece la disposizione ricomprende tutti i titoli edilizi.

Il Collegio osserva che, sebbene il T.a.r. abbia effettivamente errato nel limitare il campo di applicazione della disposizione alla SCIA, tuttavia dalla stessa non è possibile trarre argomenti a sostegno della tesi propugnata dalla appellante.

L’art. 43, in particolare, disciplina i presupposti di applicazione del contributo ed i criteri per fissarne l’entità, regolando anche i casi in cui possono essere previste esenzioni, riduzioni o maggiorazioni ma nulla dice sulla modalità del versamento che resta disciplinata dall’art. 38, comma 7 bis nei termini chiariti.

Le due disposizioni, in definitiva, sono complementari, disciplinando aspetti diversi della materia, senza possibilità alcuna di poter trarre dall’art. 43 argomenti per escludere il potere del Comune di condizionare il rilascio del permesso di costruire al pagamento integrale dei contributi dovuti.

Ne discende che il primo motivo di appello deve essere respinto atteso che non solo il criterio della interpretazione letterale, applicato dal T.a.r., ma anche quello sistematico prospettato dalla parte appellante convergono nel senso della legittimità della decisione del Comune di condizionare il rilascio del titolo edilizio al preventivo pagamento del contributo di costruzione.

7. Con il secondo motivo ha dedotto: “ Error in judicando dei capi terzo e quarto di sentenza in cui si rigettano il secondo, il terzo e il quarto motivo di diritto del ricorso di primo grado, concernenti la richiesta di rideterminazione del contributo di costruzione scomputando quanto già versato per contributo di costruzione dai precedenti proprietari dell’area ”.

Lamenta che il T.a.r. avrebbe errato nell’escludere il diritto di ottenere lo scomputo dalla somma richiesta a titolo di contributo di costruzione pari ad € 82.020,02, di quella già versata dai propri danti causa, pari ad €. 122.489,20, per un intervento residenziale, in area già urbanizzata, di dimensioni ed impatto urbanistico ben maggiori.

L’acquisto all’asta dell’area e dell’immobile avrebbe infatti comportato il subentro, a titolo derivativo, nella posizione attiva e passiva del precedente proprietario; inoltre gli interventi edilizi proposti (aventi il piano interrato in comune) e gli stessi titoli abilitativi rilasciati nel tempo sarebbero tra loro collegati, sebbene nella specie non fosse stato possibile chiedere la voltura del titolo precedentemente rilasciato.

Inoltre, per il fatto che l’intervento della ricorrente, prevede una superficie lorda di pavimento nettamente inferiore a quella relativa al precedente intervento, non vi sarebbe neppure aggravio urbanistico del nuovo intervento rispetto al primo.

Pertanto, la richiesta della voltura per poter ottenere lo scomputo degli oneri, nella specie sarebbe del tutto illegittima alla luce dell’evidente collegamento giuridico e funzionale dell’intervento precedentemente autorizzato con quello oggetto dell’istanza della esponente e ciò anche in ragione del fatto che l’aggiudicazione del bene in sede di esecuzione forzata, pur non dipendendo dalla volontà del precedente proprietario, poiché connesso al decreto di aggiudicazione emesso dal giudice dell’esecuzione, ha natura di acquisto a titolo derivativo e si traduce nella trasmissione dello stesso diritto del debitore esecutato, tant’è che il fallimento non ha chiesto alcuna restituzione della somma in questione al Comune.

Inoltre, il T.a.r. avrebbe errato nell’argomentare la tesi accolta, negando i presupposti (con particolare riferimento al profilo della legittimazione) per ottenere il rimborso delle somme versate per un intervento non realizzato, laddove l’esponente aveva chiesto, non un rimborso, bensì lo scomputo di tale somma dagli oneri di urbanizzazione richiesti per il nuovo intervento, con detrazione di quanto già versato dai precedenti proprietari.

Parimenti erronea sarebbe l’affermazione relativa alla necessità della voltura del titolo per essere legittimati, in luogo dell’originario titolare dell’intervento, al rimborso della somma, poiché nel caso di specie l’acquisto si è perfezionato nel 2017 (il 24.1.2017), cinque anni dopo che il titolo edilizio era decaduto per mancato completamento dei lavori nel termine biennale di proroga concesso, sino al 8.6.2012, con conseguente giuridica impossibilità per l’acquirente di poter chiedere la voltura.

Inoltre, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto solo nel momento in cui l'intervento determina un aumento del carico urbanistico, laddove la relazione del tecnico, allegata alla domanda di permesso di costruire, attesta che l’area di proprietà risulta allacciata a tutte le reti pubbliche primarie. In definitiva, gli oneri di urbanizzazione richiesti alla ricorrente, peraltro rivalutati secondo i nuovi parametri intervenuti, coinciderebbero per intero con quelli maggiori corrisposti anni addietro dai precedenti proprietari dell’area, titolari del permesso di costruire.

In definitiva, il Comune avrebbe negato lo scomputo degli oneri per un intervento di mq. 427,02 di s.l.p, in luogo del precedente intervento di mq. 1814,6 senza individuare in alcun modo il maggiore carico urbanistico che si verrà a determinare a seguito della nuova specifica attività edificatoria, rispetto alla precedente, come richiesto dalla giurisprudenza amministrativa.

Il motivo, come complessivamente articolato, è infondato.

L’appellante lamenta che il T.a.r. avrebbe errato nell’escludere il diritto di ottenere lo scomputo dalla somma richiesta a titolo di contributo di costruzione pari ad € 82.020,02, di quella già versata dai propri danti causa, pari ad €. 122.489,20.

Assume che l’acquisto all’asta dell’area e dell’immobile avrebbe infatti comportato il subentro, a titolo derivativo, nella posizione attiva e passiva del precedente proprietario e quindi anche nel titolo edilizio rilasciato.

La tesi è infondata perché il subentro è limitato ai diritti ed agli obblighi direttamente riferibili al diritto di proprietà per come precisati nel decreto di trasferimento, mentre per i titoli autorizzatori è sempre necessaria l’adozione di un provvedimento espresso di voltura che autorizzi, in presenza delle condizioni di legge, il subentro dell’acquirente anche nella titolarità del rapporto pubblicistico collegato al diritto di proprietà.

In mancanza di voltura, mai richiesta, l’acquirente non ha titolo per rivendicare diritti di sorta riconducibili al rapporto pubblicistico costituito mediante il rilascio del titolo edilizio.

E’ dunque corretto il rilievo di un difetto di legittimazione in capo alla appellante a chiedere, oltre alla restituzione tout court , anche lo scomputo di quanto versato dalla dante causa al Comune, nonostante l’assenza della controprestazione rappresentata dallo ius edificandi che la società fallita non ha potuto esercitare essendo intervenuto il fallimento.

Un tale diritto di credito, in assenza di voltura, resta nel patrimonio della società e non rileva il fatto che il fallimento non abbia ritenuto di assumere iniziative al riguardo perché l’appellante, non essendo subentrata nel titolo edilizio, è priva di legittimazione sia a chiedere la restituzione sia a chiedere lo scomputo da quanto dovuto in conseguenza della nuova istanza di rilascio di permesso di costruire.

L’appellante insiste sul fatto che avrebbe chiesto lo scomputo e non la restituzione del contributo di costruzione versato dalla dante causa: senonché la questione riveste natura meramente nominalistica poiché anche la possibilità di richiedere lo scomputo presuppone la titolarità di un diritto di credito da opporre in compensazione che l’appellante non ha mai acquisito in conseguenza del decreto di trasferimento dell’immobile, trattandosi di credito direttamente collegato al permesso di costruire precedentemente rilasciato, nella cui titolarità non è mai subentrata.

Il fatto poi che non fosse giuridicamente possibile ottenere la voltura del permesso di costruire in quanto da tempo decaduto allorquando è stata acquisita la proprietà dell’immobile in forza del decreto di trasferimento adottato dal giudice dell’esecuzione, è circostanza che non consente di superare la oggettiva cesura giuridica esistente tra l’intervento precedentemente autorizzato e quello oggetto della nuova istanza presentata dalla appellante.

I due titoli restano distinti e la medesima sorte tocca alle pretese patrimoniali agli stessi collegati.

Non sussiste continuità tra i due interventi neppure dal punto di vista funzionale, trattandosi di interventi radicalmente diversi per dimensioni (volumi e superficie utile) e sviluppo verticale, anche se accomunati dalla parte interrata, in precedenza realizzata.

Per quanto concerne gli oneri di urbanizzazione, gli stessi sono dovuti anche se corrisposti dalla società dante causa, proprio perché l’appellante, in mancanza di voltura, non ha titolo per fare valere il credito restitutorio conseguente alla mancata realizzazione dell’intervento da parte della dante causa né ha titolo per chiederne lo scomputo dalla quota dovuta in forza del nuovo permesso rilasciato in proprio favore.

Il fatto poi che l’area sia già interamente urbanizzata non la esonera dall’obbligo di corrispondere gli oneri di urbanizzazione e, in generale, il contributo di costruzione poiché la nuova costruzione che andrà a realizzare determina oggettivamente un nuovo carico urbanistico, sebbene di minore entità rispetto a quello collegato al precedente intervento, mai ultimato.

In definitiva, in mancanza di voltura nel precedente permesso di costruire, solo il fallimento poteva chiedere la restituzione del contributo di costruzione corrisposto, in conseguenza della mancata edificazione e della intervenuta decadenza del titolo.

Ne discende che anche il secondo motivo è infondato.

8. Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello deve pertanto essere respinto.

9. Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese del grado in ragione della particolarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese di lite del grado tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

NZ AT, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

UC ER, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC ER	NZ AT

IL SEGRETARIO