N. 05519/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 09/01/2026
N. 00208 /2026 REG.PROV.COLL. N. 05519/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5519 del 2025, proposto dal Comune di Minori, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo
Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro la sig.ra OS AS, rappresentata e difesa dall'avvocato Franco Morena, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza, resa in forma semplificata, del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 1208/2025, pubblicata in data 25 giugno 2025. N. 05519/2025 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della sig.ra OS AS;
Vista l'ordinanza cautelare n. 2817 del 31 luglio 2025;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica dell'11 dicembre 2025 il Cons. LL BR;
Viste le conclusioni delle parti come da verbale;
FATTO e DIRITTO
1. La sig.ra OS AS è proprietaria di un'unità immobiliare sita nel Comune di Minori, al piano terra di un fabbricato con destinazione residenziale, individuata catastalmente al foglio n. 5, particella n. 242, sub 11, ricadente in Zona Ir – “Tessuti prevalentemente residenziali di recente formazione” del piano urbanistico comunale e inclusa in area sottoposta a vincolo paesaggistico, nonché classificata a rischio idrogeologico molto elevato (P3/R4) dal piano stralcio per l'assetto idrogeologico
(PSAI) dell'Autorità di Bacino Destra e Sinistra Sele e con rischio molto elevato da colata (P4/R4).
1.1. In data 6 marzo 2025, la sig.ra AS ha presentato al Comune di Minori una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), acquisita al protocollo dell'ente al n.
2527, qualificata come alternativa al permesso di costruire ai sensi dell'art. 23-ter del d.P.R. n. 380 del 2001, avente ad oggetto la modifica della destinazione d'uso con opere al piano terra di detto fabbricato, mediante la realizzazione di un soppalco, da deposito (categoria catastale C/2) ad attività commerciale, consistente nella vendita al dettaglio di articoli per animali.
1.2. Con provvedimento prot. n. 3122 del 21 marzo 2025, l'amministrazione comunale ha disposto la sospensione dell'efficacia della SCIA, con contestuale divieto di prosecuzione di ogni attività edilizia e con ordine di rimozione degli effetti eventualmente prodotti, ritenendo che l'intervento fosse qualificabile come N. 05519/2025 REG.RIC.
mutamento rilevante della destinazione d'uso, ai sensi dell'art. 23-ter del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto comportante l'assegnazione di una diversa categoria funzionale e determinante un incremento del carico insediativo, non consentito dall'art. 24, comma
2, delle norme del PSAI per le aree classificate a rischio R4.
2. Avverso tale provvedimento la sig.ra AS ha proposto ricorso innanzi al competente TAR Campania, Sezione staccata di Salerno, deducendone l'illegittimità sotto diversi profili.
3. Il Tribunale, con la sentenza in epigrafe indicata, ha accolto il ricorso. Il primo giudice, in sintesi, ha valorizzato la documentazione prodotta agli atti del giudizio, e in specie la copia del permesso di agibilità del 20 settembre 1968, corredata dal nulla osta per l'esecuzione dei lavori edili del fabbricato, dalla quale sarebbe emerso che il piano terra e il piano interrato dell'edificio non avevano originaria destinazione a deposito, bensì a magazzino. Il primo giudice, inoltre, ha rilevato che, nella legenda del medesimo atto, le destinazioni ammesse nel Comune di Minori risultavano essere
“abitazione, industria e magazzino”, intendendo quest'ultimo come destinazione commerciale, e ne ha tratto la conclusione che i locali oggetto della SCIA fossero stati sin dall'origine assentiti come locali commerciali. Su tali basi, il primo giudice ha ritenuto che l'intervento legittimato con la SCIA non integrasse un mutamento rilevante della destinazione d'uso né determinasse un incremento del carico urbanistico, con conseguente illegittimità del provvedimento comunale impugnato, fondato sull'erronea applicazione dell'art. 23-ter del d.P.R. n. 380 del 2001 e dell'art. 24, comma 2, delle norme del PSAI.
4. Il Comune appellante critica la sentenza impugnata, articolando deduzioni a sostegno della riforma in considerazione della sostenuta erroneità delle relative statuizioni.
5. Si è costituita in giudizio la sig.ra AS, resistendo all'appello e insistendo per il suo rigetto. N. 05519/2025 REG.RIC.
6. Con ordinanza cautelare n. 2817 del 31 luglio 2025, questa Sezione ha accolto la domanda di sospensione dell'esecutività della sentenza impugnata, ritenendo prevalente, nelle more della decisione di merito, l'interesse pubblico alla conservazione dello stato dei luoghi, anche tenuto conto del mancato avvio dell'attività commerciale e dei lavori ad essa funzionali, nonché del particolare pregio ambientale e paesaggistico dell'area interessata.
7. Successivamente le parti hanno prodotto memorie, anche in replica, nonché depositato, in data 9 dicembre 2025, istanza per il passaggio in decisione della causa sulla base degli scritti difensivi prodotti, senza discussione in udienza.
8. All'udienza pubblica dell'11 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
9. L'appello è fondato, per le ragioni di seguito esposte.
10. Il Collegio rileva, in primo luogo, la fondatezza della deduzione con la quale il
Comune appellante ha censurato il vizio di ultrapetizione della sentenza impugnata.
10.1. Dal ricorso introduttivo di primo grado emerge, infatti, che la ricorrente ha esplicitamente rappresentato di essere proprietaria di una “unità immobiliare ad uso deposito” e di avere presentato una SCIA “per il cambio di destinazione d'uso … da deposito a locale commerciale”, fondando le proprie difese, in via principale, sulla natura pertinenziale del locale deposito rispetto all'edificio residenziale e sull'assunto che l'uso “deposito” non costituirebbe una categoria autonoma, ma sarebbe funzionale alla destinazione principale dell'immobile.
La sentenza impugnata, invece, ha accolto il ricorso muovendo da un presupposto diverso, ritenendo che i locali interessati “nascono … come locali commerciali” e che, pertanto, l'intervento non integrerebbe un mutamento rilevante di destinazione d'uso.
Tale approdo motivazionale risulta eccedere il perimetro delle censure ritualmente dedotte, poiché la ricorrente non ha formulato la domanda sul presupposto della originaria destinazione commerciale del bene, bensì ha riconosciuto (anche con la stessa SCIA) la destinazione “deposito” e ha chiesto di mutarla in commerciale, N. 05519/2025 REG.RIC.
sostenendo che ciò non determinerebbe (per le ragioni da essa prospettate) un incremento del carico insediativo. 9.2. Ne consegue che il primo giudice ha definito la controversia sulla base di una ricostruzione (originaria destinazione commerciale) non corrispondente al tema di giudizio come delineato dal ricorso.
11. Deve rilevarsi, inoltre, che il percorso argomentativo seguito dal primo giudice non può, comunque, essere condiviso.
11.1. Il certificato di agibilità assolve alla funzione di attestare la sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità e risparmio energetico degli edifici e degli impianti, non costituendo, di regola, un titolo idoneo a definire in via dirimente la legittimazione urbanistico-edilizia di una determinata destinazione d'uso, né tanto meno a fondare, da solo, la qualificazione funzionale dell'unità immobiliare ai fini dell'applicazione della disciplina sul mutamento d'uso del bene (cfr., ex multis, Cons.
St., Sez. VI, n. 8264 del 2022).
11.2. Inoltre, la stessa sentenza impugnata ha valorizzato un “nulla osta per esecuzione lavori edili” allegato al provvedimento del 1968; ma tale documento – riferito all'“edificio per abitazione”– non può essere assunto come elemento dirimente per affermare, con carattere decisivo, la originaria destinazione commerciale dell'unità accatastata come deposito, tanto più in presenza di una SCIA che presuppone, per ammissione della stessa interessata, la necessità di un cambio d'uso da deposito a commerciale.
11.3. Non è condivisibile, inoltre, l'impostazione difensiva che tende a trasporre automaticamente la nozione di pertinenza dal piano civilistico a quello urbanistico- edilizio. Come chiarito dall'univoca giurisprudenza (cfr., ex multis, Cons. St., Sez. IV,
n. 10282 del 2025), la pertinenza urbanistica non coincide con la nozione di pertinenza civilistica, richiedendo una verifica in concreto dell'effettiva accessorietà funzionale e, soprattutto, della neutralità dell'opera e dell'uso rispetto al carico urbanistico/insediativo, nonché rispetto alla disciplina di settore applicabile (nella N. 05519/2025 REG.RIC.
specie, quella idrogeologica e paesaggistica). Ne discende che, anche a voler prospettare un collegamento pertinenziale del deposito rispetto al fabbricato residenziale, ciò non varrebbe di per sé ad elidere la rilevanza del mutamento d'uso proposto verso una funzione commerciale, quando esso risulti idoneo, come nella fattispecie, ad incidere sul carico insediativo.
11.4. Come fondatamente dedotto dal Comune appellante, risulta che l'unità immobiliare è accatastata in categoria C/2 (“magazzini e locali di deposito”) e non in categoria C/1 (“negozi e botteghe”), circostanza che trova conferma anche nell'atto di acquisto dell'immobile. Tale elemento, pur non essendo di per sé decisivo sul piano urbanistico, assume rilievo nella ricostruzione della destinazione del bene e si pone in contrasto con la conclusione alla quale è pervenuto il primo giudice in ordine alla destinazione sin dall'origine commerciale dei locali in questione, fondata essenzialmente sulla legenda allegata al permesso di agibilità del 1968.
11.5. Deve anche rilevarsi che il mutamento di destinazione d'uso da deposito/magazzino a esercizio commerciale è, per sua natura, idoneo a determinare un aumento del carico insediativo, atteso che al deposito non corrisponde, ordinariamente, una stabile e continuativa presenza di persone, mentre l'attività commerciale implica un afflusso di utenti e addetti, con conseguenti ricadute in termini di standard, accessibilità, sosta e, più in generale, pressione insediativa. Il diverso carico urbanistico e, dunque, la maggiore necessità di standard, infatti, non dipende dal manufatto edilizio in sé considerato quanto, piuttosto, dalla sua destinazione e dall'attività che in esso vi si svolge, discendendo da tali ultimi elementi il suo inserimento in una specifica categoria funzionale e la necessità di una diversa dotazione di aree e spazi pubblici (cfr. Cons. St., Sez. VI, 2 maggio 2018, n. 2612).
Nel caso di specie, tale profilo assume rilievo assorbente, poiché l'art. 24, comma 2, delle norme tecniche di attuazione del PSAI – per le aree a rischio molto elevato da colata R4 – prescrive che gli interventi siano realizzati “senza aumento del carico N. 05519/2025 REG.RIC.
insediativo”, ponendo dunque un limite conformativo che opera quale parametro di legittimità dell'intervento proposto.
11.6. La SCIA alternativa al permesso di costruire presuppone, al pari del titolo espresso, la conformità dell'intervento alla disciplina di riferimento; ne consegue che, in presenza di un divieto conformativo quale quello derivante dal PSAI in area R4
(divieto di aumento del carico insediativo), difetta un requisito essenziale per la legittima efficacia della segnalazione.
11.7. In tale quadro, il provvedimento comunale di sospensione e interdizione dell'attività, adottato tempestivamente, risulta coerente con l'esigenza di assicurare il rispetto della disciplina di settore applicabile e di prevenire modificazioni non consentite dello stato dei luoghi.
11.8. Giova, infine, considerare che, come dedotto con condivisibili argomentazioni dal Comune appellante, i locali ad uso deposito/magazzino inseriti in edifici residenziali svolgono ordinariamente funzione accessoria e, in quanto non destinati alla permanenza di persone, possono essere trattati diversamente in punto di parametri urbanistici (tra cui il computo della superficie utile), circostanza che rende ancor più evidente come il passaggio alla destinazione commerciale sia idoneo ad incidere sul carico insediativo, in contrasto con il divieto prescritto per le aree R4.
12. Per le ragioni sopra esposte, l'appello deve essere accolto e, per l'effetto, la sentenza impugnata va riformata, con rigetto del ricorso di primo grado.
13. In considerazione delle peculiarità della fattispecie, come emergenti dalla documentazione in atti, si valutano, nondimeno, sussistenti i presupposti per disporre l'integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello (RG n. 5519 del 2025), come in epigrafe proposto, lo N. 05519/2025 REG.RIC.
accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
RC LI, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
LL BR, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
LL BR RC LI
IL SEGRETARIO N. 05519/2025 REG.RIC.