Pubblicato il 23/12/2025

N. 10282/2025REG.PROV.COLL.

N. 07821/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7821 del 2022, proposto da RM SO, MI EA e UN EA, rappresentati e difesi dall'avvocato Lorenzo Bruno NI Molinaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Serrara Fontana, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione sesta) n. 1010/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 1° ottobre 2025 il consigliere IA AT;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dall’ordinanza n. 7 del 4 febbraio 2016 emessa dal Comune di Serrara Fontana per la demolizione di alcune opere abusive realizzate sul territorio comunale.

2. Tale provvedimento è stato impugnato dinanzi al T.a.r. per la Campania dai signori RM SO e NI EA, proprietari dei manufatti abusivi, in base ai seguenti motivi:

a) violazione degli artt. 38 e 44 della l.n. 47/1985, in relazione all’art. 32 della l.n. 326/2003;

b) violazione dell’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 eccesso di potere per carenza assoluta dei presupposti di fatto e di diritto, travisamento, omessa ponderazione della situazione contemplata, violazione degli artt. 3 e ss. d.p.R. n. 380/2001, difetto di motivazione e di istruttoria, violazione della l. reg. n. 19/2001;

c) violazione dell’art. 7 l. n. 241/1990, violazione del principio del giusto procedimento;

d) violazione della legge reg. n. 10/1982 (art. 1 e all.), violazione del d.P.R. n. 616/1977 (art. 82 lett. b, d ed e), violazione del giusto procedimento di legge, eccesso di potere, incompetenza.

3. Con la sentenza n. 1010 del 15 febbraio 2022 il T.a.r. per la Campania ha dichiarato il ricorso in parte improcedibile e lo ha respinto per il resto, nulla disponendo sulle spese, vista la mancata costituzione del Comune di Serrara Fontana.

4. L’originaria ricorrente e i signori EA MI e EA UN, eredi del sig. NI EA, hanno chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il loro appello ad un unico articolato motivo, così rubricato: error in iudicando in relazione all’omessa applicazione alla fattispecie dell’art. 21- septies l. n. 241/90, travisamento degli atti, omessa pronuncia in relazione alla dedotta violazione delle “garanzie partecipative” ed al difetto di motivazione.

5. Con note del 29 settembre 2025 la sig.ra RM SO ha, però, comunicato di non aver più alcun interesse alla coltivazione dell’appello.

6. All’udienza straordinaria del 1° ottobre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

7. L’ingiunzione originariamente diretta ai signori RM SO e NI EA per la demolizione delle opere abusive da essi realizzate e per la rimessione in pristino dei luoghi di causa emessa dal Comune di Serrara Fontana ha riguardato:

- un fabbricato principale di 48 mq su fondo di proprietà della signora SO, per cui erano state presentate, anteriormente all’adozione dell’ordine di demolizione, due domande di condono;

- un corpo di fabbrica secondario, incassato in un terrapieno di 24 mq, costituito da due ambienti in corso di realizzazione, posto su un fondo situato sul lato nord, riconducibile al sig. NI EA;

- una terrazza rialzata 5x5 m ed alcuni muri, posti sempre in direzione nord;

- un ulteriore sbancamento sul lato est.

8. Gli appellanti hanno dedotto, in primo luogo, l’erroneità della sentenza del T.a.r. che, nel respingere in parte e nel dichiarare per il resto improcedibile il loro ricorso, non avrebbe adeguatamente considerato che i manufatti erano stati sottoposti a “sequestro preventivo ex art. 321 c.p.p. con distinti verbali redatti dalla P.L. rispettivamente il 18.03.2015 n. 5 e il 15.04.2015 n. 6, in seguito convalidati dal GIP presso il Tribunale di Napoli”, e che tale circostanza aveva determinato la nullità dell’ordine di demolizione “per mancanza di un elemento essenziale dell’atto, rappresentato dalla <<giuridica possibilità>> per il destinatario di darvi spontanea esecuzione”.

9. La sentenza di primo grado avrebbe dovuto essere, altresì, riformata perché le opere contestate, per loro natura e caratteristiche, sarebbero rientrate “tra le opere di manutenzione straordinaria assoggettate a DIA (oggi SCIA) e non a permesso di costruire”, con conseguente impossibilità per l’Amministrazione di emettere, in mancanza della relativa dichiarazione/comunicazione, un valido ordine di demolizione.

10. I manufatti edificati, secondo gli appellanti, avrebbero, infatti, costituito semplici locali tecnici o comunque pertinenziali, non incidendo sulle volumetrie complessive e, per quanto concerneva la terrazza ed i muri, avrebbero rappresentato “aggetti di limitate dimensioni che prospettano su spazi interni e che, pertanto, oltre a non determinare alcun carico urbanistico, non richiedevano nemmeno il rilascio della preventiva autorizzazione paesaggistica”.

11. L’ordinanza di demolizione adottata dal Comune sarebbe risultata, inoltre, a dire degli appellanti, “ chiaramente sprovvista di adeguata motivazione e di certo sproporzionata rispetto agli abusi accertati”, che non sarebbero stati, nella suddetta prospettiva, “ nemmeno tali”.

12. Il T.a.r. avrebbe, infine, errato anche sotto un ulteriore profilo, nel ritenere non necessaria nel caso in questione la comunicazione di avvio del procedimento, poiché, essendo i fatti erano “ tutt’altro che pacifici e incontestati”, avrebbero dovuto essere assicurate ai privati interessati tutte le garanzie partecipative previste dalla legge n. 241/1990, a prescindere dal carattere vincolato del provvedimento.

13. Tali censure non sono fondate e devono essere respinte.

14. In considerazione della comunicazione da parte della sig.ra RM SO del venir meno di qualsiasi interesse da parte sua alla coltivazione dell’appello, questo deve, però, preliminarmente essere dichiarato improcedibile limitatamente alla posizione di tale appellante.

15. I motivi di impugnazione sui quali gli altri appellanti hanno insistito non possono, invece, come anticipato, essere condivisi per le ragioni di seguito illustrate.

16. Deve, in verità, essere dichiarata l’inammissibilità della censura relativa alla pretesa “nullità” dell’ingiunzione di demolizione per l’esistenza sui manufatti de quibus di un sequestro penale, essendo la predetta doglianza – da far valere da parte dei ricorrenti, al pari di qualsiasi altro motivo di impugnazione del provvedimento - stata formulata non nel ricorso originario, ma per la prima volta solo dinanzi a questo Consiglio di Stato, con conseguente sua contrarietà al divieto dei nova in appello di cui all’art. 104 c.p.a. Per completezza può, poi, aggiungersi che il suddetto motivo non avrebbe potuto comunque trovare accoglimento, ove esaminato nel merito, poiché, come affermato dalla giurisprudenza amministrativa prevalente, cui il Collegio ritiene di aderire, “la sottoposizione di un manufatto abusivo a sequestro penale non costituisce un impedimento assoluto ad ottemperare a un ordine di demolizione, né integra una causa di forza maggiore impeditiva della demolizione, dato che sussiste la possibilità di ottenere il dissequestro al fine di ottemperare all'ingiunzione. Il sequestro penale non determina, pertanto, la nullità strutturale del provvedimento amministrativo poiché l'oggetto resta, almeno in astratto, possibile, ma rileva sul piano della concreta eseguibilità, ostando, fintanto che perdura, all'attuazione del precetto in esso contenuto; di conseguenza, il sequestro penale dell'immobile non influenza la legittimità dell'ordinanza di demolizione poiché il termine per ottemperare all'ingiunzione non decorre finché l'immobile rimane sotto sequestro” (Cons. Stato Sez. VII, 10 dicembre 2024, n. 9965).

17. Quanto alla possibilità - che non sarebbe stata, secondo gli appellanti, sufficientemente vagliata dal T.a.r. - di qualificare i manufatti edificati senza titolo come semplici “volumi tecnici” o comunque “pertinenziali” ad un immobile principale, questa deve essere decisamente esclusa, non apparendo i predetti locali né esclusivamente serventi ad una determinata funzione di altro fabbricato, né tantomeno insuscettibili di qualsiasi autonoma valutazione economica o utilizzazione.

18. Quanto ai “volumi tecnici”, questo Consiglio di Stato anche in alcune recenti decisioni ha avuto l’occasione di sottolineare che “i volumi tecnici sono esclusivamente i volumi strettamente necessari a contenere e a consentire l'accesso a quegli impianti tecnici indispensabili per assicurare il comfort abitativo degli edifici, che non possano, per esigenze tecniche di funzionalità degli impianti, essere inglobati entro il corpo della costruzione realizzabile nei limiti imposti dalle norme urbanistiche; il volume tecnico si caratterizza per: a) l'assenza di qualsivoglia autonomia funzionale, anche solo potenziale; b) un rapporto di strumentalità necessaria con l'utilizzo della costruzione in quanto strettamente necessario per contenere, senza possibili alternative e comunque per una consistenza volumetrica del tutto contenuta, gli impianti tecnologici serventi una costruzione principale per essenziali esigenze tecnico-funzionali della medesima e non collocabili, per qualsiasi ragione, all'interno della medesima, quali, ad esempio, quelli connessi alla condotta idrica, termica, all'ascensore e simili” (Cons. Stato, Sez. II, 10 febbraio 2025, n.1035).

19. In rapporto alle cd. “pertinenze” il Collegio non può, poi, che aderire all’orientamento ormai costante della giurisprudenza amministrativa che richiede “…ai fini della configurabilità di una pertinenza urbanistico-edilizia …non solo la sussistenza di un rapporto funzionale costituto dal nesso strumentale dell'opera accessoria a quella principale, ma anche un elemento strutturale ovvero una dimensione ridotta e modesta del manufatto rispetto alla cosa cui la stessa inerisce. Infatti, il concetto di pertinenza urbanistica è più ristretto rispetto a quello di pertinenza civilistica, ed è applicabile solo ad opere di modesta entità, accessorie ad un'opera principale, e non anche a quelle che, per dimensioni e finalità, siano connotate da una propria autonomia funzionale e da un autonomo valore di mercato. La pertinenza urbanistica è stata, quindi, intesa in un'accezione restrittiva, in quanto riferita solo ad opere di modeste dimensioni, quali i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici et similia ” ( Cons. Stato sez. VII, 15 maggio 2025, n. 4175). Le suddette caratteristiche non appaiono essere presenti nelle opere in questione, di dimensioni rilevanti e comunque suscettibili di un’autonoma utilizzazione.

20. Parimenti non condivisibili sono le doglianze relative alla asserita mancanza di incidenza delle opere costruite senza titolo, come la terrazza e i muri realizzati, sul paesaggio tutelato, non potendo i manufatti edificati essere considerati alla stregua di lavori di semplice manutenzione straordinaria, andando anch’essi a modificare in modo rilevante l’assetto e l’aspetto dei luoghi e, dunque, il bene protetto dal vincolo paesaggistico. In base agli elementi illustrati nel provvedimento, l’ordine di demolizione risulta altresì sorretto da una sufficiente e congrua motivazione contenendo “la descrizione delle opere abusive (morfologica, costruttiva, dimensionale, oltre che ubicativa, mediante puntuale indicazione degli estremi di localizzazione geografica) e l'individuazione delle violazioni accertate” (cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez. VII, 17 luglio 2025, n.6301; Sez. III, 30 aprile 2025, n.3695)

21. Quanto, infine, alla pretesa violazione delle garanzie procedimentali di cui all’art. 7 della legge n. 241/1990, non può che riaffermarsi nel caso in questione - che non presenta peculiarità al riguardo - il principio generale per cui “L'attività di repressione degli abusi edilizi, mediante l'ordinanza di demolizione, avendo natura vincolata, non necessita della previa comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati, ai sensi dell'art. 7, l. n. 241 del 1990, considerando che la partecipazione del privato al procedimento comunque non potrebbe determinare alcun esito diverso” (Cons. Stato, Sez. II, 7 luglio 2025, n.5827).

22. In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello deve, dunque, essere dichiarato improcedibile in relazione alla posizione della sig.ra RM SO e per il resto deve essere respinto.

23. Nulla deve essere disposto sulle spese del presente grado, in assenza della costituzione del Comune di Serrara Fontana.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

- lo dichiara improcedibile limitatamente alla posizione della sig.ra RM SO;

- lo respinge per il resto.

Nulla sulle spese del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DA Di AR, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

NI Massimo Marra, Consigliere

IA AT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA AT	DA Di AR

IL SEGRETARIO