Pubblicato il 12/06/2025

N. 05092/2025REG.PROV.COLL.

N. 04576/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4576 del 2022, proposto da
TY S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresenta e difesa dall'avvocato Valeria Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Satriano di Lucania, non costituito in giudizio;
Provincia di Potenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Emanuela Luglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Basilicata, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Valerio Di Giacomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona dei rispettivi rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 12059/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Valeria Pellegrino, Emanuela Luglio, Valerio Di Giacomo;

viste altresì le conclusioni delle altre parti appellate come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - La società Tike S.r.l. ha agito per il risarcimento del danno conseguente all’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa, derivante dall’inserimento dell’area in proprietà, sita nel territorio del Comune di Satriano di Lucania (Pz), località “Pietra Congolo”, entro il perimetro del Parco Nazionale dell’Appennino Lucano - Val D’ Agri - Lagonegrese.

2 - A fondamento della pretesa, la ricorrente ha rappresentato che:

- in data 4 luglio 1996, avvalendosi della facoltà di cui all’art. 3 della l. r. Basilicata del 15 marzo 1996, n. 14, la propria dante causa (Tolla geom. Michele S.p.a.) ha presentato la domanda per la realizzazione di un impianto (discarica tipo 2 B) di smaltimento rifiuti speciali nella suddetta area;

- all’esito dell’istruttoria preliminare sull’attività dell’intervento, la Giunta regionale, con deliberazione del 12 maggio 1997 n. 3110, ha adottato il provvedimento di assenso preventivo;

- la società Tolla ha, dunque, attivato la necessaria procedura di valutazione di impatto ambientale (VIA) ai sensi della l.r. n. 47 del 1994, richiedendo alla Regione Basilicata l’approvazione del progetto di costruzione della discarica;

- con la deliberazione 11 maggio 1998 n. 1435, la Giunta regionale si è espressa favorevolmente in relazione ai profili di impatto ambientale, con imposizione di prescrizioni;

- tale deliberazione ha costituito oggetto di impugnazione innanzi al Tar per la Basilicata, con ricorso dichiarato perento con decreto n. 316 del 1998, al quale ha fatto seguito l’approvazione, esclusivamente ai fini della compatibilità ambientale, da parte della Regione con atto del 31 agosto 1998;

- quanto all’istanza finalizzata all’approvazione del progetto ex art. 27 del d.lgs n. 22 del 1997 è accaduto che, con deliberazione della Giunta regionale del 18 gennaio 1999 n. 56, è stata convocata la conferenza di servizi che ha concluso i propri lavori in data 21 gennaio 2000, con espressione del parere favorevole da parte di una serie di amministrazioni partecipanti, ad eccezione dei Comuni di Tito e Satriano di Lucania che hanno espresso, invece, il proprio parere contrario;

- la Regione Basilicata, con l’autorizzazione del 6 agosto 1999 n. 5102/99U45, ha rilasciato il nulla osta alla realizzazione della discarica e la Soprintendenza ha comunicato la rinuncia alla facoltà di annullamento con comunicazione del 6 settembre 1999 prot. n. 14275; parere favorevole è stato espresso, inoltre, dall’ARPAB;

- nonostante sin dal mese di agosto del 2001 il responsabile del procedimento avesse predisposto uno schema di delibera di approvazione del progetto, la Giunta regionale, dapprima con la deliberazione del 16 novembre 2001 n. 2398 e poi con la deliberazione del 29 aprile 2002 n. 766, ha ritenuto di soprassedere all’approvazione, in attesa della definizione della proposta regionale di perimetrazione del Parco Nazionale dell’Appennino Lucano - Val d’Agri – Lagonegrese;

- le sopra indicate deliberazioni della Giunta regionale hanno costituito oggetto di impugnazione innanzi al Tar per la Basilicata, che con la sentenza n. 160 del 2002, nel dichiarare la parziale improcedibilità limitatamente all’azione risarcitoria proposta in quel giudizio, stante la rinuncia irritualmente espressa dalla parte ricorrente, ha ritenuto infondate le deduzioni dirette a far valere l’illegittimità del silenzio inadempimento; detta sentenza è stata confermata in appello con la pronuncia del Consiglio di Stato n. 3256 del 2002;

- con la deliberazione del Consiglio regionale del 23 dicembre 2002 n. 552, inoltre, sono state apportate delle modifiche alla perimetrazione proposta dal Ministero e, tra queste, l’inclusione dell’area sita nel Comune di Satriano di Lucania oggetto dell’intervento progettato dalla società Tolla;

- con il d.P.R. 8 dicembre 2007, pubblicato su G.U. serie generale n. 55 del 05.03.2008, detto Parco è stato istituito, con inserimento, tra le altre, dell’area in questione;

- il sopra indicato decreto, unitamente agli atti presupposti, ha costituito oggetto di impugnazione avanti il Tar del Lazio che, con la sentenza n. 32805 del 13 ottobre 2010, ha accolto il gravame. La pronuncia è stata confermata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1330 dell’8 marzo 2012.

2.1 – La società ha articolato le proprie deduzioni a sostegno della pretesa risarcitoria azionata, adducendo che soltanto a causa della inclusione delle aree interessate dal progetto di discarica all’interno del perimetro del parco il progetto non ha conosciuto la sua definitiva approvazione.

2.2 - Con precipuo riferimento al quantum della pretesa risarcitoria, la ricorrente, attraverso la produzione di documentazione e perizia di parte, ha richiesto: - il risarcimento del danno emergente, riferito a tutti gli oneri finanziari sostenuti per lo sviluppo dei progetti, individuati nei costi per l’acquisto dei terreni, nei costi di progettazione, comprese le consulenze specialistiche e lo studio di impatto ambientale, nonché nei costi per le indagini geognostiche, quantificati, con inclusione delle spese generali, in €277.767,39, con l’aggiunta di ulteriori €188.458,47 per consulenze legali stragiudiziali e spese di giudizio oltre a spese generali; a tale titolo, includendo rivalutazione ed interessi sulle somme pretese periodo per periodo sino al 31.12.2012, la ricorrente ha richiesto €756.251,97;

- il risarcimento del lucro cessante, relativo agli utili che avrebbe tratto la società dall’esercizio dell’impianto ove la Regione avesse approvato il progetto della discarica nel novembre del 2001, al netto di tutti i costi di adeguamento normativo e di costruzione, per un importo totale di € 30.549.860,79;

- il risarcimento del danno da perdita di chance, individuata dalla ricorrente nel danno curriculare costituito dalla “ deminutio del peso imprenditoriale per l'omessa realizzazione e gestione della discarica sfumato a causa del comportamento illegittimo dell'amministrazione ”, ammontante complessivamente ad €1.281.754,63;

- il risarcimento dei danni correlato alla circostanza che una volta ultimato l’esercizio della discarica (anno 2006), l’impresa avrebbe avuto nelle proprie disponibilità un’area attrezzata pari a 23,4 ha, completa di recinzioni che sarebbe stata utilizzata per un rilevante investimento nel settore energetico consistente nella realizzazione di un grande parco fotovoltaico sul sito della discarica, con quantificazione, a tale titolo, di una pretesa complessiva pari a €15.624.540,61;

- il risarcimento di ulteriori danni correlati alla circostanza che parte del piazzale contenente l’edificio servizi e l’edificio stesso, a partire dall’anno 2007, sarebbero stati utilizzati dall’impresa, o con concessione in locazione ad altra impresa, quale sede per uffici e deposito macchinari, per un totale complessivo di €271.738,17, cui deve aggiungersi il residuo valore immobiliare dell’edificio non realizzato al 31.12.2012, con quantificazione in €435.000.

3 – Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tar adito ha respinto la domanda, rilevando, tra l’altro, che nell’atto introduttivo del giudizio, non sarebbe stata fornita da “ TY alcuna prova del trasferimento da parte della dante causa di tutti i rapporti riferiti alle aree de quibus ”.

Secondo il TAR “ i rapporti relativi alle aree in questione nelle operazioni di scissione quale quella che viene in rilievo nella fattispecie assumono una propria autonomia dovendosi escludere che dal trasferimento delle aree possa automaticamente inferirsi anche il trasferimento di tutti i rapporti a dette aree riferibili. In altri termini, ciò che la ricorrente ha provato è il trasferimento e la titolarità delle aree, rilevante anche sul piano della legittimazione a ricorrere tanto avverso l’inclusione delle stesse entro il perimetro del parco quanto ai fini di un’astratta pretesa risarcitoria in relazione alla quale, tuttavia, difetta il nesso causale (ndr per le ragioni di cui ai successivi alinea) ” e che relativamente, poi, “ alle aspettative e più in generale ai rapporti riferiti a dette aree ” la ricorrente non ne avrebbe provato la titolarità, “ non risultando volturata a suo favore l'istanza volta all'apertura dell'impianto (il cui procedimento era stato oggetto delle delibere della Giunta regionale16/11/2001 n. 2398 e 29 aprile 2002 n. 766 in narrativa richiamate), ed essendosi limitata a produrre l’atto di scissione che non contempla specificamente tali rapporti ed avendo omesso di comprovarne il trasferimento per il quale sarebbe stata necessaria una puntuale allegazione probatoria costituita dalla perizia usualmente unita all’atto di scissione ovvero dal progetto di scissione, in più punti, peraltro, richiamato in detto atto ”.

Sempre secondo il TAR, la ricorrente, dunque, avrebbe “ fornito prova certa del trasferimento delle aree che vengono in rilievo ma non anche del rapporto riferito alla realizzazione della discarica, stante l’insufficienza dell’atto di scissione alla luce del suo contenuto…sì che deve escludersi che in capo alla odierna ricorrente sia transitata la posizione giuridica di aspettativa o di interesse legittimo, a seconda di come la si voglia qualificare, della quale si chiede il ristoro nell'odierno giudizio ”; vista la “regola” della non risarcibilità dei danni evitabili con la diligente utilizzazione degli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento, “ oggi sancita dall’art. 30, comma 3 del codice del processo amministrativo ”, ma “ ricognitiva di principi già evincibili alla stregua di una interpretazione evolutiva del capoverso dell’articolo 1227 c.c. ” “ nella fattispecie.. la ricorrente non si sarebbe mai adoperata per conseguire l’approvazione del progetto…di realizzazione della discarica presentato dalla propria dante causa ”; inoltre, infondate sarebbero “ tutte le pretese risarcitorie riferite ad un segmento temporale …. intercorso tra la presentazione della istanza avente ad oggetto la realizzazione della discarica e le pronunce del 2002 sopra indicate (ndr. TAR Basilicata 27/2/2002 n. 160 e Cons. Stato n. 3256/2002 con cui era stato parzialmente definito il ricorso n. 513/2001 di RG per la parte proposta avverso il silenzio sul procedimento autorizzatorio della discarica), nel quale è stata abbandonata l’azione risarcitoria correlata alle azioni in quella sede proposte ”.

4 – L’originaria ricorrente ha proposto appello avverso tale pronuncia contestando, in primo luogo, che il Tar avrebbe posto a fondamento della decisione l’asserita assenza di prova certa della titolarità da parte di TY del rapporto riferito alla realizzazione della discarica.

L’appellane deduce che tale aspetto non era stato eccepito dalle controparti e che il Tar lo ha rilevato d’ufficio, senza tuttavia provocare sul punto il contraddittorio, né all’udienza di discussione, né dopo che la causa è stata trattenuta per la decisione, con conseguente violazione dell’art. 73 c.p.a.

L’appellante rileva che la violazione predetta, secondo il costante indirizzo giurisprudenziale, costituisce violazione del diritto del contraddittorio processuale e del diritto di difesa e comporta l’obbligo per il giudice di appello di annullare la sentenza stessa e di rimettere la causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. (ex multis Cons. Stato, sez. III, 24.03.2020 n. 2065).

4.1 – Con in ulteriore ordine di censure, l’appellante, premessa una ricostruzione della vicenda processuale e procedimentale, prospetta come non sussista alcuna negligenza nella sua condotta, essendo stata adottata ogni iniziativa procedimentale e processuale finalizzata ad evitare l’adozione del provvedimento illegittimo.

4.1 - L’appellante evidenzia inoltre l’illegittimità degli atti ed attività posti in essere dall’amministrazione, cui la Società e la dante causa hanno sempre cercato di rimediare con ogni mezzo a disposizione.

La società precisa che i danni lamentati concernono le conseguenze derivanti dagli atti illegittimi di perimetrazione del parco, mentre quelli di cui si è chiesto il ristoro nel giudizio del 2001, oggetto di rinuncia, attenevano a danno da ritardo e violazione del termine per provvedere: dunque, si riferiscono a due domande differenti con presupposti diversi, per l’effetto a nulla rilevando gli esiti di tale giudizio con quanto ora oggetto di scrutinio.

Per altro verso, non potrebbe addebitarsi negligenza all’appellante per non aver riattivato il procedimento a distanza di oltre 16 anni, negligenza che peraltro ove esistente avrebbe al più giustificato una riduzione del risarcimento, non certo una sua esclusione.

4.2 - L’appellante con riferimento al quantum ritiene debbano essere risarcite tutte le voci di danno emergente, come individuate nella propria perizia di parte, comprensive anche del risarcimento delle spese legali sostenute nel giudizio avverso il decreto istitutivo del Parco.

5 – L’appello deve trovare accoglimento in relazione al primo profilo di censura, con conseguente rinvio al Tar della controversia, impregiudicate le ulteriori questioni sottese alla causa.

Il Tar ha rilevato che in base agli atti relativi alla scissione della società Tolla geom. Michele s.p.a. non sussiste la prova che l’appellante sia subentrata nel diritto controverso, o meglio nella posizione della propria dante causa rispetto alla pratica già avviata relativa alla realizzazione dell’originario progetto. Sostanzialmente, per il Tar non vi sarebbe quindi la prova della titolarità della posizione giuridica fatta valere (“ sì che deve escludersi che in capo alla odierna ricorrente sia transitata la posizione giuridica di aspettativa o di interesse legittimo, a seconda di come la si voglia qualificare, della quale si chiede il ristoro nell'odierno giudizio ”).

5.1 - Il Tar, in spregio del disposto dell’art. 73, comma 3, primo periodo, c.p.a., ha posto alla base della propria decisione tale aspetto senza sottoporlo preventivamente alle parti.

La giurisprudenza ha, in proposito, chiarito che costituisce violazione del diritto di difesa porre a fondamento della sentenza di primo grado una questione rilevata d’ufficio, senza previa assegnazione di un termine per controdedurre al riguardo, con conseguente obbligo per il giudice di appello di annullamento della sentenza stessa e rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. ( ex multis Cons. St. Sez. VI, 1° marzo 2019, n. 1428).

5.2 - Va precisato che seppure nell’articolazione della motivazione la decisione del Tar non si fondi solo sull’aspetto relativo alla mancanza di prova circa la successione nel rapporto controverso ed oggetto del presente giudizio, deve rilevarsi come tale aspetto appaia centrale e dirimente nell’economia della causa e della decisione.

Avuto riguardo alle richieste risarcitorie dell’appellante l’aspetto rilevato dal Tar è inoltre potenzialmente idoneo ad incidere sull’eventuale quantum del risarcimento.

6 - Per tale ragione, si giustifica l’annullamento della sentenza impugnata e la rimessione della causa al primo giudice il quale, in diversa composizione, riesaminerà la questione alla luce delle difese svolte al riguardo dalle parti del giudizio.

Le spese di lite del giudizio, vista la particolarità della vicenda, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla la sentenza impugnata con rimessione al giudice di primo grado.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025, tenutasi con modalità telematica, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO