Pubblicato il 08/01/2025

N. 00102/2025REG.PROV.COLL.

N. 01333/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1333 del 2023, proposto da Mohave s.r.l. (già Ladoga s.r.l. in liquidazione), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Nicola Domenico Savignano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Monza, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Assunta Banza e Paola Giovanna Brambilla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 01477/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Monza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 ottobre 2024 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con il ricorso di primo grado, la società Mohave s.r.l., premesso di essere proprietaria delle particelle individuate al foglio 16, mappali 309 e 310, site nel Comune di Monza, in via Sgambati, ha impugnato la deliberazione del Consiglio Comunale n. 8 del 6 febbraio 2017 di approvazione definitiva dello strumento urbanistico generale comunale nella parte in cui disciplinava l’area di proprietà (particelle individuate al foglio 16, mappali 309 e 310 in via Sgambati) e formulando, in via subordinata, una domanda di risarcimento del danno, contestando l’inclusione dei terreni di proprietà nell’area “ di valorizzazione e riqualificazione ambientale (VRA) ”, affermando che, secondo quanto previsto e prescritto dall’art. 23 del Piano delle Regole, ciò comporterebbe, in sostanza, un vincolo di inedificabilità.

2. – Con la sentenza impugnata, il primo giudice ha accolto l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse sollevata dal Comune in quanto “ la variante di cui alla delibera di C.C. n. 8 del 6.2.2017 qui impugnata è stata superata da una successiva variante, a cui si è giunti attraverso la delibera di C.C. n. 57 del 15 luglio 2021 di adozione della medesima e la delibera n. 98 del 20 dicembre 2021 di approvazione della variante al Pgt ” (pag. 3 della sentenza impugnata), precisando inoltre che si tratta di una nuova Variante avente carattere generale e non puntuale.

2.1. – In secondo luogo, ha respinto la domanda risarcitoria per mancata allegazione e prova degli elementi costituti della fattispecie “ né in ordine all’evento di danno, né alla colpa dell’amministrazione, né al nesso di causalità, limitandosi ad affermare genericamente quali parametri si sarebbero dovuti utilizzare per giungere alla liquidazione del danno affermato ” (pag. 5 della sentenza impugnata).

3. – Con atto di appello, la società ha impugnato la suddetta sentenza.

4. – Con apposita memoria si è costituito il Comune di Monza chiedendo il rigetto dell’appello.

5. – All’udienza pubblica del 3 ottobre 2024, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. – L’appello è infondato.

7. – Invero, con il primo motivo di appello (pag. 5-7), la società ha impugnato la sentenza nella parte in cui ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso di primo grado, in quanto la nuova Variante non sarebbe né generale né sostitutiva della precedente, oltre a non essere concretamente lesiva per l’appellante.

Con il secondo motivo di appello (pag. 7-12), ha riproposto i motivi di primo grado non esaminati.

Con il terzo motivo di appello (pag. 12-13), ha ribadito la censura sollevata in primo grado di difetto di motivazione relativamente al rigetto delle osservazioni presentate, sia in ordine alla diversa scelta urbanistica che in ordine alla disparità di trattamento rispetto a situazioni analoghe.

8. – Il primo motivo di appello è infondato.

Invero, a tal riguardo, deve essere confermata la statuizione del primo giudice secondo cui, nel caso di specie, si tratta di una Variante generale e sostitutiva della precedente, con conseguente onere di immediata impugnazione.

Sul punto, infatti, deve essere richiamata la distinzione tra variante “parziale” e “generale” già delineata dalla giurisprudenza di questa Sezione, la quale ha statuito che “ La variante ‘parziale’ o ‘puntuale’ è quella che riguarda l’area del soggetto che intende impugnarla o anche le aree oggetto di una ‘modificazione finalizzata’ al perseguimento di una determinata finalità, specificamente riferibile ad una specifica parte del territorio comunale. Tale principio risulta corroborato dall’art. 11, comma 1, lettera a), del testo unico sugli espropri, il quale ha previsto che va trasmesso l’avviso di avvio del procedimento quando si tratti di una variante allo strumento urbanistico, volta alla apposizione di un vincolo preordinato all’esproprio, per la realizzazione di una ‘singola opera pubblica’.

La variante va considerata ‘generale’, invece, quando riguarda una pluralità di aree distinte, situate in diverse parti del territorio comunale: in tal caso, in linea di principio sono diverse le regole procedimentali sulla partecipazione degli interessati e diventa applicabile il suesposto principio, per il quale il termine di impugnazione degli atti comincia a decorrere dalla data di pubblicazione, con le modalità previste dalla legge ” (Cons. Stato, sez. IV, 25 marzo 2019, n. 1946).

Nel caso di specie, il primo giudice ha correttamente motivato in ordine alla qualificazione della variante impugnata in termini di modifica generale e non puntuale e, come tale, destinata a sostituirsi allo strumento urbanistico previgente.

In particolare, il primo giudice ha rilevato che “ La natura di variante generale (e non puntuale) emerge dal fatto che le modifiche riguardano tutti i documenti costituenti il Pgt, con una rivisitazione della disciplina del territorio che si applica in linea generale e non limitatamente a individuate aree o porzioni del territorio comunale. D’altronde, è la stessa ricorrente ad evidenziare i mutamenti di disciplina intervenuti, per effetto della variante sopravvenuta, anche sulle aree di proprio interesse, modificando tra l’altro proprio la disciplina dell’art. 23 delle norme tecniche, applicabile all’area della ricorrente, con modifica della capacità edificatoria ” (punto 4.3 della motivazione).

Ne consegue, che l’approvazione della nuova variante al PGT del Comune di Monza di cui alla delibera di Consiglio comunale n. 98 del 20 dicembre 2021 (in vigore dal 2 febbraio 2022 e pacificamente non impugnata dalla parte appellante) ha fatto venir meno l’interesse all’annullamento della precedente Variante di cui alla delibera del Consiglio comunale n. 8 del 6 febbraio 2017, per cui la statuizione di improcedibilità del ricorso di primo grado per sopravvenuta carenza di interesse deve ritenersi corretta.

Pertanto, il motivo di appello sul punto deve ritenersi infondato.

9. – Al rigetto del primo motivo, consegue il rigetto anche del secondo e terzo motivo, con assorbimento dei motivi riproposti e non esaminati in primo grado, la cui valutazione presuppone la previa riforma della sentenza impugnata.

10. – Con il quarto ed ultimo motivo di appello (pag. 13), ha censurato il capo di sentenza con cui è stata rigettata la domanda risarcitoria, ribadendo di aver allegato e provato tutti i relativi elementi costitutivi, con particolare riferimento al profilo della quantificazione del danno.

Il motivo è infondato.

A tal riguardo, infatti, occorre precisare preliminarmente che qui non viene in rilievo una domanda di accertamento dell’illegittimità a fini risarcitori (art. 34, co. 3, c.p.a.) per la quale sarebbe stata sufficiente la sola manifestazione del relativo interesse (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 8 del 2022), ma una vera e propria domanda di condanna al risarcimento del danno, per cui incombe sulla parte attrice l’onere della prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie di illecito, secondo gli ordinari criteri di riparto.

11. – Ciò posto, nel caso di specie, anche a prescindere dall’asserita illegittimità dell’atto impugnato, manca innanzitutto una sufficiente prova sia dell’elemento soggettivo della colpa che di quello oggettivo del danno e del nesso di causalità.

12. – A tal proposito, giova richiamare brevemente le pacifiche coordinate ermeneutiche tracciate dalla giurisprudenza in materia di responsabilità della pubblica amministrazione per i danni da provvedimento illegittimo (cfr., di recente, Cons. Stato, sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1087).

12.1. – Com’è noto, la lesione dell’interesse legittimo è condizione necessaria - anche se non sufficiente - per accedere alla tutela risarcitoria, occorrendo anche verificare che risulti leso, per effetto dell’attività illegittima e colpevole dell’amministrazione, l’interesse materiale al quale il soggetto aspira: il risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa non può prescindere dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante dal provvedimento illegittimo (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 21 aprile 2023 n. 4050).

Ne consegue che ai fini della sussistenza di una responsabilità dell’amministrazione per danni da provvedimento illegittimo, la valutazione non può avvenire sulla base del mero dato obiettivo dell’illegittimità dell’azione amministrativa, dovendo, al contrario, il giudice svolgere una più penetrante indagine, estesa anche alla valutazione dell’elemento soggettivo (non del funzionario agente ma) dell’amministrazione intesa come apparato. In particolare, deve essere fornita la dimostrazione che la pubblica amministrazione abbia agito quanto meno con colpa, in contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, di cui all’art. 97 Cost.

La responsabilità della pubblica amministrazione può, dunque, ritenersi accertata quando, tenuto conto del comportamento complessivo degli organi intervenuti nel procedimento (Consiglio di Stato, sez. III, 14 maggio 2015, n. 2464), la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tale da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato (Consiglio di Stato, sez. III, 11 marzo 2015 n. 1272).

In definitiva, come, anche di recente, statuito dalla giurisprudenza, “ai fini dell’accertamento della responsabilità, perché si configuri la colpa dell’amministrazione, occorre avere riguardo al carattere ed al contenuto della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, in caso di sua violazione, si dovrà riconoscere la sussistenza dell'elemento psicologico. Al contrario, se il canone della condotta amministrativa è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all'autorità pubblica un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà sussistere solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle menzionate regole di imparzialità, correttezza e buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, con la conseguenza che ogni altra violazione del diritto oggettivo resta assorbita nel perimetro dell’errore scusabile, ai sensi dell’art. 5 c.p.” (cfr. Consiglio di Stato, n. 4050/2023 già citata e giurisprudenza ivi richiamata).

12.2. – Di tali principi ha fatto corretta applicazione la sentenza impugnata.

Infatti, se è vero che, sulla base dell’orientamento prevalente, in sede di giudizio per il risarcimento del danno derivante da provvedimento amministrativo illegittimo, il privato danneggiato può limitarsi ad invocare l’illegittimità dell’atto quale indice presuntivo della colpa, restando a carico dell’Amministrazione l’onere di dimostrare di essere incorsa in un errore scusabile (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 19 marzo 2019, n. 1815), è pure vero che la presunzione di colpa dell’amministrazione può essere riconosciuta solo nelle ipotesi di violazioni commesse in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento, giuridico e fattuale, tale da palesarne la negligenza e l’imperizia, cioè l’aver agito intenzionalmente o in spregio alle regole di correttezza, imparzialità e buona fede nell’assunzione del provvedimento viziato (Cons. Stato, sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1087, cit.).

13. – Orbene, nel caso di specie, anche ammettendo la sussistenza di una illegittimità provvedimentale, non sussistono elementi tali da cui poter desumere anche la sussistenza di una colpa dell’amministrazione, né la parte appellante ha allegato specifici profili in tal senso.

Invero, la parte appellante si limita a ribadire genericamente di aver allegato e provato gli elementi costitutivi della fattispecie, senza però supportare tale assunto con un effettivo riscontro probatorio.

Peraltro, la prova della quantificazione del danno ( quantum debeatur ) non si identifica con la diversa prova della sua effettiva esistenza ( an debeatur ), nella specie del tutto carente, non essendo peraltro dimostrato neanche il nesso di causalità e l’eventuale colpa dell’amministrazione.

14. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere rigettato.

15. – Le spese di lite possono essere compensate stante la peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese di lite relative al grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO