Pubblicato il 23/04/2025

N. 03510/2025REG.PROV.COLL.

N. 07230/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7230 del 2024, proposto dalla società Anas S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Costanzo Cascavilla e Maria Pacifico, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

la Chiesa Cristiana Evangelica Cinese a Prato - centro d’incontro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Ettore e Franco Bruno Campagni, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Comune di Prato, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Elena Bartalesi, Paola Tognini e Stefania Logli, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza n. 584 del 2024 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Terza.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Prato;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale proposto dalla Chiesa Evangelica Cinese a Prato - centro d’incontro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, l’Anas S.p.a. ha impugnato la sentenza n. 584 del 2024 del T.a.r. Toscana, per il cui tramite è stato accolto il ricorso proposto dalla “Chiesa Cristiana Evangelica Cinese a Prato – centro d’incontro” per l’annullamento del parere - nulla osta negativo della stessa Anas S.p.a., del 14 maggio 2024 (P.g. U 0216397), nonché del riscontro tecnico del 12 marzo 2024 del responsabile dell’area gestione rete dell’Anas, allegato all’anzidetto parere.

2. In punto di fatto, occorre premettere che, con i sopra richiamati atti, l’Anas S.p.a. si è espressa in senso negativo in merito alla richiesta presentata dalla “Chiesa Cristiana Evangelica Cinese a Prato – centro d’incontro”, ricorrente in primo grado e odierna appellata, per il rilascio di un permesso di costruire con demolizione di un fabbricato artigianale e costruzione di un nuovo fabbricato direzionale, da destinare alla funzione di centro di incontro della Chiesa cristiana evangelica cinese a Prato.

Più precisamente, il parere negativo dell’Anas S.p.a., resistente in primo grado e odierna appellante, si fonda sul rilievo che l’immobile in questione si troverebbe su un tratto stradale non inserito nel centro abitato e che, da un lato, l’attuale classificazione di tale tratto stradale come strada di tipo “C” determinerebbe l’applicazione della fascia di rispetto di 30 metri dal confine stradale e, dall’altro lato, che secondo il progetto di ammodernamento della strada medesima sarebbe prevista la realizzazione di una strada a doppia carreggiata di tipo “B”, con conseguente variazione della fascia di rispetto stradale da 30 a 40 metri.

In questa prospettiva, dunque, ad avviso dell’Anas S.p.a., poiché dal Codice della strada e dal relativo regolamento di attuazione e di esecuzione si desume che le distanze dal confine stradale che devono essere rispettate dalle nuove costruzioni nonché dalle ricostruzioni conseguenti alle demolizioni non possono essere inferiori a 40 metri per le strade di tipo “B” e a 30 metri per le strade di tipo “C”, si dovrebbe trarre la conclusione che il progetto di edificazione di cui all’istanza della Chiesa Cristiana Evangelica Cinese a Prato non può essere realizzato, in quanto ricade sia nell’ambito della fascia di rispetto attualmente prevista, sia, a maggior ragione, in quella delineata dal progetto nella futura configurazione quale strada di tipo “B”.

3. A fronte dell’adozione di tale parere negativo, la Chiesa Cristiana Evangelica Cinese a Prato ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio che è stato accolto dal T.a.r. Toscana con l’impugnata sentenza n. 584 del 2024, in quanto il giudice di primo grado ha ritenuto “ palesemente fondato e assorbente ” il profilo della collocazione dell’immobile oggetto dell’intervento nel contesto del centro abitato di Prato, come delimitato dalla delibera della Giunta comunale n. 137 del 23 giugno 2015 e come dimostrato altresì dal certificato di destinazione urbanistica.

Conseguentemente, ad avviso del T.a.r., poiché il complesso edilizio da ristrutturare risulta situato nel centro abitato di Prato, deve trovare applicazione l’art. 28 del Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada d.P.R. n. 495 del 1992, che, a proposito della delimitazione della fascia di rispetto per l’edificazione nel centro abitato, non prescrive distanze minime per le strade di tipo “B” e di tipo “C”, ma solo per le strade di tipo “A” e di tipo “D”.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello la società Anas S.p.a., formulando tre distinti motivi di gravame.

In punto di fatto, inoltre, l’appellante ha evidenziato che nelle more del procedimento è stato approvato il progetto definitivo dell’“ asse stradale di collegamento tra gli svincoli di Prato Est e Prato Ovest – Declassata di Prato raddoppio di viale Leonardo da Vinci nel tratto tra via Marx e via Nenni ”, che prevede la realizzazione di un sottopasso antistante al fabbricato oggetto degli atti impugnati nell’ambito del presente giudizio e, a tale proposito, l’appellante medesima ha rilevato come la tavola allegata al progetto definitivo del 6 febbraio 2022 indichi il viale L. da Vinci quale strada di tipo “B”, con la conseguenza che dovrebbe a suo dire trovare applicazione la fascia di rispetto di 30 metri per le nuove costruzioni, posto che la tavola aggiornata al 2023 fa riferimento alla “ sezione stradale adottata di tipo B Extraurbana principale ex D.M. 5.11.2001 nel centro abitato di Prato ”.

Ad avviso dell’Anas S.p.a., quindi, il fabbricato rientrerebbe ai sensi dell’art. 16 del Codice della strada all’interno della fascia di rispetto stradale, nella quale è vietato “ costruire, ricostruire o ampliare, lateralmente alle strade, edificazioni di qualsiasi tipo e materiale ” e sarebbe del pari applicabile il già richiamato art. 26, comma 2, del d.P.R. n. 495 del 1992, che a sua volta prevede una distanza non inferiore a 30 metri per le strade appartenenti al tipo di quella in questione.

4.1. Con il primo motivo di gravame, l’Anas S.p.a. ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui il T.a.r. ha ritenuto che il compendio edilizio in questione sia inserito nel centro abitato del Comune di Prato e che, per tale ragione, non sia soggetto alla disciplina della fascia di rispetto stradale.

In particolare, la società appellante ha osservato, con riferimento alla classificazione della strada de qua , che, con il protocollo di intesa sottoscritto nell’anno 2015, l’allora Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, l’Anas S.p.a., la Regione Toscana, la Città Metropolitana di Firenze, le Province di Prato e Pistoia e i Comuni di Firenze, Prato, Pistoia, Campi Bisenzio, Calenzano e Sesto Fiorentino avevano previsto che l’area in oggetto, per la sua peculiare collocazione, fosse individuata quale “ maglia di connessione interurbana tra la rete autostradale nazionale …e i territori provinciali ”, tra l’autostrada A1 (casello di Calenzano-Sesto Fiorentino) e la S.S. 716 Raccordo di Pistoia. Tale protocollo è stato poi approvato e recepito dal Comune di Prato con la delibera della Giunta comunale n. 190 del 15 settembre 2015, dunque successiva a quella con cui era stato delimitato il centro abitato, risalente al mese di giugno del medesimo anno.

Ad avviso dell’Anas S.p.a., con tale protocollo è stata evidenziata la necessità “ di provvedere alla classificazione della strada in esame come strada statale e di attribuire ad Anas i relativi compiti di gestione ” e, quindi, la delibera della Giunta Comunale di Prato n. 137 del 23 giugno 2015 di delimitazione del centro abitato di Prato, con riferimento al tratto di strada oggetto del presente giudizio, sarebbe “ priva di efficacia ”, poiché superata dalla successiva delibera della medesima Giunta n. 190 del 15 settembre 2015 di recepimento dell’anzidetto protocollo, la quale, nella premessa, aveva chiarito che la classificazione quale strada statale integrerebbe una condizione necessaria affinché l’Anas S.p.a. possa procedere alla realizzazione dell’intervento di raddoppio interrato nel segmento compreso tra le intersezioni con via Carlo Marx e via Nenni, in quanto, con la precedente delimitazione del centro abitato, il tratto di strada sarebbe stato classificato ex lege quale strada comunale, con la conseguenza che l’Anas S.p.a. non avrebbe potuto realizzare l’opera pubblica oggetto del protocollo d’intesa proprio perché si sarebbe trattato di un tratto di strada estraneo alla sua competenza.

4.2. Con il secondo motivo di gravame, la sentenza è stata censurata nella parte in cui il T.a.r. ha affermato che l’art. 28 del d.P.R. n. 495 del 1992 non determina automaticamente la classificazione come strade comunali di tutte le strade comprese nei centri abitati, limitandosi, viceversa, a consentire alle autorità competenti di individuare, nell’ambito dei centri abitati, i limiti territoriali di competenza e di responsabilità riferibili al comune e agli altri enti proprietari delle strade, “ presupponendo, quindi, l’esistenza di strade non comunali all’interno dei centri abitati ”. Per contro, ad avviso dell’Anas S.p.a., tale interpretazione sarebbe errata in quanto la ragione per la quale l’art. 28 del Codice della strada non menziona le strade di tipo “B” e di tipo “C” sarebbe da rinvenire nel fatto che dette strade “ non esistono ” all’interno dei centri abitati e sarebbero infatti definite come strade extraurbane.

4.3. Con il terzo motivo di gravame, l’appellante ha dedotto ulteriori profili di difetto di motivazione in relazione alla medesima parte della pronuncia già censurata con il secondo motivo, ritenendo che la motivazione della stessa sia carente e che comunque non tenga conto della già richiamata delibera della Giunta comunale di Prato n. 190 del 2015, recante la classificazione come strada statale, trattandosi di una condizione necessaria per la realizzazione dell’intervento di raddoppio della carreggiata da parte dell’Anas S.p.a..

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Prato depositando dapprima una mera memoria di costituzione formale e, poi, un’ulteriore memoria con la quale ha fatto presente la propria “ neutralità ” rispetto all’esito del processo.

6. Si è costituita in giudizio anche la “Chiesa Cristiana Evangelica Cinese a Prato – centro d’incontro”, replicando alle censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello principale e, per l’ipotesi dell’accoglimento dell’appello principale, ha proposto appello incidentale condizionato, con cui ha formulato due distinti motivi di gravame, per il cui tramite ha, invero, riproposto le censure di primo grado assorbite dal T.a.r. concernenti ulteriori profili di illegittimità degli atti impugnati per eccesso di potere.

7. Con la memoria del 16 febbraio 2025, la società Anas S.p.a. ha eccepito l’inammissibilità e la tardività della perizia dello “Studio Tecnico Barili e Mazzoni Associati” depositata dalla parte appellata in data 7 febbraio 2025, in violazione del divieto dei nova di cui all’art 104, comma 2, c.p.a., anche in ragione della circostanza che, in tal modo, nel giudizio di appello sarebbe stato introdotto un fatto nuovo rispetto al giudizio di primo grado, poiché con tale perizia la strada in questione è stata definita per la prima volta di tipo “D”, sicché sarebbe stata altresì introdotta una modifica “ delle ragioni della domanda ”.

Nel merito, l’appellante ha insistito nelle proprie difese ribadendo quanto già illustrato a proposito del protocollo di intesa sottoscritto nell’anno 2015 e recepito con la delibera della Giunta comunale di Prato n. 190 del 15 settembre 2015. A tale proposito, peraltro, l’appellante ha richiamato il passaggio di tale delibera che di seguito letteralmente si riporta, il quale dimostrerebbe come il tratto di strada in questione sia da considerare come strada statale fuori dal centro abitato: “ ritenuto di condividere e approvare la proposta avanzata dalla Regione Toscana, anche in considerazione che, per come il protocollo indica in modo espresso “ la classificazione quale strada statale, inoltre, è condizione necessaria affinchè ANAS possa procedere alla realizzazione di un intervento di raddoppio interrato nel segmento compreso tra le intersezioni con via Marx e via Nenni del Comune di Prato per un importo stimato di euro 31 milioni ”, sicché gli enti coinvolti si sarebbero impegnati a porre in essere le iniziative e gli atti necessari alla riclassificazione della “ declassata ” come strada statale e al suo trasferimento ad Anas S.p.a..

Inoltre, ha osservato che, con il D.P.C.M. del 20 febbraio 2018, recante la revisione complessiva della rete stradale di interesse nazionale, inclusa quella della Regione Toscana, la S.S. 719 è entrata a far parte della rete stradale nazionale.

Con riferimento al terzo motivo di gravame, l’Anas S.p.a. ha richiamato la sentenza Cons. Stato, Sez. V, 8 luglio 2024, n. 6014 e ha poi replicato alle censure riproposte ex adverso con l’appello incidentale.

8. Con le ulteriori memorie le parti hanno insistito nelle rispettive tesi difensive.

9. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 20 marzo 2025 – reputa che l’appello sia infondato nel merito per le ragioni che di seguito sinteticamente si espongono, potendosi prescindere dalla questione concernente l’inammissibilità della perizia depositata dalla parte appellata in data 7 febbraio 2025, trattandosi di un documento del tutto irrilevante ai fini della decisione.

9.1. I tre motivi di gravame possono essere esaminati congiuntamente in quanto risultano afferenti alla medesima questione che riguarda l’applicabilità al caso di specie delle fasce di rispetto previste per le strade di tipo “B” e di tipo “C” e sono complessivamente infondati.

9.2. Al riguardo, osserva anzitutto il Collegio che l’art. 5 del d.P.R. n. 495 del 1992, recante la definizione della “ delimitazione del centro abitato ”, dispone quanto segue: “ La delimitazione del centro abitato, come definito all’articolo 3, comma 1, punto 8, del codice, è finalizzata ad individuare l'ambito territoriale in cui, per le interrelazioni esistenti tra le strade e l'ambiente circostante, è necessaria da parte dell'utente della strada, una particolare cautela nella guida, e sono imposte particolari norme di comportamento. La delimitazione del centro abitato individua pertanto i limiti territoriali di applicazione delle diverse discipline previste dal codice e dal presente regolamento all'interno ed all'esterno del centro abitato. La delimitazione del centro abitato individua altresì, lungo le strade statali, regionali e provinciali, che attraversano i centri medesimi, i tratti di strada che:

a) per i centri con popolazione non superiore a diecimila abitanti costituiscono "i tratti interni";

b) per i centri con popolazione superiore a diecimila abitanti costituiscono "strade comunali", ed individua, pertanto, i limiti territoriali di competenza e di responsabilità tra il comune e gli altri enti proprietari di strade ”.

Nel caso di specie, la delimitazione del centro abitato del Comune di Prato è avvenuta attraverso l’adozione della delibera della Giunta comunale n. 137 del 2015, la quale ha incluso anche l’area dove deve essere realizzato l’edificio in questione, come dimostrato, del resto, anche dal certificato di destinazione urbanistica che è stato già richiamato dal giudice di primo grado.

Sotto un diverso profilo, va rilevato che secondo le definizioni offerte dall’art. 3 del Codice della strada, il centro abitato è definito come “ insieme di edifici, delimitato lungo le vie di accesso dagli appositi segnali di inizio e fine. Per insieme di edifici si intende un raggruppamento continuo, ancorché intervallato da strade, piazze, giardini o simili, costituito da non meno di venticinque fabbricati e da aree di uso pubblico con accessi veicolari o pedonali sulla strada ” e, alla luce della documentazione versata in atti (in particolare avuto riguardo alle prospettive aeree urbane, cfr. docc. 4 e 6 depositati dalla ricorrente in primo grado), la scelta di includere l’area in questione nell’ambito del perimetro del centro abitato appare del tutto coerente con la disposizione appena richiamata.

Inoltre, il medesimo art. 3 del Codice della strada fornisce anche la definizione di strada extraurbana, limitandosi sul punto a precisare che è tale la “ strada esterna ai centri abitati ”, sicché tale nozione viene individuata esclusivamente in senso negativo, quale concetto che si inferisce per relationem da quello di “ centro abitato ”.

Dalle disposizioni che precedono si evince, dunque, che la nozione di centro abitato e di strada extraurbana non possono prescindere dall’individuazione del perimetro del centro abitato stesso.

9.3. Ferme le considerazioni che precedono, occorre ancora considerare che l’art 28 del d.P.R. n. 495 del 1992, dispone quanto segue: “ Le distanze dal confine stradale all'interno dei centri abitati, da rispettare nelle nuove costruzioni, nelle demolizioni integrali e conseguenti ricostruzioni o negli ampliamenti fronteggianti le strade, non possono essere inferiori a:

a) 30 m per le strade di tipo A;

b) 20 m per le strade di tipo D.

2. Per le strade di tipo E ed F, nei casi di cui al comma 1, non sono stabilite distanze minime dal confine stradale ai fini della sicurezza della circolazione.

3. In assenza di strumento urbanistico vigente, le distanze dal confine stradale da rispettare nei centri abitati non possono essere inferiori a:

a) 30 m per le strade di tipo A;

b) 20 m per le strade di tipo D ed E;

c) 10 m per le strade di tipo F.

4. Le distanze dal confine stradale, all'interno dei centri abitati, da rispettare nella costruzione o ricostruzione dei muri di cinta, di qualsiasi natura o consistenza, lateralmente alle strade, non possono essere inferiori a:

a) m 3 per le strade di tipo A;

b) m 2 per le strade di tipo D.

5. Per le altre strade, nei casi di cui al comma 4, non sono stabilite distanze minime dal confine stradale ai fini della sicurezza della circolazione ”.

Dalle disposizioni sopra richiamate discende che ai fini dell’individuazione e della perimetrazione del centro abitato occorre avere riguardo esclusivamente alla delibera della Giunta comunale di Prato n. 137 del 2015, mentre la successiva delibera della medesima Giunta n. 190 del 2015 non ridefinisce nuovamente il perimetro del centro abitato, ma riguarda viceversa esclusivamente la classificazione della strada, come chiaramente si desume dall’oggetto della delibera medesima, del seguente letterale tenore: “ Approvazione del Protocollo di Intesa tra Ministero delle Infrastrutture e del Trasporti, Anas Spa, Regione Toscana, Città Metropolitana di Firenze, Province di Prato e Pistola, Comuni di Firenze, Pistola, Prato, Campi Bisenzio, Calenzano e Sesto Fiorentino, per la classificazione a strada statale della strada denominata "declassata" di Prato e del primo tratto della Mezzana Perfetti Ricasoli ”.

9.4. Conseguentemente, non è condivisibile, per ragioni logiche prima ancora che giuridiche, la tesi sostenuta dalla parte appellante secondo cui dalla delibera n. 190 del 2015 concernente la classificazione della strada si dovrebbe desumere un’implicita ridefinizione del perimetro del centro abitato di Prato.

In primo luogo, infatti, come si è avuto modo di chiarire, è proprio la circostanza che la strada attraversi il centro abitato a incidere sulla disciplina della fascia di rispetto, sicché non è ipotizzabile neppure in astratto che sia, invece, la classificazione della strada a incidere sulla delimitazione del centro abitato, poiché siffatta tesi finirebbe per tradursi in un’evidente contraddizione per l’appunto tanto logica quanto giuridica.

In secondo luogo, l’interpretazione prospettata dall’Anas S.p.a. non risulta coerente neppure con la l’adozione della precedente deliberazione della Giunta comunale n. 137 del 2015, più volte richiamata, in quanto sarebbe senza dubbio illogico che il Comune, dopo aver espressamente provveduto a delimitare il perimetro del centro abitato, lo ridefinisca appena pochi mesi dopo, peraltro in via soltanto implicita, senza assumere provvedimenti espressi in tal senso. Si tratta, in altri termini, di un’interpretazione che risulta poco coerente con l’adozione della precedente delibera posto che, se vi fosse stata un’effettiva intenzione di superare quest’ultima, ciò sarebbe dovuto avvenire in modo espresso.

9.5. Pertanto, occorre tenere distinti, da un lato, i profili concernenti la classificazione come strada di tipo “C” o “B” e il conseguente riconoscimento dei poteri di gestione in capo all’Anas S.p.a. – che non sono in discussione – e, dall’altro lato, la diversa questione della disciplina delle fasce di rispetto, la quale dipende, invece, dalla mera collocazione della strada stessa all’interno o all’esterno del centro abitato.

Ne consegue ulteriormente che, se non è prevista alcuna fascia di rispetto all’interno dei centri abitati per le strade di tipo “B” e di tipo “C”, è da reputarsi logico che il legislatore abbia previsto siffatta disciplina per conciliare le caratteristiche proprie delle strade in questione con quelle dei centri abitati, sicché ne deriva semplicemente che quando tali strade attraversano i predetti centri abitati, non sono previste in astratto le fasce di rispetto che l’appellante ritiene applicabili, dovendosi, per contro, applicare la disciplina ordinaria degli strumenti urbanistici comunali, fermo restando che non può neppure essere condivisa, come correttamente rilevato dal T.a.r., la tesi secondo cui la strada statale diventerebbe automaticamente una strada comunale per il solo fatto che attraversa un centro abitato.

L’interpretazione sopra enunciata e accolta dal Collegio pare, dunque, la più coerente anche sul piano sistematico perché permette di conciliare le esigenze derivanti dalla gestione della strada in capo all’Anas S.p.a. con quella di evitare effetti paradossali con riferimento alla questione delle fasce di rispetto, poiché il fatto che la strada sia statale incide sugli anzidetti poteri di gestione (oltre che sugli oneri manutentivi e sulla responsabilità dominicale), ma non può di per sé elidere il dato di fatto – decisivo nella fattispecie – che detta strada insiste in un centro abitato e che per tale ragione non può trovare applicazione l’invocata disciplina delle fasce di rispetto.

10. Dalle considerazioni che precedono discende, pertanto, il rigetto dell’appello principale e la conseguente improcedibilità dell’appello incidentale condizionato della Chiesa Cristiana Evangelica Cinese a Prato – centro d’incontro.

11. Le spese processuali del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate in considerazione della peculiarità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello principale, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dichiara improcedibile l’appello incidentale condizionato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Luca Lamberti

IL SEGRETARIO