Pubblicato il 22/09/2025

N. 07434/2025REG.PROV.COLL.

N. 08968/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8968 del 2023, proposto dal Comune di AN, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Michele Ometto, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il Comune di LO, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Bruno Barel, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Federica Scafarelli in Roma, via G. Borsi, n. 4;

nei confronti

la Regione Veneto, la Città Metropolitana di Venezia, Protea s.r.l. (già Veneto City s.p.a. poi Veneto City s.r.l.), non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione seconda, n. 1169 del 13 luglio 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di LO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 la Cons. Emanuela Loria;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In punto di fatto si rileva che i Comuni di LO e di AN unitamente alla Regione Veneto, alla Provincia di Venezia e alla società Veneto City s.p.a. hanno concluso un Accordo di programma strategico di valenza regionale ai sensi dell’art. 32 della l. r. 29 novembre 2001 n. 35 per l’attuazione organica e coordinata di un centro di servizi alle imprese ubicato tra le Province di Padova e di Venezia dove avrebbero dovuto essere localizzati centri direzionali e strutture centrali di grandi imprese.

1.1. L’Accordo prevedeva una serie di opere di interesse pubblico di valenza regionale e locale e l’esecuzione di interventi di messa in sicurezza idraulica:

Era prevista dall’Accordo anche la correlata variante agli strumenti urbanistici dei Comuni di LO e di AN, con il mutamento di destinazioni urbanistiche e la ridefinizione dei parametri edificatori, con l’adeguamento dei tributi correlati.

1.2. L’articolo 6 dell’Accordo ha previsto il reciproco impegno dei due Comuni a ripartire tutti i proventi conseguenti all’attuazione dell’accordo stesso “derivanti dal contributo relativo al costo di costruzione, di cui all’art. 16 del D.P.R. n. 380/2001, nonché quelli relativi all’I.C.I., in ragione della percentuale del 80 % a favore del Comune di LO e del 20 % a favore del Comune di AN, e ciò indipendentemente dal territorio comunale nel quale ricade l’edificazione” .

1.3. Era stata inoltre prevista la sottoscrizione di un separato specifico accordo integrativo, da stipulare prima dell’approvazione del primo Piano urbanistico attuativo, che avrebbe dovuto definire nel dettaglio le modalità del riparto tra i due Comuni, anche in relazione ai costi di introito e di gestione delle imposte e del contributo di costruzione.

2. Le due amministrazioni comunali non sono riuscite ad addivenire ad una soluzione condivisa da trasfondere nell’accordo integrativo; dopo ripetute sollecitazioni il Comune di LO ha sottoposto al Comune di AN una bozza di accordo che quest’ultimo ha però ritenuto non condivisibile, perché stabiliva una trattenuta pari all’ 8% a favore del Comune di LO a ristoro delle spese amministrative di gestione delle entrate.

3. Secondo la tesi dell’appellante, l’art. 6 dell’Accordo di programma ha previsto l’individuazione di criteri omogenei da utilizzare per la determinazione dell’ICI (ora IMU) e per la quantificazione del contributo del costo di costruzione; si precisava che le compensazioni tra i Comuni sarebbero dovute avvenire dopo l’incasso delle somme e si disponeva che anche i costi di introito e di gestione delle imposte e del contributo avrebbero dovuto essere ripartite tra i due Comuni. In particolare su questo ultimo aspetto le Amministrazioni non hanno trovato una soluzione condivisa da trasfondere nell’accordo integrativo di cui all’art. 6 dell’A.d.p..

4. Con il ricorso di primo grado il Comune di AN ha proposto domanda di accertamento degli obblighi di riparto delle entrate derivanti dall’accordo di programma, nonché di condanna del Comune di LO alla corresponsione in suo favore dei proventi conseguenti all’attuazione dello stesso a decorrere dal 2012, derivanti dal contributo relativo al costo di costruzione nonché quelli relativi all’I.C.I., ora IMU, nella misura indicata dal citato articolo 6.

5. Con la sentenza n. 1169 del 8 agosto 2023 il T.a.r. per il Veneto ha respinto il ricorso e ha condannato il Comune di AN al pagamento delle spese del giudizio (euro 3.000,00).

6. Con l’appello in esame il Comune di AN ha proposto i seguenti motivi:

1) Vizio di omessa pronuncia – violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato art. 112 c.p.c.

Il T.a.r. per il Veneto non si sarebbe pronunciato sulle due seguenti domande proposte dall’appellante volte a:

a) accertare e dichiarare l’obbligo reciproco dei Comuni di LO e AN di ripartire tra loro, ai sensi dell’art. 6 dell’Accordo di Programma di cui in narrativa, tutti i proventi conseguenti all’attuazione dello stesso Accordo, per gli anni a decorrere dal 2012, derivanti dal contributo relativo al costo di costruzione, nonché quelli relativi all’I.C.I., ora IMU, in ragione delle previste percentuali;

b) accertare e dichiarare l’inadempimento del Comune di LO alle obbligazioni derivanti da tale accordo di programma, per non aver posto in essere quanto in esso previsto, per avere preteso una percentuale sulle somme incassate non dovuta e per non avere versato quanto di spettanza del Comune di AN, in esito alla ripartizione, non appena incassate le somme dalla società contribuente.

Il primo giudice si sarebbe pronunciato soltanto sulla domanda sub c) ovvero sui presupposti per la condanna contrattuale o risarcitoria del Comune di LO.

Si tratterebbe, nel complesso, invece, di domande autonome, tenuto conto che, pacificamente, in ragione di quanto dispone l’art. 6 dell’Accordo di programma, i Comuni interessati si erano impegnati a perfezionare un separato accordo diretto a disciplinare le modalità di introito e di corresponsione degli oneri relativi ai tributi locali e ai costi di costruzione. Tale obbligo, come previsto dall’art. 6, doveva essere attuato all’avvenuta approvazione dell’Accordo di Programma. Il Comune di LO avrebbe violato il criterio di buona fede dell’esecuzione contrattuale di cui all’art. 1375 c.c. poiché avrebbe proposto un accordo attuativo dell’art. 6 contrastante con l’impianto dispositivo dell’Accordo di Programma, che si sarebbe tradotto in un’arbitraria alterazione della concordata percentuale della ripartizione delle entrate, non ancorata ai costi effettivamente sostenuti.

Ciò troverebbe conferma nelle successive scelte del Comune resistente che ha ritenuto di potersi sciogliere unilateralmente dall’accordo di programma con verbale di deliberazione della Giunta Comunale n. 84 del 23 giugno 2020.

2) Violazione degli artt. 1362 e segg. c.c., violazione del generale principio di buona fede nell’esecuzione del contratto, di cui all’art. 1375 c.c., travisamento dei fatti e vizio di motivazione con riferimento alla domanda sub c).

Il Giudice di prime cure non avrebbe rispettato i criteri ermeneutici di cui agli artt. 1362 e ss. c.c. in ordine all’interpretazione del contratto e in particolare non avrebbe applicato tali canoni interpretativi in relazione all’art. 6 dell’Accordo di programma.

Il dato letterale della suddetta disposizione sarebbe chiaro nel prevedere che i Comuni di LO e di AN si erano obbligati a un riparto nella percentuale, rispettivamente dell’80 e del 20 per cento, del contributo di costruzione (che non è oggetto della domanda giudiziale) e dei tributi locali ICI e poi IMU relativi alle aree oggetto dell’intervento mentre nella bozza di accordo proposta dal Comune di LO è stata prevista una ritenuta dell’8% non prevista in tale intesa, per spese di riscossione e di gestione.

Inoltre, il T.a.r., esclusivamente sulla base del richiamo alla tipologia dell’accordo di programma e ai criteri interpretativi delle convenzioni urbanistiche e in assenza di riferimenti al testo contrattuale, ai criteri di buona fede ed alla reale volontà delle parti circa il regolamento dei propri interessi, avrebbe subordinato l’efficacia della clausola di riparto delle entrate tributarie alla realizzazione del polo logistico, ma tale interpretazione non sarebbe supportata da un’adeguata motivazione.

L’appellante osserva di non avere sostenuto, in primo grado, un’interpretazione atomistica dell’art. 6 dell’A.d.p. ma di avere assunto, con un’interpretazione coerente con i criteri ermeneutici del codice civile - temperati dai rispettivi interessi pubblici dei due enti territoriali - che il presupposto per l’obbligo di perfezionare l’intesa sulle modalità di introito e di corresponsione era costituito non dalla realizzazione del polo logistico ma dall’adozione della variante urbanistica al P.R.G. di LO ed al PAT/P.R.G./P.I. di AN, che aveva riclassificato le aree con conseguente rideterminazione dei tributi.

Il criterio perequativo non sarebbe, quindi, dipendente da un generico rapporto costi benefici, come erroneamente ritenuto dal Giudice di prime cure, ma sarebbe stato fissato ab origine nell’Accordo di Programma nella misura dell’80% in favore del Comune di LO e del 20% in favore del Comune di AN, con riferimento all’intera area interessata.

Pertanto, contrariamente a quanto sancito dalla impugnata sentenza, l’obbligo di ripartizione delle entrate tributarie si sarebbe già perfezionato con la nuova classificazione urbanistica.

6. Il Comune di LO si è costituito in giudizio e, dopo avere ripercorso in punto di fatto la sequenza dell’Accordo di programma e delle sopravvenienze, ha contestato la fondatezza sia del primo che del secondo motivo d’appello e ha rilevato che il primo motivo d’appello non è stato espressamente proposto in prime cure.

7. Il Comune di AN ha depositato una memoria con la quale ha ribadito la fondatezza dei due motivi proposti.

8. Il Comune di LO ha depositato memoria e memoria di replica.

9. Alla pubblica udienza del 29 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Il Comune appellante chiede l’accertamento dell’attuazione dell’accordo di programma stipulato, oltre che con gli altri soggetti sopra indicati, con il Comune di LO per la realizzazione di un polo strategico nel territorio di Padova Venezia.

Sotto il profilo processuale il Collegio osserva che con il ricorso di primo grado il Comune di AN ha proposto le seguenti tre domande:

a) accertare e dichiarare l’obbligo reciproco dei Comuni di LO e AN di ripartire tra loro, ai sensi dell’art. 6 dell’Accordo di Programma di cui in narrativa, tutti i proventi conseguenti all’attuazione dello stesso Accordo, per gli anni a decorrere dal 2012, derivanti dal contributo relativo al costo di costruzione, nonché quelli relativi all’I.C.I., ora IMU, in ragione delle previste percentuali;

b) accertare e dichiarare l’inadempimento del Comune di LO alle obbligazioni derivanti da tale accordo di programma, per non aver posto in essere quanto in esso previsto, per avere preteso una percentuale sulle somme incassate non dovuta e per non avere versato quanto di spettanza del Comune di AN, in esito alla ripartizione, non appena incassate le somme dalla società contribuente.

c) condannarsi il Comune di LO, sia in attuazione dell’accordo, ma, in subordine, anche a titolo risarcitorio, conseguente all’inadempimento delle obbligazioni a suo carico derivanti dal citato accordo di programma, a corrispondere al Comune di AN le somme che risulteranno dovute in ragione della ripartizione di cui sub a), all’esito della richiesta attività istruttoria, maggiorate di interessi legali e, dalla domanda giudiziale moratori ex d.gls. 231 del 2002.

10.1. Con l’appello, il medesimo Comune ha riproposto le medesime domande già azionate in primo grado.

10.2. Tuttavia, con il primo motivo di appello, l’Ente locale ha chiesto anche specificamente che sia accertato e dichiarato che il Comune di LO, in violazione del criterio di buona fede, si è reso inadempiente all’obbligo di perfezionamento dell’accordo integrativo previsto al punto 6 dell’Accordo di programma.

10.3. La suindicata domanda – come dedotto dal Comune di LO - è inammissibile ai sensi dell’art. 104 c.p.a. poiché proposta in violazione del divieto dei nova in appello, non essendo stata prospettata in primo grado.

Pertanto, sotto questo profilo, non si rileva nessun vizio di omessa pronuncia da parte del T.a.r..

11. Ciò posto, nel merito, l’appello è complessivamente infondato.

11.1. L’appellante chiede in particolare al Comune di LO di attuare una parte dell’Accordo relativa al rimborso al Comune appellante di una quota parte delle imposte IMU/ICI che sarebbero derivate dall’attuazione dell’Accordo di programma e dal maggior carico urbanistico derivante dalle relative previsioni per il Comune di AN.

L’oggetto del contenzioso dunque è costituito dall’accertamento dell’obbligo reciproco dei Comuni di LO e di AN di ripartire tra loro tutti i proventi conseguenti all’attuazione delle previsioni dell’Accordo di Programma denominato “Veneto City” - stipulato ai sensi dell'art. 32 della Legge Regionale Veneto n. 35 del 29 gennaio 2002, e reso esecutivo con decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 234 del 30 dicembre 2011 - derivanti dal contributo relativo al costo di costruzione, di cui all'art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, nonché quelli relativi all’I.C.I., ora IMU, in ragione della percentuale del 80% a favore del Comune di LO e del 20% a favore del Comune di AN, e ciò indipendentemente dal territorio comunale nel quale ricade l’edificazione; viene domandata, altresì, la declaratoria dell’obbligo del Comune di LO di procedere alla ripartizione anzidetta e di corrispondere al Comune di AN le somme, maggiorate di interessi e rivalutazione.

11.2. In primo luogo e in linea generale, è necessario rilevare quanto affermato da questo Consiglio di Stato, in relazione alla particolare natura giuridica degli accordi tra pubbliche Amministrazioni che, in quanto “strumenti giuridici funzionali alla regolazione di un rapporto pubblicistico tra soggetti titolari di interessi comuni” (…), configurano una modalità consensuale di esercizio del pubblico potere, venendo conclusi per il migliore perseguimento del pubblico interesse affidato alla cura delle Amministrazioni contraenti. La rispondenza al pubblico interesse costituisce, dunque, la causa giustificatrice del partenariato attuato tra le amministrazioni contraenti, sicché una sua carenza originaria ovvero una sua rivalutazione in costanza di rapporto sarebbe idonea a condizionare, rispettivamente, la validità e la perdurante efficacia del vincolo consensuale” (cfr. C.d.S., VI, 24 novembre 2020, n.7373).

Nel caso in esame, è incontestato fra le parti che l’attuazione del complesso programma previsto dall’Accordo, ai sensi della L.R. 35/2001, stipulato tra molteplici soggetti, tra cui anche le due parti del giudizio in esame, non si è realizzato.

11.3. L’Accordo ha previsto, in particolare, una serie di opere di urbanizzazione ed infrastrutturali con modifica delle destinazioni urbanistiche delle aree interessate con un grande impatto nell’ambito del territorio del Comune di LO ove era localizzato il 90% delle aree d’intervento. Entrambi le parti invero hanno modificato la disciplina urbanistica di ampie parti del proprio territorio. Il soggetto attuatore - Veneto City s.p.a. – ha assunto altresì l’obbligo di corrispondere un contributo complessivo di euro 1.500.000 a favore della Regione Veneto ed un ulteriore contributo pari a complessivi euro 3.000.000 destinato ai Comuni di LO (euro 1.800.000) e AN (euro 1.200.000) per la realizzazione di ulteriori opere di compensazione da individuare nella fase attuativa.

11.4. L’art. 6 dell’Accordo ha previsto altresì l’impegno dei due Comuni a ripartire tra loro tutti i “proventi” conseguenti all’attuazione delle previsioni dell’Accordo e derivanti dal contributo relativo al costo di costruzione e all’I.C.I., nella misura dell’80% a favore del Comune di LO e del 20% a favore del Comune di AN, indipendentemente dal territorio comunale nel quale sarebbe effettivamente ricaduta l’edificazione.

Le modalità di introito e di corresponsione di tali “proventi” avrebbero dovuto essere definite da un ulteriore “propedeutico” accordo tra i due Enti locali ispirato ai principi della perequazione territoriale e della localizzazione intercomunale dei nuovi insediamenti e fondato su una serie di ulteriori principi e criteri elencati nella stessa clausola dell’accordo.

11.5. Senonché, come più sopra ricordato, l’Accordo di programma non è stato realizzato – elemento di fatto incontestato tra le parti - per carenza di elementi progettuali dei Piani attuativi e comunque poiché il Comune di LO ha ritenuto le proposte di Piano attuativo presentate carenti degli elementi essenziali e fondamentali sicché lo stesso Comune, con deliberazione del 20 giugno 2020, ha ritenuto decaduto l’Accordo di programma e ne ha dichiarato la perdita di efficacia.

La deliberazione del Comune di LO è stata comunicata alle altre parti dell’Accordo e la Regione Veneto, con deliberazione della Giunta regionale n. 1699 del 9 dicembre 2020, ha proposto uno schema di convenzione che prevedeva il riconoscimento tra le parti della soddisfazione “ di non aver nulla a pretendere per tutto quanto connesso, conseguente e derivante dalla sottoscrizione dell’accordo oggi risolto ”.

L’appellante tuttavia aveva già proposto il ricorso dinanzi al T.a.r. e non ha sottoscritto lo schema di convenzione redatto dalla Regione.

Il Comune di LO ha pertanto sottoscritto l’accordo di risoluzione con le altre parti, accordo che è stato reso esecutivo con il D.P.G.R. 132/2022.

12. Alla luce della sopra richiamata ricostruzione in fatto e della circostanza che la realizzazione dell’Accordo con il sotteso interesse pubblico non si è realizzato, non vi è stata la dedotta lesione del “criterio di buona fede dell’esecuzione contrattuale di cui all’art. 1375 c.c.” per non aver stipulato una convenzione attuativa di un’obbligazione poiché è il complesso delle reciproche obbligazioni previste dall’Accordo di programma ad essere venuto meno.

In tal senso, è peraltro del tutto chiaro il testo dell’art. 6 dell’Accordo di programma il quale recita “ I Comuni di LO e AN, la Provincia di Venezia e la Regione del Veneto si impegnano, in relazione

alle rispettive competenze, a:

1. approvare i piani attuativi ed i progetti edilizi, qualora redatti nel rispetto delle normative vigenti, nei tempi tecnici a ciò necessari, e comunque nel rispetto dei termini stabiliti dalle norme di legge che disciplinano i relativi procedimenti, anche con l’eventuale attivazione delle procedure previste dal 6° comma dell’art. 20 della L.R. n. 11/2004 ;

2. approvare nei tempi tecnici a ciò necessari, e comunque nel rispetto dei termini stabiliti dalle norme di legge che disciplinano i relativi procedimenti, i progetti preliminari, definitivi ed esecutivi delle opere pubbliche, previste dal presente accordo di programma ;

3. a delegare i soggetti attuatori dei PUA all’espletamento delle procedure espropriative delle aree

necessarie alla realizzazione delle opere pubbliche/di pubblico interesse, ai sensi dell’art. 6 del D.P.R. 327/2001. [...].

I Comuni di LO e AN si impegnano ed obbligano reciprocamente a ripartire fra loro tutti i proventi, conseguenti all’attuazione delle previsioni dell’A. di P., derivanti dal contributo relativo al costo di costruzione, di cui all’art. 16 del D.P.R. n. 380/2001, nonché quelli relativi all’I.C.I., in ragione della percentuale del 80 % a favore del Comune di LO e del 20 % a favore del Comune di AN, e ciò indipendentemente dal territorio comunale nel quale ricade l’edificazione .

L e modalità .di introito e di corresponsione dei suddetti oneri saranno oggetto di separato Accordo, che i Comuni di LO e AN si impegnano a definire ad avvenuta approvazione dell’A. di P. “Venetocity”; tale Accordo, in analogia con quanto già previsto dalla Legge Regionale n. 35/2002, dovrà ispirarsi ed uniformarsi ai principi della perequazione territoriale e della localizzazione intercomunale dei nuovi insediamenti produttivi e commerciali sanciti dalla Legge Regionale n. 11/2004 e poi recepiti e sviluppati dagli “Atti di indirizzo ai sensi dell’art. 50 della L.R. 23 aprile 2004, n. 11” approvati dalla Giunta regionale con deliberazione n. 3178 dell’8 ottobre 2004” [...] .

Pertanto:

- i “proventi” da ripartire erano quelli conseguenti all’attuazione dell’Accordo di programma e non già delle singole obbligazioni assunte dagli Enti nel contesto dell’Accordo, che non possono essere riguardate in maniera avulsa dal complessivo programma urbanistico;

- l’accordo c.d. integrativo era finalizzato esclusivamente a stabilire le modalità di introito e corresponsione dei proventi derivanti dall’attuazione dell’A.d.p., sicché, non essendo mai stata nemmeno avviata la realizzazione del polo logistico, non si sono nemmeno realizzati i presupposti per pretenderne la corresponsione.

13. Con il secondo motivo di appello, l’appellante sostiene che la sentenza impugnata si sarebbe limitata a motivare il rigetto della domanda di condanna sulla base dei soli principi elaborati in materia di convenzioni urbanistiche, omettendo di fare applicazione anche dei criteri ermeneutici di interpretazione del contratto dettati dal codice civile, senza considerare il comportamento delle parti nella fase esecutiva dell’A.d.P. e omettendo qualsiasi espresso riferimento al testo contrattuale.

Sostanzialmente, la riclassificazione urbanistica delle aree e la presentazione di una bozza di accordo da parte del Comune di LO avrebbero di per sé costituito esecuzione dell’A.d.P. legittimante l’attuazione ex art. 6 degli obblighi di riparto relativi alle entrate tributarie in esso contenuti, ivi compresa la stipula dell’intesa atta a regolare tale riparto.

13.1. Il motivo è infondato.

Il primo giudice ha correttamente utilizzato i criteri ermeneutici derivanti dal codice civile, applicabili anche, in quanto compatibili, ai contratti ad oggetto pubblico (artt. 1362 ss. c.c.); in particolare il T.a.r. ha condivisibilmente ritenuto che le clausole dell’Accordo di programma devono essere considerate nel loro insieme e che il Comune di LO ha evidentemente aderito all’Accordo in funzione dell’attuazione dell’intero programma urbanistico. Poiché l’assetto di interessi che l’Accordo di programma intendeva realizzare non è stato attuato, non hanno conseguentemente trovato più un idoneo titolo giuridico le obbligazioni assunte a mezzo di esso che si giustificavano in forza del complessivo quadro di reciproche obbligazioni tra le parti.

In tal senso, deve condividersi quanto fatto osservare dal Comune di LO circa il fatto che il nucleo causale di un accordo di programma risiede nell’interesse pubblico complessivamente perseguito, finalità che rende lo strumento meritevole di approvazione da parte degli organi della pubblica amministrazione e che lo giustifica dal punto di vista amministrativo.

Non è quindi possibile estrapolare una singola clausola – di contenuto meramente patrimoniale ed accessorio, relativa ai rapporti tra i due Comuni – per invocarne l’applicazione isolata e scollegata dall’esecuzione del più ampio Accordo in cui la stessa era inserita.

In definitiva, risulta evidente che la clausola di riparto delle entrate era connessa alla realizzazione del polo logistico e ai benefici della nuova edificazione privata (in termini di imposte comunali e di contributi di costruzione) nonché agli impatti diretti e indiretti generati dall’accordo di programma.

E infatti il previsto polo logistico doveva essere ubicato per circa l’87,5% della sua superficie sul territorio del comune di LO e per la parte residua nel comune di AN.

Come ben esplicitato dalla difesa del Comune di LO, la clausola di ripartizione delle imposte derivanti al Comune stesso dai nuovi insediamenti privati, aveva una funzione “perequativa”, volta al riconoscimento del carico indiretto, anche se difficilmente quantificabile dell’Accordo, sul territorio del Comune di AN.

Invero il criterio di riparto (80%-20%) non corrispondeva alla proporzione delle superfici dei due enti interessate dall’accordo, ma era determinato con l’obiettivo di “compensare” il Comune ricorrente degli impatti indiretti del progetto sullo stesso ricadenti, superiori alla quota del relativo territorio interessato direttamente dall’intervento, in un’ottica di riequilibrio dei costi/benefici derivanti dal Progetto.

Alla luce della mancata realizzazione dell’Accordo appare quindi priva di titolo la domanda dell’appellante di ottenere l’attuazione di una singola clausola dello stesso non potendo essere isolato l’art. 6 dalla complessiva operazione che si intendeva realizzare e che non si è più concretizzata.

In altri termini, non vi sarebbe alcuna titolo né il sottostante interesse pubblico per giustificare il trasferimento di tributi dal comune di LO al Comune appellante come del resto si desume anche dalla lettura del già riportato citato art. 6 laddove si legge che i due comuni si impegnavano a “ripartire fra loro tutti i proventi, conseguenti all’attuazione delle previsioni dell’A. di P.” derivanti dal contributo relativo al costo di costruzione (…) nonché quelli relativi all’I.C.I., in ragione della percentuale del 80% a favore del Comune di LO e del 20% a favore del Comune di AN, e ciò indipendentemente dal territorio comunale nel quale ricade l’edificazione” .

Va ribadito, pertanto, che anche il dato letterale depone nel senso che l’obbligazione assunta era condizionata alla attuazione delle previsioni dell’Accordo di programma.

14. E’ infondata anche la censura relativa alla mancata considerazione da parte della sentenza di primo grado del complessivo comportamento delle parti ai sensi dell’art. 1362, comma 2, c.c., ed in particolare della circostanza che il Comune di LO abbia iniziato a dare esecuzione agli impegni assunti predisponendo una bozza di accordo integrativo relativo all’intera area interessata dal polo logistico senza poi darvi seguito.

Tale comportamento attiene infatti al c.d. accordo integrativo sulla modalità di ripartizione dei proventi, il cui presupposto – rappresentato dall’attuazione dell’Accordo di programma – non si è però mai concretizzato.

Risultano quindi prive di fondamento le deduzioni relative ad una presunta condotta contraria a buona fede del Comune di LO nell’esecuzione del contratto per effetto del mancato perfezionamento dell’accordo integrativo ed è parimenti corretta la statuizione del T.a.r. secondo cui la pretesa del Comune di AN di “ partecipare, beneficiandone, alle maggiori entrate derivanti dalla mera ri-classificazione urbanistica operata dal Comune di LO di parte dei suoi terreni ” è priva di fondamento, atteso che l’appellante non ha dimostrato di avere subito “alcun effetto indiretto dall’attuazione dell’accordo che debba essere in qualche modo “compensato” da nuovi introiti; i benefici di cui l’esponente chiede la compartecipazione, inoltre, derivano da atti di pianificazione comunale che entrambi i Comuni sono liberi in ogni momento di approvare per il rispettivo territorio, compatibilmente con le previsioni della pianificazione sovraordinata ”.

15. Per le motivazioni sopra indicate l’appello deve essere respinto.

16. Le spese del presente grado di giudizio seguono la regola della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Comune di AN a rifondere le spese del presente grado di giudizio al Comune di LO nella misura di euro 5.000,00 (cinquemila) oltre accessori come per legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Silvia Martino

IL SEGRETARIO