Pubblicato il 29/12/2025

N. 10352/2025REG.PROV.COLL.

N. 05122/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5122 del 2024, proposto da
AF IA s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Boso Caretta, Fabio Cintioli e Paolo Giugliano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fabio Cintioli in Roma, via Vittoria Colonna n. 32;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 5362/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il Cons. NN ZZ. Nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società AF IA s.p.a. propone appello avverso la sentenza del Tar per il Lazio n. 5362/2024 con la quale è stato respinto l’originario ricorso proposto dalla stessa società e volto ad ottenere l’annullamento dei seguenti provvedimenti:

- provvedimento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato n. 28304 del 14 luglio 2020, notificato il 28 luglio 2020, adottato a conclusione del procedimento PS11566, con il quale l’Autorità ha sanzionato AF IA per una pratica commerciale scorretta ai sensi dell’art. 26, comma 1, lettera f) del Codice del Consumo ed ha irrogato alla società una sanzione amministrativa pecuniaria di 2.000.000 euro;

- provvedimento con cui l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha rigettato gli impegni proposti da AF ai sensi dell’art. 27, comma 7, del Codice del Consumo assunto in data 10 marzo 2020 e comunicato in data 12 marzo 2020;

- nonché, per quanto occorrer possa, ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale, ivi compreso il provvedimento di avvio del procedimento istruttorio PS11566 notificato il 4 dicembre 2019 e la comunicazione del termine di conclusione dell’istruttoria e di precisazione delle contestazioni comunicata a AF IA s.p.a. in data 12 maggio 2020.

2. La sentenza impugnata così ha sintetizzato le premesse in fatto:

- AF ha impugnato il provvedimento il quale l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha accertato una pratica commerciale scorretta, in violazione dell’articolo 26, comma 1, lett. f) del Codice del Consumo, contestualmente inibendone la continuazione ed irrogando, a carico di AF, una sanzione amministrativa pecuniaria pari ad euro 2 milioni;

- in particolare, il procedimento istruttorio azionato dall’Autorità ha riguardato la condotta posta in essere da AF, a partire dal giugno 2019, consistente nell’addebito ai propri clienti dei costi per la fornitura del servizio di roaming marittimo, effettuata in assenza di adeguata e tempestiva informativa sull’abilitazione della scheda SIM alla relativa fruizione e sull’automatico funzionamento del servizio sulla nave, oltre che sui relativi costi, e dunque in assenza di richiesta della fornitura da parte dei clienti;

- nell’ambito del procedimento veniva richiesto il prescritto parere all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (acquisito in data 3 luglio 2020) e venivano rigettati gli impegni presentati dall’esponente, con delibera del 20 marzo 2020.

3. A sostegno dell’impugnativa, AF formulava i seguenti motivi di ricorso:

I. Illegittimità dell’accertamento relativo alla pratica contestata: violazione e falsa applicazione dell’art. 26, comma 1, lett. f) del d.lgs. n. 206 del 6.9.2005. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, lettere gg e hh del d.lgs. n. 259 del 1.8.2003. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti e irragionevolezza manifesta.

II. Sulla illegittimità del provvedimento di rigetto degli impegni assunto in data 10 marzo 2020 e comunicato in data 12 marzo 2020. Violazione e falsa applicazione dell’art. 27, comma 7, del codice del consumo. Eccesso di potere. Travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione.

III. Sulla quantificazione della sanzione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 27 cod. cons. e dell’art. 11 della l. n. 689/1981. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, sviamento, ingiustizia manifesta.

4. Nel giudizio di primo grado si costituivano l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni.

5. Con sentenza n. 5362/2024 il Tar per il Lazio ha rigettato il ricorso.

5.1 Il primo giudice ha preliminarmente richiamato tutte le argomentazioni e le conclusioni già svolte nella sentenza n. 9428/2022, con la quale la stessa Sezione del Tar per il Lazio aveva rigettato analogo ricorso proposto da altro operatore economico e attinente alla stessa pratica.

5.2 Il Tar ha rigettato il primo motivo di ricorso sostenendo che:

- essendo il roaming marittimo un servizio ontologicamente diverso dal roaming internazionale, deve dunque essere disattesa l’argomentazione secondo cui il roaming marittimo rientrerebbe nell’oggetto del contratto di utenza, pienamente conosciuto dal cliente, esattamente come il roaming internazionale e, in generale, tutto il servizio di telefonia mobile;

- inoltre correttamente l’Autorità ha ravvisato una evidente mancanza di informativa sia precontrattuale che contrattuale;

- è da considerarsi insufficiente l’invio del messaggio di SMS di benvenuto all’inizio della fase di erogazione del servizio di roaming marittimo e cioè non appena il terminale mobile si “agganciava” alla rete marittima, dopo essersi distaccato dalla rete terrestre;

- risulta integrata la fattispecie contestata dall’Antitrust, atteso che la fornitura di tale servizio scontava un evidente deficit informativo, con evidente pregiudizio della libertà negoziale del cliente;

- l’Autorità ha puntualmente accertato che durante la navigazione, la ricorrente: (i) assicurava il traffico dati e voce tramite il contestato roaming marittimo; (ii) tale roaming era automaticamente attivato, senza che il consumatore potesse accorgersi di ciò; (iii) le tariffe del detto servizio erano sensibilmente più alte di quelle ordinarie; (iv) di tutto ciò il professionista non forniva un’adeguata informazione ai consumatori, né in sede prenegoziale né in sede contrattuale.

5.3 Il Tar ha rigettato il secondo motivo di ricorso (con il quale il ricorrente stigmatizzava il rigetto degli impegni) sostenendo che:

- la giurisprudenza predica la piena discrezionalità dell’Amministrazione nel valutare gli impegni presentati dal professionista e la facoltà di perseguire la pratica accertata, laddove risulti una manifesta scorrettezza e una particolare gravità della condotta;

- la pratica subdola e potenzialmente diffusiva, come posta in essere da AF, ha evidentemente imposto il rigetto degli impegni proposti, che sono stati ritenuti insufficienti a rimuovere la situazione di danno;

- il potere valutativo dell’Antitrust deve essere indirizzato a verificare in concreto quale sia lo strumento più efficace per garantire la tutela della parte contrattuale più debole;

- la chiusura dell’istruttoria e l’irrogazione della sanzione possono atteggiarsi quale strumento più efficace ed anzi l’unico per correggere un comportamento del tutto censurabile, anche al fine di creare un effetto deterrente per la platea degli operatori del settore;

- la motivazione del provvedimento deve dunque essere condivisa e resiste al sindacato estrinseco di legittimità del Tar, laddove l’Autorità ha rilevato che la condotta contestata integrava una pratica manifestamente scorretta e grave;

- l’Amministrazione ha pure apprezzato che i proposti impegni neppure risultavano idonei a rimuovere in radice il profilo di possibile scorrettezza contestato nella comunicazione di avvio del procedimento, in quanto prospettavano misure di carattere informativo del tutto inadeguate.

5.4 Il Tar ha rigettato il terzo motivo di ricorso (con il quale si contestava la quantificazione della sanzione) sostenendo che:

- non sono ravvisabili profili di palese illogicità nella determinazione operata dall’Autorità, posto che essa ha considerato la gravità della condotta, la sua durata, la dimensione economica del professionista e il pregiudizio economico subito dai consumatori, nonché i ricavi della società derivanti dal ridetto servizio di roaming marittimo (nel periodo giugno-ottobre 2019);

- la ricorrente era stata già sanzionata per aver violato la normativa consumeristica;

- non esistono gli estremi per la configurabilità della censura di disparità di trattamento (in concreto, poi, nel caso dell’operatore concorrente menzionato in atti, di cui al riferito precedente dello stesso Tar, il servizio di roaming marittimo risulta essere stato attivato su di un numero di schede nettamente inferiore rispetto al numero si schede intestate a AF);

- a conferma del prudente apprezzamento di ogni componente di possibile incidenza sul quantum e ferma l’ineludibile funzione deterrente che sempre deve connotare la sanzione irrogata, che l’Autorità ha bilanciato sia l’aggravante della recidiva sia l’attenuante rappresentata dalle misure poste in essere dall’operatore, le quali “…pur non determinando la cessazione della pratica scorretta, ne mitigano gli effetti” (v. punto 82 del provvedimento).

6. Avverso la sentenza del Tar per il Lazio n. n. 5362/2024 ha proposto appello AF per i motivi che saranno più avanti analizzati.

7. Si è costituita l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato chiedendo il rigetto dell’appello.

8. All’udienza del 4 dicembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo di appello è rubricato: « Error in iudicando. Illegittimità dell’accertamento relativo alla pratica addebitata: violazione e falsa applicazione dell’art. 26, comma 1, lett. f) del d.lgs. n. 206 del 6.9.2005. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, lett.re gg e hh del d.lgs. n. 259 del 1.8.2003. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti e irragionevolezza manifesta ».

Dopo aver premesso che nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, AF aveva dedotto che il provvedimento sanzionatorio adottato dall’Autorità è illegittimo per due diversi ma concorrenti profili, ovvero: (i) per eccesso di potere, in quanto prospetta un inquadramento del servizio di roaming marittimo, distinto dal roaming internazionale, che è frutto di un’istruttoria carente e di un travisamento dei fatti; (ii) per violazione di legge ed eccesso di potere, in quanto non corrisponde al vero che AF avrebbe erogato il servizio di roaming marittimo “in assenza di una preventiva ed espressa richiesta di attivazione” da parte dei consumatori attesa la mancanza di informazioni adeguate sul servizio, parte appellante critica la sentenza impugnato nella parte in cui:

(i) con riferimento al primo profilo di censura il Tar ha sostenuto (a) che il roaming marittimo è un servizio “ontologicamente diverso dal roaming internazionale…” perché diversi sarebbero rinvenibili in ragione “delle modalità di utilizzo, della tecnologia utilizzata, dei costi e della stessa funzionalità…” e che (b) la differenza è anche dimostrata dal fatto che i due servizi “sono coperti da un quadro regolatorio diverso, posto che il servizio fornito dalla rete satellitare utilizzata nel roaming marittimo non è disciplinato dalle medesime disposizioni che riguardano il roaming internazionale”;

(ii) con riferimento al secondo profilo di censura il Tar ha sostenuto (a) che è mancata una informativa “sia precontrattuale che contrattuale” sul servizio di roaming marittimo che, per di più, si è attivato “a sorpresa” durante la navigazione e “senza che il consumatore potesse accorgersi di ciò”; e che (b) anche il messaggio di SMS inviato al cliente non è stato idoneo a colmare la lacuna informativa e il consumatore avrebbe potuto non avvedersi della sua ricezione.

1.1 Sotto un primo profilo parte appellante sostiene che il roaming marittimo non è qualcosa di ontologicamente diverso dal roaming internazionale. In particolare parte appellante sostiene che:

- il roaming marittimo non è altro che una funzionalità: (i) che consente ai clienti che si trovano a bordo di vettori marittimi, non più coperti dalla rete radiomobile terrestre italiana, di continuare ad utilizzare i servizi di comunicazione mobile (voce, SMS, dati); (ii) che è resa disponibile su alcune navi in base ad accordi conclusi dall’operatore di rete mobile nazionale terrestre con operatori che, tramite le loro reti, consentono l’utilizzo della connessione voce e dati; (iii) che è oggetto di una fatturazione sulla base di tariffe ad hoc comunicate al cliente attraverso un SMS che arriva nel momento in cui il terminale “aggancia” la rete satellitare;

- anche il roaming internazionale: (i) è reso disponibile in caso di assenza di copertura di rete radiomobile italiana; (ii) presuppone la stipula di accordi con operatori che, tramite le proprie reti, consentono l’utilizzo della connessione voce e dati; (iii) prevede una fatturazione sulla base di tariffe ad hoc comunicate al cliente attraverso un SMS che arriva nel momento in cui il terminale “aggancia” la rete estera;

- di conseguenza, così come i clienti che si recano in un paese estero possono continuare a fruire del servizio di comunicazione mobile grazie al roaming internazionale, allo stesso modo i clienti che viaggiano a bordo di navi o altri vettori marittimi, possono continuare a fruire del servizio di comunicazione mobile grazie al roaming marittimo, sempreché - ovviamente - si trovino a bordo di vettori in cui tale servizio risulti disponibile.

1.1.1 Sulla base delle considerazioni appena esposte, parte appellante ritiene di aver dimostrato la non correttezza dell’assunto su cui si basa la decisione del Tar. In particolare si afferma che:

- non vi è alcuna distinzione nella fornitura del roaming marittimo rispetto al roaming internazionale: in entrambi i casi tale funzionalità viene fornita grazie ad un accordo wholesale di roaming tra l’operatore che eroga il servizio all’utente con un altro operatore che concede in uso, dietro corrispettivo, la propria rete;

- la circostanza che per il roaming internazionale il servizio venga erogato attraverso una rete terrestre di un operatore attivo in altro Stato mentre nel caso di roaming marittimo venga erogato attraverso una rete satellitare, non vale certamente a tracciare una distinzione rilevante nell’ottica del consumatore, il quale non percepisce alcuna differenza nell’utilizzo dell’uno o dell’altro tipo di connessione;

- la predetta distinzione rappresenta un’evidente forzatura considerato che la tecnologia utilizzata dall’operatore per il collegamento del servizio di telefonia non ha mai assunto rilevanza per la qualificazione di un servizio, né potrebbe mai assumerla tenuto conto del principio della cd. “neutralità tecnologica” che da sempre conforma il settore delle comunicazioni elettroniche;

- ciò che rileva è che entrambi i servizi ( rectius : funzionalità) sono forniti ai consumatori nelle stesse modalità (ossia applicando una tariffazione a consumo particolare di cui il consumatore viene reso edotto inter alia attraverso un SMS che arriva nel momento in cui il proprio apparecchio “aggancia” la rete satellitare o estera);

- anche l’idea che possa individuarsi una differenza tra roaming marittimo e roaming internazionale in ragione dei “costi” sostenuti dal cliente è infondata;

- sia nell’uno che nell’altro caso le tariffe non sono determinate da AF e vengono comunicate al cliente al momento dell’“aggancio” alla rete;

- solo con riferimento al roaming europeo (che è un segmento del roaming internazionale) le tariffe sono definite ex ante ad un livello corrispondente a quello dello Stato di appartenenza (cfr. Regolamento UE 2120/2015);

- ma anche ciò non è sufficiente a dimostrare l’esistenza di una differenza ontologica tra l’una e l’altra tipologia di roaming ;

- del resto per il roaming internazionale extra-UE è prevista l’applicazione di tariffe a consumo diverse da quelle nazionali esattamente come avviene nel caso di roaming marittimo;

- non è corretto sostenere che il parere endoprocedimentale reso dall’AGCOM ai sensi dell’art. 27, comma 1- bis , del Codice del Consumo dimostrerebbe il contrario: in quel parere il Regolatore si è limitato a rappresentare che “le condotte oggetto del procedimento, relative al servizio di roaming marittimo, non risultano riconducibili – fermi restando i profili di ingannevolezza di cui agli artt. 20, e 26 del Codice del Consumo - alle previsioni del Regolamento (UE) n. 2012/531 e s.m.i. relativo al roaming sulle reti pubbliche di comunicazioni mobili…”; l’AGCOM, dunque, nulla ha detto in ordine alla natura del roaming marittimo né ha operato alcuna distinzione dello stesso rispetto al roaming internazionale.

1.2 Sotto altro profilo, parte appellante sostiene che nessuna carenza informativa possa essere imputata a AF. In particolare si sostiene che:

- il roaming marittimo, al pari del roaming internazionale, non è altro che una funzionalità del servizio di comunicazione mobile oggetto del contratto tra AF e il consumatore che consente al consumatore di usufruire di tale servizio di comunicazione mobile anche in navigazione;

- la prestazione fornita è sempre il servizio di comunicazione elettronica in mobilità, ossia la prestazione “richiesta” dal consumatore;

- il servizio di comunicazione mobile oggetto del contratto comprende, dunque, anche la funzionalità del roaming , sia esso roaming territoriale internazionale o roaming marittimo, sicché il consenso all’attivazione del servizio di comunicazione prestato con la sottoscrizione del contratto è riferito alla fornitura del servizio di telefonia mobile, sia esso sul territorio nazionale che estero, sia terrestre che in navigazione;

- a dimostrazione della unicità della funzionalità del roaming è utile ricordare il fatto che tutti i terminali mobili prevedono che il roaming possa essere abilitato o disabilitato direttamente dall’utente attraverso la gestione delle impostazioni: in tal caso vengono abilitati o disabilitati contestualmente sia il roaming internazionale che il roaming marittimo, senza possibilità di scelta;

- la sentenza appellata è erronea e il provvedimento impugnato è illegittimo nella parte in cui affermano che le schede fornite da AF ai propri clienti erano già abilitate all’erogazione del servizio di roaming marittimo, senza che il consumatore formulasse alcuna richiesta specifica e preventiva di tale funzionalità (punto 3, sesto capoverso, della sentenza nonché § 59).

1.2.1 Secondo l’appellante, quanto esposto dimostra che il roaming marittimo non integra una prestazione non richiesta all’utente. A tale conclusione parte appellante aggiunge che:

- AF, non solo nella documentazione precontrattuale, informa il cliente circa la funzionalità del roaming (internazionale e/o marittimo) ma, attraverso documenti consultabili anche in fase precontrattuale e sempre disponibili, si è sempre preoccupata di fornire ulteriori e specifiche informazioni rispetto alle caratteristiche del roaming marittimo;

- già al momento in cui secondo AGCM è stata realizzata la condotta (la quale è poi cessata), AF aveva: (i) inserito nel proprio sito web – al quale fanno espresso rinvio i moduli di attivazione della SIM – informazioni precise e puntuali circa (a) la funzionalità di roaming marittimo, (b) le tariffe applicate al cliente e (c) l’elenco delle navi sulle quali è possibile usufruire del roaming marittimo (circostanza riconosciuta anche dagli Uffici dell’Autorità); (ii) predisposto una brochure informativa per il cliente (parte integrante del materiale precontrattuale messo a disposizione della clientela) in cui era specificato che nel prezzo base dell’offerta non è incluso “il traffico marittimo, aereo e satellitare”, che dunque viene tariffato a parte, al prezzo indicato nel sito web e ricordato al consumatore nell’SMS di benvenuto;

- risulta quindi documentalmente smentita la tesi di AGCM e del Tar Lazio secondo cui AF, in sede precontrattuale, non avrebbe fornito informazioni sulla funzionalità del roaming marittimo, con la conseguenza che la sua attivazione sarebbe risultata “automatica” e “a sorpresa”.

1.2.2 Sotto ulteriore profilo parte appellante sostiene che:

- AF si è sempre preoccupata di fornire al cliente un’ulteriore informativa al momento in cui avviene l’aggancio tra il terminale e la rete che consente il roaming marittimo;

- nel momento in cui la nave perde il segnale della rete terrestre italiana, il cliente riceve un SMS di benvenuto che lo informa delle tariffe applicate nel caso dovesse decidere di continuare ad utilizzare i servizi di comunicazione durante il tempo di navigazione;

- l’SMS che veniva inviato all’epoca in cui è stata accertata la condotta conteneva un link alla pagina dedicata del sito web e all’App di AF, con l’invito ad accedervi “per tenere sotto controllo la tua spesa all’estero” ed è stato nel corso del procedimento modificato come segue « Benvenuto a bordo! Da questo momento chiami a 3 euro al minuto, ricevi a 1.5 euro al minuto, invii ogni SMS a 0.75 euro e navighi a 5 euro a Mega. Per tenere sotto controllo la tua spesa all’estero vai sull’app My AF. Per maggiori informazioni vai su voda.it/estero. Buon viaggio »;

- diversamente da quanto affermato dal Tar, dunque, non è corretto quanto AGCM ha sostenuto in merito al fatto che il roaming marittimo sarebbe stato “attivato automaticamente durante la navigazione […] con automatico inizio dell’addebito dei costi, senza che, nuovamente, il cliente abbia espresso la propria richiesta in tal senso, non avendo avuto specifica informativa preventiva” (§60) e che “l’assenza di consapevolezza del consumatore circa l’attivazione del servizio in questione e la mancanza di informazioni adeguate circa l’esistenza di tale servizio impediscono al cliente, che non è interessato ad utilizzare il cellulare durante la navigazione, di disattivare il servizio” (§ 61).

1.2.3 Parte appellante ritiene scorretto quanto sostenuto dal Tar in merito al fatto che l’informazione fornita attraverso l’SMS di benvenuto sarebbe stata trasmessa solo dopo l’attivazione del servizio, come pure sostenuto da AGCM nel corso del procedimento (sul punto §§ 72-73);

- l’SMS viene trasmesso quando il consumatore si “aggancia” alla rete in roaming per ragioni tecniche, esattamente come avviene nel caso in cui si aggancia alla rete di roaming internazionale terrestre quando si reca in un paese estero;

- si tratta, peraltro, di una condotta del tutto conforme a quanto indicato dal BEREC nelle Linee guida di roaming al dettaglio in cui si afferma di considerare «… buona norma che, secondo le misure di trasparenza rilevanti nel Regolamento sul roaming, i clienti vengano informati dai fornitori di roaming di eventuali spese aggiuntive per tali connessioni e forniti delle disposizioni contro le bollette esorbitanti quando si utilizzano i dispositivi mobili, in particolare nei casi in cui i clienti si connettono automaticamente alla rete mobile quando sono su una nave o in aereo » (pp. 44 – 45, lett. Q);

- i consumatori che usufruiscano del roaming marittimo sono pienamente informati delle tariffe e sostengono i costi solamente laddove pongano in essere atti consapevoli, come effettuare una chiamata, inviare un SMS o utilizzare il telefono per la navigazione dati in quanto vengono informati precedentemente l’attivazione della SIM e, successivamente, prima dell’effettivo utilizzo del roaming marittimo;

- ne deriva l’insussistenza della contestata pratica commerciale scorretta.

1.2.4 Parte appellante, infine, critica la sentenza impugnata nella parte in cui richiama « le argomentazioni e le conclusioni già svolte nel precedente specifico indicato dalla difesa erariale (sentenza n. 9428/2022), con la quale la Sezione ha già rigettato analogo ricorso proposto da altro operatore ». In particolare parte appellante sostiene che:

- tale affermazione è un mero obiter ;

- i motivi di diritto già dedotti dimostrano anche la erroneità delle conclusioni cui era giunto il Tar per il Lazio nella sua precedente decisione;

- la condotta tenuta da AF non può essere assimilata a quella che era stata tenuta da IM e che è stata esaminata nella sentenza n. 9428 del 2022;

- in quel caso il giudice amministrativo aveva ritenuto (al fine di confermare il provvedimento AGCM) che le informazioni fornite da IM sul proprio sito web fossero inadeguate anche in ragione del fatto che mancava l’indicazione dei traghetti su cui IM è operatore; ma tale indicazione risulta invece presente nel caso di AF (cfr. la comunicazione di chiusura dell’istruttoria in cui AGCM osservava che sul sito web di AF “sono riportate i. le tariffe applicate da AF ii. la tendina tramite cui è possibile verificare se in una determinata nave tale servizio è disponibile e iii. l’informativa generale “Grazie al servizio AF di Roaming in nave puoi utilizzare il tuo cellulare per effettuare e ricevere chiamate, inviare e ricevere SMS o navigare in Internet mentre sei in traghetto o ti trovi su una nave da crociera. Prima di partire, verifica l’elenco aggiornato delle tratte lungo le quali è possibile usufruire del servizio” (p. 3);

- un’altra differenza che emerge rispetto alla condotta IM riguarda le modalità di addebito dei costi (leggendo la sentenza n. 9428/2022 emerge che IM provvedeva ad un “automatico inizio dell’addebito di costi” in caso di attivazione del roaming marittimo); così certamente non è per AF i cui clienti sostengono costi solamente laddove pongano in essere atti consapevoli, come effettuare una chiamata, inviare un SMS o utilizzare il telefono per la navigazione dati.

2. Il primo motivo di appello è infondato.

2.1 Nel caso specifico AF è stata sanzionata per aver addebitato ai propri clienti i costi del servizio di roaming marittimo, servizio erogato senza espressa richiesta dei clienti [pratica scorretta ai sensi dell’articolo 26, comma 1, lettera f), del Codice del Consumo].

La Sezione (sentenza n. 5718/2024), decidendo una controversia avente ad oggetto la medesima condotta posta in essere da un altro operatore, ha statuito quanto segue:

« 8.- Ciò detto, l’obiettivo perseguito dalla direttiva n. 2005/29/CE è quello di contribuire al conseguimento di un livello elevato di tutela dei consumatori contro le pratiche commerciali sleali, e trae origine dal fatto che, rispetto ad un professionista, il consumatore si trova in una posizione di inferiorità, in particolare per quanto riguarda il livello di informazione (v., in tal senso, sentenza del 16 aprile 2015,UPC Magyarország, C‑388/13, EU:C:2015:225,punto 53). Orbene, in un settore così tecnico come quello delle comunicazioni elettroniche mediante telefonia mobile, è innegabile che esista una notevole asimmetria tra le parti per quanto concerne l’informazione e le competenze tecniche.

L’art. 8 della predetta direttiva definisce la nozione di “pratica commerciale aggressiva” segnatamente sulla base del fatto che tale pratica limita o è idonea a limitare considerevolmente la libertà di scelta o di comportamento del consumatore medio in relazione al prodotto. Ne consegue che la richiesta di un servizio deve consistere in una scelta libera da parte del consumatore. Ciò presuppone, in particolare, che l’informazione comunicata dal professionista al consumatore sia chiara e adeguata.

9.- Sulla base di tale assetto, corretta si rivela la valutazione operata dalla sentenza circa la censurata “irrilevanza” della qualificazione del roaming marittimo come funzionalità e non come “servizio”, e, quindi, la qualificazione della prestazione come “fornitura non richiesta” in assenza della necessaria informativa preventiva.

9.1.- In punto di informazione preventiva, la nozione di “fornitura non richiesta”, ai sensi dell’allegato I, punto 29, della direttiva 2005/29/CE, non può che essere interpretata nel senso che essa ricomprenda condotte come – quella consistente nella erogazione del servizio qui contestato – senza che il consumatore, il quale subisce l’attivazione automatica del servizio, sia stato previamente ed adeguatamente informato sia delle caratteristiche, sia della preattivazione, sia dei costi di tali servizi (sul principio, cfr., in tal senso, mutatis mutandis, Corte di giustizia UE, sez. II, 13 settembre 2018, C-54/17 e C-55/17).

Costituisce una “fornitura non richiesta”, la condotta del professionista consistente nell’esigere dal consumatore il pagamento di un prodotto o di un servizio che è stato fornito a tale consumatore senza che quest’ultimo lo abbia richiesto. Tale assetto esclude la rilevanza del tutto formalistica qui proposta dell’erogazione del servizio quale “servizio non richiesto” o “funzionalità”, dovendosi guardare al dato – sostanziale – della condotta, nel caso di specie volta ad erogare una utilitas non richiesta, a costi esorbitanti, e senza preventiva adeguata informazione ».

2.2 Nel primo motivo di appello, AF ripropone gli argomenti su cui si fondava il ricorso proposto in primo grado che rimproveravano all’Autorità un difetto di istruttoria con riferimento: (i) all’inquadramento del roaming marittimo; e (ii) all’esistenza di una preventiva ed espressa richiesta di attivazione.

Il Collegio ritiene che l’istruttoria condotta dall’Autorità sia esente dai vizi contestati.

2.2.1 L’Autorità, nel provvedimento impugnato, ha premesso quanto segue:

- (paragrafo 16) « In ragione delle caratteristiche tecniche del servizio di roaming marittimo, i costi dello stesso risultano molto più elevati rispetto a quelli regolamentati dei servizi di comunicazione mobile in roaming che utilizzano la rete terrestre. Infatti, come rilevato dalla stessa AGCOM, per il servizio in esame, non trova applicazione la disciplina europea sul roaming cd. roaming like at home), di cui al Regolamento (UE) n. 2012/531, modificato dal Regolamento (UE) 2015/2120, e al Regolamento di esecuzione della Commissione (UE) 2016/2286 (Linee guida di roaming al dettaglio), trattandosi di servizio fornito tramite ret i satellitari e non terrestri, per il quale non sono previsti, infatti, massimali tariffari »;

- (paragrafo 17) « A fronte dell’assenza di tariffe regolamentate, secondo la Raccomandazione della Commissione del 19 marzo 2010 relativa all’autorizzazione dei sistemi per i servizi di comunicazione mobile a bordo delle navi (2010/167/UE), “gli Stati membri dovrebbero adottare le misure adeguate a garantire che i consumatori e gli altri utilizzatori finali siano adeguatamente informati dei termini e delle condizioni d’uso dei servizi MCV »;

- (paragrafo 18) « Nello stesso senso, le Linee guida sul roaming al dettaglio dell’Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche BEREC richiedono che i clienti “devono essere informati dai fornitori di roaming di eventuali spese aggiunti ve per tali connessioni e forniti delle disposizioni contro le bollette esorbitanti quando si utilizzano i dispositivi mobili, in particolare nei casi in cui i clienti si connettono automaticamente alla rete mobile quando sono su una nave o in aereo ».

2.2.2 Nel suo provvedimento, AGCM così ha ricostruito la condotta posta in essere da AF (paragrafi 21-33):

« Modalità di erogazione del servizio di RM da parte di AF

21. Secondo le evidenze acquisite, AF fornisce il servizio di roaming marittimo ai propri clienti su traghetti che operano in tratte italiane, ossia che partono e arrivano in porti del territorio italiano tramite l’operatore marittimo AF Malta, società del gruppo AF con sede legale a Malta.

Con riguardo ai rapporti con le compagnie marittime, le evidenze hanno rilevato che AF non ha rapporti diretti con le stesse, in ragione della presenza dell’operatore marittimo AF Malta e dell’attività di centrale di acquisto svolta da AF Roaming Services, società del Gruppo con sede legale in Lussemburgo.

Informative precedenti all’attivazione a bordo nave del servizio di RM

22. Sito web. Sul sito web della società www.voda.it, fino alle recenti modifiche apportate da AF, le informazioni erano rintracciabili seguendo un complesso percorso di navigazione per arrivare alla pagina dedicata al roaming marittimo. Dalla homepage “voda.it” occorre va selezionare “Mobile” e quindi “Quando sei all’estero”, nella cui pagina, in basso, si trovava “Roaming in nave”.

Alla data del 24 giugno 2020, come comunicato dalla società nella memoria del 4 giugno 2020, la sezione dedicata al roaming marittimo si raggiunge dalla homepage selezionando “Mobile ”, poi Quando sei in viaggio” e infine “ Roaming in nave”.

23. Nella sezione suddetta “Roaming in mare” sono riportati: i. i costi del roaming marittimo; ii. la tendina tramite cui è possibile verificare se il servizio è disponibile in una determinata nave; iii. l’informativa generale sul servizio.

24. Si segnala che nel sito, fino alle recenti modifiche apportate da AF, non era presente alcuna informazione in merito alla facoltà di procedere alla disattivazione.

Alla data del 24 giugno 2020, come comunicato dalla società nella memoria del 4 giugno 2020, sono presenti nel sito le informazioni relative alle modalità di disattivazione, essendo riportata nella tendina “È possibile disattivare il servizio di roaming in nave?”, la risposta “Se non vuoi usufruire del servizio di roaming in nave, disattiva l’opzione roaming o attiva la modalità aereo nelle impostazioni del tuo smartphone. Se non vuoi usufruire della sola connessione dati, disattiva il traffico dati nelle impostazioni; in questo modo potrai continuare ad effettuare e ricevere telefonate”.

25. I documenti contrattuali. Le evidenze mostrano in secondo luogo che nella documentazione contrattuale non è riportata alcuna informativa sull’esistenza di tale servizio, né tantomeno sulle relative condizioni economiche.

Si noti in particolare che nel “modulo di attivazione della SIM ricaricabile” non è presente alcuna informazione sul roaming marittimo, limitandosi tale modulo a indicare, in caratteri poco leggibili, il rinvio al sito voda.it/estero.

Anche nel “modulo di attivazione per SIM in abbonamento” non è presente alcun cenno al roaming marittimo né vi sono rinvii al sito web di AF IA.

26. Brochure. Anche nella brochure, in cui sono riassunte tutte le offerte di AF, diffusa nei punti vendita presso cui è possibile concludere i contratti, non è riportato alcun rinvio a sito o ad altri documenti, ma viene specificato, senza fornire ulteriori spiegazioni, che “Non è incluso il traffico marittimo, aereo e satellitare.

27. AF evidenzia di avere aggiornato, nel corso del procedimento, tale brochure inserendo tale informativa: “Nelle rotte aeree/marittime (anche nazionali) chiami, invii SMS e navighi secondo le tariffe a consumo previste e consultabili su voda.it/estero. Per non effettuare traffico in roaming è sempre possibile disattivare l’opzione dalle impostazioni del proprio smartphone”.

Le informative successive all’attivazione a bordo nave del servizio

28. SMS di benvenuto. Dopo l’aggancio della rete marittima a bordo, che avviene ad alcune miglia marittime dalla costa, quando il cellulare GSM si registra sulla rete satellitare marittima, i clienti ricevono l’SMS di benvenuto che riporta: “Benvenuto in {VCOUNTRY}! Chiami a 3 euro al minuto, ricevi a 1.5 euro al minuto, invii ogni SMS a 0.75 euro e navighi a 5 euro a Mega. Per tenere sotto controllo la tua spesa all’estero vai sull’app My AF . Info su voda.it/estero. Buon viaggio”.

29. Secondo le risultanze, nei link indicati nell’SMS di benvenuto, che si limita ad affermare genericamente “per tenere sotto controllo la spesa”, prima delle recenti modifiche apportate al sito e alla APP nel corso del procedimento, non sono riportate le informazioni relative alle modalità di disattivazione del roaming marittimo.

30. Inoltre, secondo le risultanze raccolte, la connessione internet per navigare a bordo della nave, già dopo avere ricevuto l’SMS e dunque per consultare il sito di AF, è soggetta alle più costose tariffe di roaming marittimo (indicate nell’SMS di benvenuto), mentre soltanto la consultazione dell’App è gratuita.

31. Materiale informativo. AF ha dichiarato di non predisporre alcun materiale informativo relativamente al servizio di roaming marittimo da distribuire alle compagnie marittime né di conoscere che tipo di attività informativa svolgano le stesse.

32. Reclami. Secondo le informazioni fornite dalla società, essa non ha ricevuto segnalazioni dai propri clienti relativamente al servizio in questione.

Con riferimento alle modalità di gestione di eventuali reclami relativi al servizio di RM, AF ha rappresentato che, nel caso in cui un cliente segnalasse addebiti inconsapevoli per tale servizio, la stessa provvederebbe ad effettuare verifiche circa la ricezione del suddetto SMS informativo. Qualora rilevasse un ritardo nell’invio rispetto alla connessione effettuata o la mancata ricezione dell’SMS, procederebbe a stornare l’importo complessivo sostenuto dal cliente fino alla ricezione del medesimo SMS. In caso contrario, accertata la regolare ricezione dell’SMS al momento della connessione alla rete, la società comunicherebbe al cliente che il costo sostenuto è corretto e che corrisponde a quello che gli era stato comunicato nell’SMS di benvenuto ricevuto. In tali casi, pertanto, non si procederebbe ad alcun rimborso.

33. Ricavi. Secondo i dati forniti da AF, che riguardano i clienti consumer, nel periodo 1° giugno 30 settembre 2019, il ricavato dal traffico di roaming marittimo, generato sia dalla clientela consumer pre-paid che dalla clientela consumer con abbonamento, ammonta a circa euro [1.500.000 1.900.000], per circa [220.000 290.000] schede SIM registrate sulle reti marittime ».

2.2.3 Il provvedimento sanzionatorio riporta le argomentazioni difensiva di AF che coincidono con i contenuti del motivo di appello sopra riportati.

2.2.4 Il provvedimento impugnato, poi, riporta il contenuto del parere dell’AGCOM.

2.2.5 Il provvedimento (paragrafi 54-74) dà quindi conto dei motivi che hanno portato alla decisione di irrogare la sanzione, motivi che possono essere così sintetizzati:

- la tesi secondo cui il roaming marittimo non sarebbe un servizio di comunicazioni mobili in senso stretto, ma una mera “tariffazione” o “funzionalità”, essendo assimilabile al roaming internazionale, è irrilevante ai fini dell’applicabilità dell’articolo 26 del Codice del Consumo al caso in esame, in quanto tale norma non presuppone l’esistenza di un servizio aggiuntivo, ma il pagamento di somme per forniture non richieste;

- il servizio di roaming marittimo, assimilabile al roaming internazionale nel solo nome, si distingue da quest’ultimo sotto molteplici profili: per le modalità di utilizzo (il primo in un ambiente ristretto limitato allo spazio navale slegato dai territori nazionali, il secondo in ambiti geografici terrestri nazionali), per la tecnologia utilizzata (il primo tramite commutazione satellitare e il secondo tramite ospitalità su rete terrestre), per la funzionalità (il primo è prevalente su altre offerte, il secondo non prevale sulle offerte), per i costi (il primo non prevede limiti di prezzo e il secondo, nello Spazio Economico Europeo, prevede le medesime tariffe applicate dal proprio gestore nello Stato di appartenenza);

- la disciplina europea sul roaming , non si applica al traffico voce e dati sulle navi o sugli aerei proprio perché usano reti satellitari;

- AF ha fornito, almeno dal giugno 2019, senza alcuna richiesta da parte dei clienti, con relativo addebito di costi maggiori e inaspettati, non avendo loro fornito specifica informativa, il servizio di roaming marittimo durante la navigazione lontano dalla costa su determinate navi: la conseguenza è che gli stessi clienti si sono trovati a sopportare tali costi per connessioni dati, anche involontarie, a causa di aggiornamenti automatici anche di APP e sincronizzazioni, come indicato dallo stesso operatore telefonico, e per le chiamate telefoni che anche in arrivo, in modo del tutto inconsapevole;

- le schede SIM fornite da AF ai propri clienti sono abilitate all’erogazione del servizio di roaming marittimo, senza che il consumatore formuli alcuna richiesta di tale funzionalità;

- il servizio in esame viene attivato automaticamente durante la navigazione non appena il terminale aggancia la rete marittima ad alcune miglia dalla costa nel momento in cui si perde la copertura della rete terrestre di comunicazioni, con automatico inizio dell’addebito dei costi, senza che il cliente abbia espresso la propria richiesta in tal senso, non avendo avuto specifica informativa preventiva;

- il cliente, per evitare l’automatica attivazione del servizio di roaming marittimo e gli ingenti costi fissati dall’operatore, avrebbe potuto spegnere il dispositivo cellulare, ma l’assenza di consapevolezza circa l’attivazione del servizio e la mancanza di informazioni adeguate lo hanno impedito;

- in mancanza di adeguate informazioni, non sarebbe stato agevole neppure per il consumatore medio sapere della presenza del servizio;

- è mancata un’adeguata oltre che tempestiva informativa sul servizio di roaming marittimo e sulle relative condizioni economiche sia in fase precontrattuale, sia in fase contrattuale, sia nella fase successiva all’erogazione del servizio sulla nave (ciò anche alla luce delle recenti descritte modifiche che AF ha comunicato di aver appena apportato, quali le modifiche al sito e all’SMS di benvenuto con riferimento alle modalità di disattivazione, o di avere intenzione di implementare);

- l’informativa sull’esistenza del servizio in questione, riportata sul sito di AF prima della recente modifica, non compare con immediatezza ed è rintracciabile soltanto con percorsi non intuitivi, in quanto contenuta nella sezione “Estero”. Inoltre, le informazioni riportate non sono complete, mancando indicazioni sulle modalità di disattivazione del servizio in questione;

- le recenti modifiche al sito sia relative al percorso sia all’inserimento delle informazioni sulle modalità di disattivazione costituiscono un intervento marginalmente migliorativo e, pertanto, non sono idonee a risolvere le problematiche in rilievo con riferimento alla fornitura non richiesta;

- parimenti, le informazioni ricavabili dalla documentazione contrattuale e dalla brochure, risultano carenti;

- la tesi più generale sostenuta da AF, secondo cui sarebbe indifferente il richiamo al roaming o al roaming internazionale in quanto in tali categorie sarebbe ricompreso il roaming marittimo, non è condivisibile, alla luce delle descritte differenze tra tali tipologie di servizi;

- neanche l’invio dell’SMS di benvenuto ai propri clienti all’inizio della fase di erogazione del servizio di roaming marittimo, non appena il terminale mobile si aggancia alla rete marittima presente sull’imbarcazione, con il quale si informa il cliente dell’attivazione del servizio e dei relativi costi, risulta efficace e tempestivo: tale SMS, pur tenendo conto delle recenti modifiche con l’inserimento delle informazioni relative alle modalità di disattivazione del roaming , è trasmesso soltanto dopo l’avvenuta registrazione del terminale mobile alla rete marittima e quindi dopo l’attivazione del servizio, non potendo quindi, per definizione, essere tempestivo;

- l’SMS di benvenuto, inoltre, può non essere mai letto durante il trasporto marittimo o può non essere letto immediatamente, ma dopo diversi minuti ovvero ore. Il messaggio, ad esempio, può pervenire in tarda notte oppure su terminali non nella disponibilità immediata dei passeggeri, in quanto riposti nella valigia: pertanto, tale sistema di informazione non garantisce che l’informativa raggiunga il suo fine tempestivamente, non potendo esservi la certezza della lettura dell’SMS da parte del cliente; e ciò anche ove il dispositivo cellulare fosse nell’immediata disponibilità del consumatore;

- il contenuto dell’SMS, prima delle modifiche recenti, è piuttosto carente, non riportando, alcuna indicazione sulle modalità di disattivazione.

2.3 Cons. Stato, Sez. VI, 07/01/2025, n. 80 ha ribadito che il potere di accertamento di una pratica commerciale scorretta ad opera dell'AGCM ha natura di discrezionalità tecnica, sicché la conclusiva valutazione è un apprezzamento di merito, di per sé non sindacabile, ma soggetto in limiti assai ristretti al giudizio di legittimità, proprio in quanto espressione di discrezionalità tecnica.

Alla luce di quanto esposto e del principio appena ricordato, il provvedimento impugnato appare sorretto da adeguata istruttoria e le argomentazioni dell’Autorità risultano esposte in maniera convincente e sono coerenti con le risultanze documentali. L’istruttoria non è stata carente e non emerge alcun travisamento dei fatti.

2.3.1 Parte appellante ribadisce l’argomento già sostenuto secondo cui il roaming marittimo non è qualcosa di ontologicamente diverso dal roaming internazionale.

La tesi non è condivisibile.

Nel provvedimento impugnato (dianzi richiamato), l’Autorità ha compiutamente individuato tutti gli elementi di differenziazione tra il roaming marittimo ed il roaming internazionale. Cfr. il richiamato paragrafo 55: « Il servizio di roaming marittimo assimilabile al roaming internazionale nel solo nome si distingue da quest’ultimo sotto molteplici profili: per le modalità di utilizzo (il primo in un ambiente ristretto limitato allo spazio navale slegato dai territori nazionali, il secondo in ambiti geografici terrestri nazionali), per la tecnologia utilizzata (il primo tramite commutazione satellitare e il secondo tramite ospitalità su rete terrestre), per la funzionalità (il primo è prevalente su altre offerte, il secondo non prevale sulle offerte), per i costi (il primo non prevede limiti di prezzo e il secondo, nello Spazio Economico Europeo, prevede le medesime tariffe applicate dal proprio gestore nello Stato di appartenenza) ».

Si deve inoltre considerare che i servizi forniti dalle reti satellitari utilizzate nel roaming marittimo non sono coperti dalle disposizioni del Regolamento (UE) n. 531/2012, modificato dal Regolamento (UE) n. 2120/2015, e perciò suscettibili di addebiti non regolamentati: e questo è un ulteriore elemento di differenziazione.

2.3.2 Non può essere condiviso neanche l’assunto riproposto da parte appellante secondo cui il roaming marittimo sarebbe solo una funzionalità e non un servizio.

Vale sul punto quanto statuito dalla Sezione nella sentenza n. 5718/2024 (sopra riportata per esteso) in ordine all’irrilevanza della qualificazione del roaming marittimo come funzionalità e non come servizio, in particolare laddove è stato affermato che : « Costituisce una “fornitura non richiesta”, la condotta del professionista consistente nell’esigere dal consumatore il pagamento di un prodotto o di un servizio che è stato fornito a tale consumatore senza che quest’ultimo lo abbia richiesto. Tale assetto esclude la rilevanza del tutto formalistica qui proposta dell’erogazione del servizio quale “servizio non richiesto” o “funzionalità”, dovendosi guardare al dato – sostanziale – della condotta, nel caso di specie volta ad erogare una utilitas non richiesta, a costi esorbitanti, e senza preventiva adeguata informazione ».

2.3.2.1 Nella memoria presentata in vista dell’udienza di discussione, parte appellante sostiene che le conclusioni raggiunte dal Consiglio di Stato nella appena citata sentenza n. 5718/2024 non potrebbero essere estese al caso qui in esame, in ragione delle differenze che la vicenda che riguarda AF presenta rispetto a quella di IM.

L’affermazione non può essere condivisa: il passaggio sopra richiamato costituisce l’espressione di un principio di diritto relativo alla nazione di roaming marittimo che prescinde dalle circostanze di fatto enumerate dall’appellante per tracciare una distinzione tra il caso di specie e quello che aveva formato oggetto della pronuncia n. 5718/2024.

Si torna a ripetere che l’assunto secondo cui il roaming marittimo sarebbe una funzionalità e non un servizio è del tutto ininfluente ai nostri fini, atteso che l’art. 26 del Codice del Consumo non presuppone l’esistenza di un servizio aggiuntivo, bensì il semplice pagamento di addebiti per forniture non richieste.

2.3.3 Infondate sono anche le critiche sollevate dall’appellante e volte a sostenere che nessuna carenza informativa possa essere imputata a AF.

Alla luce delle valutazioni espresse nel provvedimento impugnato, e sopra richiamate, appare evidente che:

(i) è mancata un’adeguata oltre che tempestiva informativa sul servizio di roaming marittimo e sulle relative condizioni economiche sia in fase precontrattuale, sia in fase contrattuale, sia nella fase successiva all’erogazione del servizio sulla nave;

(ii) l’informativa il sito web non rendeva facilmente conoscibili in maniera completa le informazioni sull’esistenza del servizio e sulle condizioni del suo utilizzo;

(iii) erano carenti anche le informazioni ricavabili dalla documentazione contrattuale e dalla brochure;

(iv) non dirimente deve essere considerato anche l’SMS che raggiungeva l’utente una volta a bordo della nave.

Come già affermato dalla Sezione nella sentenza n. 5718/2024 sul piano dei principi: « In punto di informazione preventiva, la nozione di “fornitura non richiesta», ai sensi dell’allegato I, punto 29, della direttiva 2005/29/CE, non può che essere interpretata nel senso che essa ricomprenda condotte come – quella consistente nella erogazione del servizio qui contestato – senza che il consumatore, il quale subisce l’attivazione automatica del servizio, sia stato previamente ed adeguatamente informato sia delle caratteristiche, sia della preattivazione, sia dei costi di tali servizi ».

Occorre inoltre considerare quanto segue.

L’articolo 5, comma 3, del codice del consumo sancisce un principio di carattere generale. In particolare, esso così recita:

« Le informazioni al consumatore, da chiunque provengano, devono essere adeguate alla tecnica di comunicazione impiegata ed espresse in modo chiaro e comprensibile, tenuto anche conto delle modalità di conclusione del contratto o delle caratteristiche del settore, tali da assicurare la consapevolezza del consumatore ».

La consapevolezza coincide con la piena cognizione e coscienza di qualcosa.

La consapevolezza non è assicurata dall’insieme, variamente combinato, (i) di clausole contrattuali, (ii) di interpretazioni delle stesse (es.: “funzionalità” e non “servizio”), (iii) di porzioni di sito web, (iv) di SMS che giungono in prossimità dell’attivazione del servizio.

La consapevolezza può dirsi sussistente se il consumatore ha cognizione e coscienza del fatto che sta iniziando ad usare (volendola in modo specifico) una prestazione molto costosa.

Nel caso di specie siffatta consapevolezza del consumatore non è stata assicurata.

2.3.4 Nessun rilievo dirimente hanno gli argomenti esposti nella parte finale del primo motivo di appello con i quali si critica il rinvio operato dalla sentenza impugnata alla sentenza n. 9428/2022.

La stessa parte appellante rileva che si tratta di un mero obiter dictum .

Peraltro la sentenza n. 9428/2022 non ha fatto altro che affermare principi condivisibili in ordine al tema in discussione. E in ogni caso il Collegio ha esposto in via autonoma le ragioni che dimostrano l’infondatezza del primo motivo di appello.

3. Il secondo motivo di appello è rubricato: « Error in iudicando. Illegittimità del provvedimento di rigetto degli impegni assunto in data 10 marzo 2020 e comunicato in data 12 marzo 2020, violazione e falsa applicazione dell’art. 27, comma 7, del codice del consumo. Eccesso di potere. Travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione ».

Parte appellante critica la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto esente da vizi il provvedimento con cui l’AGCM ha disposto il rigetto degli impegni proposti da AF. A dire di parte appellante (i) la sentenza del Tar si limita a richiamare l’orientamento giurisprudenziale che predica la discrezionalità dell’Amministrazione nel valutare gli impegni presentati dal professionista e la facoltà di perseguire la pratica accertata “laddove risulti una manifesta scorrettezza e una particolare gravità della condotta”; (ii) le motivazioni che sorreggono il provvedimento di rigetto degli impegni, e la sua conferma da parte del Tar Lazio, appaiono frutto di un travisamento dei fatti e di un’inadeguata indagine circa la sussistenza dei presupposti per il rigetto della proposta di impegni, appalesandosi come arbitrarie e puramente formali (la valutazione della condotta come manifestamente scorretta e grave risulterebbe sganciata dalla reale portata della condotta in questione, e, come tale, viziata da un manifesto travisamento dei fatti o comunque da manifesta illogicità e irragionevolezza).

2.1 Parte appellante sostiene che rileva l’impatto assolutamente ridotto, se non nullo, che la condotta ha avuto sui consumatori, testimoniato dalla totale assenza di segnalazioni mosse dagli utenti e di reclami formulati a AF e garantito anche dalla scelta della società di rimborsare, ai clienti che non avevano ricevuto l’SMS di benvenuto, i costi sostenuti per il traffico in roaming marittimo.

2.2 Quanto alla presunta inidoneità degli impegni, come rilevato nel ricorso, e trascurato dalla sentenza, parte appellante sostiene che il giudizio dell’Autorità si fonda su una valutazione parziale degli impegni proposti da AF, essendo state ignorate la maggior parte delle misure proposte da AF, consistenti: (i) nella proposta di inviare per due volte in prossimità della stagione estiva un’informativa ad hoc ai consumatori; (ii) nella realizzazione di una campagna informativa dedicata, volta ad informare i consumatori sulle caratteristiche del roaming marittimo e le modalità di fruizione di disabilitazione attraverso la distribuzione di brochure presso i punti vendita; (iii) nel somministrare agli addetti ai punti vendita AF e ai call center AF di istruzioni concernenti le caratteristiche del roaming marittimo, le modalità di fruizione, di disabilitazione e i relativi costi; (iv) nell’aggiornamento e modifica delle brochure al fine di conferire maggiore risalto all’informativa relativa al roaming marittimo, assicurando la presenza delle informazioni relative alle caratteristiche, alle modalità di fruizione e di disabilitazione; (v) nella modifica della Proposta di Acquisto e delle Condizioni Generali di Contratto al fine di prevedere nella sezione dedicata al roaming anche il roaming marittimo; (vi) nella richiesta agli operatori di roaming marittimo di cui AF si avvale per la fornitura del roaming marittimo di inviare ai consumatori AF, al momento della registrazione dell’antenna del dispositivo mobile sulla rete dell’operatore di roaming marittimo un SMS informativo; (vii) nel rimborso degli importi addebitati nei confronti dei consumatori che avevano e che avrebbero in futuro usufruito della funzionalità di roaming marittimo e lamentino di non aver ricevuto l’SMS di benvenuto.

Secondo parte appellante la sentenza del Tar si limita ad osservare che l’Amministrazione avrebbe “apprezzato che i proposti impegni neppure risultavano idonei a rimuovere in radice il profilo di possibile scorrettezza contestato nella comunicazione di avvio del procedimento in quanto prospettavano misure di carattere informativo del tutto inadeguate”, ma nulla dice a proposito del carattere parziale di tal apprezzamento, pur denunciato nel ricorso in ragione del fatto che tale valutazione si basava sulla considerazione di solo alcune delle misure proposte.

4. Il motivo è infondato.

Il Collegio non intende discostarsi dai principi già esposti dalla Sezione nella sentenza n. 9692/2024:

« La discrezionalità dell'AGCM nel valutare gli impegni risulta giustificata in ragione dell'esigenza di verificare in concreto quale sia lo strumento più efficace per garantire la tutela della parte contrattuale più debole e in particolare dei consumatori. Se è vero, infatti, che gli impegni assunti dall'operatore possono essere in grado di ridurre o di eliminare completamente gli effetti negativi della pratica scorretta, è altrettanto innegabile che, accanto a questo obiettivo, l'Autorità persegue anche quello di scoraggiare per il futuro ogni tentativo di pratica scorretta.

L'irrogazione della sanzione può essere, da questo punto di vista, più efficace rispetto alla correzione di un comportamento inizialmente censurabile e solo per l'intervento dell'Autorità riportato nell'alveo della correttezza (cfr., tra le molte, Cons. Stato, Sez. VI, 12 gennaio 2022 n. 203).

Tale valutazione si snoda in una duplice direzione e, in particolare, sia nell'accertare se il caso, per la sua gravità e per la natura manifesta della scorrettezza esaminata, merita comunque la finalizzazione del procedimento sanzionatorio, che resterebbe altrimenti inibita dall'accettazione della dichiarazione di impegno, sia nella valutazione dei contenuti specifici della dichiarazione espressiva dello ius poenitendi (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. VI, 5 marzo 2015 n. 1104).

Sul punto si è anche affermato che "in presenza di pratiche scorrette non può essere disconosciuto il diritto dell'Autorità, corrispondente ad un suo ampio spazio di discrezionalità amministrativa, di scegliere di proseguire il procedimento e di concluderlo con un provvedimento sanzionatorio, che rappresenta il modo più appropriato per enunciare principi e regole di condotta utili a prevenire future pratiche commerciali scorrette, analoghe a quelle già in istruttoria" (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. VI, 21 marzo 2018 n. 1820) ».

Nel caso di specie, l’Autorità ha ampiamente motivato circa le ragioni per cui ha deliberato di rigettare gli impegni proposti da AF.

Nel provvedimento di rigetto degli impegni si legge:

« Sussiste nel caso di specie l'interesse dell'Autorità all'accertamento dell'eventuale infrazione.

Inoltre, tali impegni riguardano una condotta che, ove accertata, potrebbe integrare una fattispecie di pratica commerciale "manifestamente scorretta e grave", per la quale l'articolo 27, comma 7, del Codice del Consumo non può trovare applicazione, in ragione della significativa carenza di informativa preventiva ai consumatori sull'esistenza stessa, su talune navi, del servizio di roaming marittimo che richiede il pagamento di costi particolarmente elevati.

Peraltro, i medesimi impegni non risultano idonei a rimuovere il profilo di possibile scorrettezza contestato nella comunicazione di avvio del procedimento, in quanto propongono misure di carattere informativo e formativo che non raggiungono l'obiettivo di rendere tempestiva o adeguata l'informativa ai consumatori ».

Il provvedimento di rigetto degli impegni fa esplicito riferimento alla “mancanza di consapevolezza del consumatore medio” su cui dianzi il Collegio si è soffermato.

5. Il terzo motivo di appello è rubricato: « Error in iudicando. In relazione alla quantificazione della sanzione: violazione e falsa applicazione dell’art. 27 cod. cons. e dell’art. 11 della l. n. 689/1981, violazione del principio di proporzionalità, eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta ».

Parte appellante chiede la riforma anche del capo della sentenza che ha rigettato il terzo motivo di ricorso, con cui era stata censurata la quantificazione della sanzione operata dall’AGCM.

5.1 Sotto un primo profilo, parte appellante critica il fatto che il Tar non ha ravvisato profili di palese illogicità nella determinazione operata dall’Autorità in quanto essa avrebbe “considerato la gravità della condotta, la sua durata, la dimensione economica del professionista e il pregiudizio economico subito dai consumatori, nonché i ricavi della società derivanti dal ridetto servizio di roaming marittimo”. In particolare si sostiene che:

- il giudizio sulla gravità della condotta e sul pregiudizio subito dai consumatori appare irragionevole e frutto di travisamento dei fatti e di difetto di istruttoria, circostanze trascurate dal Tar;

- l’Autorità non ha tenuto conto dell’effettiva portata della presunta violazione nonché del concreto impatto della presunta pratica sui consumatori, come sarebbe stato suo preciso dover svolgere in virtù del criterio legislativo secondo cui “Nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo e nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla gravità della violazione …” (art. 11 l. 689/81);

- l’Autorità avrebbe dovuto considerare: (i) l’assenza di segnalazioni mosse dagli utenti nei confronti di AF: nel fascicolo istruttorio del procedimento è presente una sola segnalazione che riguarda un cliente di un altro operatore; (ii) l’assenza di reclami sul roaming marittimo formulati dai consumatori a AF (v. § 32 del provvedimento); (iii) la circostanza che AF ha provveduto a rimborsare ai clienti che non avevano ricevuto l’SMS di benvenuto i costi sostenuti per il traffico in roaming marittimo;

- l’assenza di reclami e di segnalazioni è indice del fatto che chi ha usufruito del servizio lo ha fatto consapevolmente;

- d’altronde, indipendentemente dalle informazioni fornite dall’operatore, al consumatore mediamente informato è noto che in mare aperto il normale servizio di telecomunicazione mobile non è disponibile (essendo basato su segnali di reti terresti) esattamente come è noto che durante un volo aereo non è fruibile il servizio di telecomunicazione mobile;

- il servizio di roaming marittimo è una funzionalità del servizio di comunicazione mobile che è stata resa disponibile su alcune navi proprio per soddisfare le esigenze di quella porzione di utenza che richiedeva di poter comunicare anche durante la navigazione;

- tali circostanze dimostrano non solo che l’impatto delle condotte contestate è stato assai modesto ma anche che nei confronti dei consumatori che non risultano avere ricevuto l’SMS informativo di benvenuto AF si è prontamente attivata provvedendo al rimborso dei costi addebitati per il roaming marittimo, così ponendo effettivo rimedio al pregiudizio per il consumatore (addebito dei costi) ipotizzato dalla stessa AGCM;

- frutto di travisamento dei fatti è anche la stima dei presunti ricavi economici che AF avrebbe conseguito dalla presunta condotta, cui AGCM, con valutazioni avallate dal Tar, ha attribuito rilievo ai fini della quantificazione della sanzione;

- a tal riguardo, occorre considerare che una parte assai consistente dei ricavi che l’AGCM attribuisce all’operatore telefonico (AF) quale risultato dell’erogazione del servizio di roaming marittimo (1,7 milioni di euro) sono stati retrocessi da AF all’operatore satellitare quale corrispettivo del servizio di roaming sulla propria rete (il servizio, nelle navi in cui è stato reso disponibile, è stato infatti offerto grazie ad accordi di roaming stipulati dall’operatore telefonico con un operatore satellitare perché offrisse, dietro pagamento di un corrispettivo, il roaming sulla propria rete satellitare);

- le considerazioni sopra esposte, oltre a dimostrare l’eccesso di potere e la violazione degli art. 27 co. 13 del Codice del Consumo e art. 11 l. 689/1981, determinano anche la violazione del principio di proporzionalità, denunciata da AF con il ricorso e ignorata dal Tar.

5.2 Sotto un secondo profilo parte appellante critica la sentenza impugnata nella parte in cui afferma che “l’Autorità ha bilanciato sia l’aggravante della recidiva sia l’attenuante rappresentata dalle misure poste in essere dall’operatore, le quali “…pur non determinando la cessazione della pratica scorretta, ne mitigano gli effetti”. In particolare si sostiene che:

- l’AGCM ha omesso di considerare la maggior parte delle “misure poste in essere dall’operatore” (che pur erano state comunicate e spontaneamente adottate, nonostante l’avvenuto rigetto degli impegni) ponendosi così in palese contrasto con l’ulteriore criterio, dettato dall’art. 11 l. 689/1981, secondo cui il quantum sanzionatorio deve tener conto de “l’opera svolta dall’agente per la eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione”;

- l’Autorità non ha considerato: (i) la misura consistente nel rimborso degli utenti che non hanno ricevuto l’SMS di benvenuto, di cui l’Autorità fa menzione in una nota a piè pagina del provvedimento, senza però considerarla ai fini della quantificazione della sanzione; (ii) le misure che AF con la memoria finale ha dichiarato che avrebbe realizzato entro pochi giorni dal termine per il deposito di memorie e documenti – come in effetti è avvenuto – consistenti nella modifica delle condizioni generali di contratto e nella pubblicazione di un’informativa ad hoc sul sito web; tali misure vengono riportate nel provvedimento nella parte descrittiva delle argomentazioni di parte (§ 51) ma non considerate nella parte motiva del provvedimento (a riprova, si veda il § 69 del provvedimento in cui l’Autorità afferma che le informazioni presenti nel sito web non sono idonee “ad integrare previsioni contrattuali”, senza evidentemente considerare che anche le previsioni contrattuali, ossia le condizioni generali di contratto, sono state integrate); (iii) la misura consistente nell’invio per due volte, in prossimità della stagione estiva 2020, di un messaggio informativo attraverso l’App di AF contenente l’invio a verificare sul sito di AF le caratteristiche del servizio di roaming marittimo (anche tale misura risulta descritta nella sola parte dedicata alle argomentazioni delle parti, §50, ma non considerata nella parte motiva del provvedimento);

- tali circostanze avrebbero dovuto formare oggetto di valutazione da parte dell’Autorità ma così non è stato né il Tar si è soffermato su queste circostanze, alle quale avrebbe dovuto invece essere attribuita rilevanza ai fini della quantificazione della sanzione.

5.3 Sotto un terzo profilo parte appellante sostiene che:

- nel giudizio di primo grado AF aveva ulteriormente censurato la quantificazione della sanzione anche sotto il profilo dell’eccesso di potere per discriminazione, per aver l’Autorità irrogato a AF una sanzione più elevata di quella applicata a IM all’esito dell’analogo e coevo procedimento concluso con provvedimento PS11532 in difetto di elementi che giustificassero una simile disparità di trattamento;

- AGCM ha riconosciuto nei confronti di AF – alla quale è stata applicata una sanzione base di Euro 2.000.000 aumentata a Euro 2.150.000 per recidiva – una riduzione di soli Euro 150.000 per circostanze attenuanti, mentre nei confronti di IM, alla quale pure era stata applicata una sanzione base di Euro 2.000.000, aumentata a Euro 2.150.000 per l’applicazione della recidiva, è stata riconosciuta per circostanze attenuanti una riduzione di Euro 350.000, pari ad oltre il doppio di quanto accordato a AF;

- in entrambi i casi, la circostanza attenuante che ha consentito la riduzione è stata individuata nell’adozione di misure che “pur non determinando la cessazione della pratica scorretta, ne mitigano gli effetti”: tali misure risultavano tra di esse del tutto analoghe, motivo per cui la decisione di AGCM si appalesava come viziata anche sotto il profilo dell’eccesso di potere per discriminazione;

- il Tar ha rigettato questa censura ritenendo che con essa AF avrebbe “lamentato che l’Autorità avrebbe sanzionato in modo più mite altro operatore economico concorrente” – formulando una censura che non sarebbe assistita da un interesse giuridicamente rilevante - e che, in ogni caso, la disparità di trattamento non sussisterebbe, essendo le due fattispecie diverse in quanto nel caso di IM “il servizio di roaming marittimo risulta essere stato attivato su di un numero di schede nettamente inferiore rispetto al numero di schede intestate a AF”;

- diversamente da quanto ritenuto dal Tar parte appellante ha lamentato la disparità del trattamento accordato da AGCM a AF nella quantificazione della sanzione, in difetto di elementi che giustificassero un trattamento sanzionatorio meno favorevole di quello riservato a IM, e non certo l’applicazione di una sanzione più mite nei confronti di IM;

- la censura formulata da AF è quindi indubbiamente assistita da un interesse giuridicamente rilevante;

- esiste un evidente travisamento dei fatti e della documentazione in atti in cui è incorso il Tar, laddove ha ritenuto di poter escludere la disparità di trattamento sulla scorta del rilievo secondo cui nel caso di IM “il servizio di roaming marittimo risulta attivato su di un numero di schede nettamente inferiore rispetto al numero di schede intestate a AF”;

- la differenza nel numero di schede SIM su cui era attivo il servizio richiamata dal Tar non emerge infatti dai provvedimenti in atti, nei quali si legge invece che il numero delle schede SIM su cui risulta essere stata attivata la funzionalità in questione è compreso tra 100.000 e 300.000 unità per IM e tra 220.000 e 290.000 per AF;

- in ogni caso, l’irrogazione nei confronti di AF di una sanzione più elevata di quella applicata a IM non deriva affatto dal confronto tra il numero di schede SIM su cui era attivo il servizio (che al più avrebbe potuto influire sulla determinazione dell’importo base), ma discende unicamente dal riconoscimento nei confronti di IM di una riduzione per circostanze attenuanti superiore a quella riconosciuta a AF (ciò sebbene le misure che hanno determinato l’applicazione delle attenuanti attuate da AF fossero del tutto analoghe a quelle attuate da IM: circostanza che conferma l’irragionevolezza del provvedimento anche sotto il profilo sanzionatorio).

6. Il motivo è infondato.

Con riferimento alla quantificazione della sanzione il provvedimento impugnato così recita:

« 76. Ai sensi dell’articolo 27, comma 9, del Codice del Consumo, con il provvedimento che vieta la pratica commerciale scorretta, l’Autorità dispone l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 5.000.000 euro, tenuto conto della gravità e della durata della violazione.

77. In ordine alla quantificazione della sanzione deve tenersi conto, in quanto applicabili, dei criteri individuati dall’ articolo 11 della legge n. 689/81, in virtù del richiamo previsto all’ articolo 27, comma 13, del Codice del Consumo: in particolare, della gravità della violazione, dell’opera svolta dall’impresa per eliminare o attenuare l’infrazione, della personalità dell’agente, nonché delle condizioni economiche dell’impresa stessa.

78. Con riguardo alla gravità della violazione, si tiene conto nella fattispecie in esame, della particolare natura del suo profilo, caratterizzato dalla preattivazione di un servizio, con elevati costi di utilizzo, senza la richiesta preventiva ed espressa del consumatore. Si tiene, inoltre, conto della dimensione economica di AF con fatturato, al 31 marzo 2019, di circa 5.961 milioni di euro, del suo livello di notorietà in ambito nazionale, essendo un importante operatore nel settore dei servizi di telecomunicazioni in IA facente parte di un gruppo multinazionale presente in numerosi Paesi in tutto il mondo, nonché del pregiudizio economico per i consumatori, stimabile in almeno circa [omissis] €€, corrispondenti ai ricavi del Professionista derivanti dal servizio di roaming marittimo nel periodo giugno ottobre 2019.

79. Per quanto riguarda la durata della violazione, dagli elementi disponibili in atti risulta che la pratica commerciale è stata posta in essere dal mese di giugno 2019 a tutt’oggi.

80. Sulla base di tali elementi, si ritiene di determinare l’importo base della sanzione amministrativa pecuniaria applicabile a AF IA s.p.a. nella misura di 2.000.000 € (due milioni di euro).

81. In considerazione del fatto che sussiste, nel caso di specie, la circostanza aggravante della recidiva, in quanto il Professionista risulta essere stato già destinatario di provvedimenti di accertamento di violazioni del Codice del Consumo, si ritiene di determinare la sanzione nella misura di 2.150.000 € (duemilionicentocinquantamila euro).

82. In considerazione del fatto che sussiste, nel caso di specie, la circostanza attenuante delle misure già realizzate da AF IA che, pur non determinando la cessazione della pratica scorretta, ne mitigano gli effetti, si ritiene di determinare l’importo della sanzione nella misura di 2.000.000 € (due milioni di euro) ».

6.1 Parte appellante sostiene che il giudizio sulla gravità della condotta e sul pregiudizio subito dai consumatori sarebbe irragionevole e frutto di travisamento dei fatti e di difetto di istruttoria.

In realtà, come si evince dal testo del provvedimento dianzi richiamato, AGCM ha fatto corretta applicazione dei principi in materia di quantificazione della sanzione valutando tutti i parametri all’uopo indicati dalla legge.

Conviene anche richiamare alcuni principi elaborati da questa Sezione in materia:

- in ordine alla quantificazione della sanzione amministrativa pecuniaria da comminare in caso di pratica commerciale scorretta, deve tenersi conto, in quanto applicabili, dei criteri individuati dall'art. 11 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in ragione del richiamo previsto dall'art. 27, comma 13, del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (codice del consumo) e, in particolare, della gravità della violazione, dell'opera svolta dall'impresa per eliminare o attenuare l'infrazione, della personalità dell'agente, nonché delle condizioni economiche dell'impresa stessa; la determinazione dell'importo della sanzione per le condotte illecite inerenti ai diritti dei consumatori avviene nell'esercizio di un potere di discrezionalità tecnica (Cons. Stato, Sez. VI, 15/01/2025, n. 326);

- la sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall'art. 27, comma 9, del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (codice del consumo) in caso di pratica commerciale scorretta deve avere carattere di deterrenza e, qualora comminata a persone giuridiche di rilevantissime dimensioni economiche, in presenza del range da Euro 5.000 ad Euro 5.000.000 previsto per tutte le imprese dalla norma ratione temporis vigente, tale efficacia può prodursi solo se applicata nella misura massima prevista (Cons. Stato, Sez. VI, 07/01/2025, n. 80);

- nell'applicazione della sanzione pecuniaria relativa ad una pratica commerciale scorretta in linea generale i parametri di riferimento individuati dall'art. 11, l. 24 novembre 1981, n. 689, in virtù del richiamo previsto all'art. 27, comma 13, d.lgs. n. 206/2005, sono: la gravità della violazione, l'opera svolta dall'impresa per eliminare o attenuare l'infrazione, la personalità dell'agente nonché le condizioni economiche dell'impresa stessa, ovvero la dimensione economica del professionista (al duplice fine di garantire l'adeguatezza e la proporzionalità della sanzione e di apprezzare compiutamente la valenza potenzialmente lesiva della condotta per i consumatori) (Cons. Stato, Sez. VI, 29/03/2021, n. 2630);

- in tema di pratiche commerciali, la circostanza che la condotta del professionista coinvolto sia stata tenuta un numero limitato di volte o abbia interessato un numero contenuto di consumatori (al limite anche uno solo) è del tutto irrilevante al fine di escluderne l'illiceità, atteso che né la normativa interna, né quella Euro unitaria recano indizi che consentano di affermare che l'azione o l'omissione da parte del professionista debba presentare carattere reiterato o riguardare più di un consumatore. D'altra parte, le pratiche commerciali scorrette si sostanziano in illeciti di mero pericolo, con la conseguenza che ai fini della configurabilità della violazione è sufficiente l'astratta ripetibilità della condotta non conforme a quella prescritta (Cons. Stato, Sez. VI, 27/02/2020, n. 1425).

Con riferimento alla gravità della condotta, l’AGCM ha preso in considerazione la particolare natura della condotta, consistente nella pre-attivazione di un servizio, con elevati costi di utilizzo, senza la richiesta preventiva ed espressa del consumatore; la rilevante dimensione economica del professionista; il pregiudizio economico subito dai consumatori, equivalente ai ricavi della società derivanti dal servizio di roaming marittimo nel periodo giugno – ottobre 2019; il fatto che la società era già sanzionata in passato per violazioni della normativa consumeristica.

AGCM ha dato valore alla funzione deterrente che, alla luce dei principi giurisprudenziali prima richiamati, deve caratterizzare la sanzione in caso di pratica commerciale scorretta.

L’assenza di un rilevante numero di segnalazioni non ha il valore che alla circostanza vuole attribuire la parte appellante. Il grado di offensività non va determinato con riferimento al numero di segnalazioni in concreto pervenute alla Autorità, ma al potenziale effetto lesivo delle pratiche commerciali sanzionate, tenuto conto del fatto che la pratica commerciale scorretta è un illecito di pericolo (cfr. Cons. Stato 1425/2020, cit.).

6.2 Non meritevoli di condivisione sono anche gli argomenti esposti da parte appellante che fanno leva sull’omessa considerazione dell’opera svolta dall’agente per la eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione.

Si è già citato il paragrafo 82 del provvedimento che così recita: « In considerazione del fatto che sussiste, nel caso di specie, la circostanza attenuante delle misure già realizzate da AF IA che, pur non determinando la cessazione della pratica scorretta, ne mitigano gli effetti, si ritiene di determinare l’importo della sanzione nella misura di 2.000.000 € (due milioni di euro) ».

Ne deriva che l’Autorità ha valutato le misure poste in essere dall’operatore al punto da riconoscere una riduzione della sanzione.

L’effettivo peso data a siffatte misure rientra nella discrezionalità rispetto alla quale non sono stati presentati elementi che possano portare il Collegio ad affermare che essa è stata esercitata in maniera palesemente illogica.

6.3 Infondate sono, infine, le censure che denunciano una asserita disparità di trattamento rispetto a quanto fatto con un altro operatore.

Nella sentenza n. 5718/2024 la Sezione ha affermato che: « 9.5.2.- Il richiamo a condotte (e sanzioni) di altri operatori economici, estranei alla vicenda per cui è causa, strumentale a censurare l’asserita discriminazione(id est: violazione della parità di trattamento), è del tutto inconferente (oltre che estremamente generico): la disparità di trattamento non costituisce vizio invocabile a fronte di una questione di interpretazione e corretta applicazione della legge (Cons. Stato, Ad. plen. n.1 del 2020) ».

In ogni caso esiste evidenza della diversità degli accertamenti condotti dall’Autorità nei confronti dell’appellante e dell’altro operatore.

Nei due casi il servizio in questione era attivo su un differente numero di schede (e il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento si può configurare solo sul presupposto, di cui l'interessato deve dare la prova rigorosa, dell'identità assoluta della situazione considerata: Cons. Stato, sez. V, 17/07/2025, n. 6269).

L’altro operatore, inoltre, aveva riconosciuto il rimborso in maniera automatica mentre AF ha rimborsato solamente i consumatori che nel periodo giugno 2019 – ottobre 2019 avevano usufruito del roaming marittimo senza aver ricevuto l’SMS di benvenuto.

6.4 In conclusione, l’ammontare della sanzione irrogata a AF risulta espressione di una discrezionalità sindacabile in sede giurisdizionale solo nei limiti del travisamento o della macroscopica illogicità o della manifesta mancanza di proporzione, nel caso di specie non ravvisabili.

7. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la società appellante a rifondere le spese di lite in favore dell’Autorità intimata, che si liquidano in complessivi 5.000,00 (cinquemila/00) oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ER De IC, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

NN Gallone, Consigliere

NN ZZ, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN ZZ	ER De IC

IL SEGRETARIO