Pubblicato il 20/01/2026

N. 00428/2026REG.PROV.COLL.

N. 02199/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2199 del 2022, proposto da
RA RA, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Cardilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fiumicino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Elena Conte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio Province di Roma, Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo, in persona del Soprintendente pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 8529/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fiumicino e del Ministero della Cultura e della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Roma, Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 22 ottobre 2025 il Consigliere AM AS e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. RA RA proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, assunto al n. 15400/2015 - premesso di aver richiesto al Comune di Fiumicino, ai sensi della L. n. 724/94, la sanatoria di un piccolo manufatto sito in Viale del Lago di Traiano, ultimato nel corso dell’anno 1993, della superficie di poco più di 50 mq. e costituito da una struttura adibita a chiosco per la vendita di prodotti ortofrutticoli, realizzata con profilati metallici e copertura in pannelli termoisolanti – per l’annullamento del provvedimento di cui alla nota prot. n. 15087 del 31/08/2015, con cui il Ministero per i Beni e le Attività Culturali ed il Turismo, oggi Ministero della Cultura, tramite la competente Soprintendenza, ai sensi dell’art. 32 L. n. 47/85 esprimeva “parere negativo”, sia in ordine alla conformità che alla compatibilità paesaggistica del suddetto manufatto, adducendo quale sostanziale ed assorbente motivazione del diniego che: “il manufatto, per le caratteristiche tecniche e tipologiche di realizzazione, non può essere visivamente riassorbito nell’ambiente circostante, consistente in una vasta area libera quasi del tutto di costruzioni e ancora connotata da elementi di naturalità chiaramente percepibili” .

2. Il ricorrente denunciava l’illegittimità del parere negativo in quanto reso dalla Soprintendenza oltre il termine di 45 giorni dalla ricezione degli atti, per come prescritto dall’art. 146, comma 8, d.lgs. n. 42 del 2004, oltre che sulla scorta di valutazioni di merito contrastanti con quelle poste a base del preavviso di rigetto. Lamentava che le valutazioni di merito espresse dalla Soprintendenza, avuto riguardo alla pretesa incompatibilità del manufatto in contestazione rispetto ai valori paesaggistici di zona, risultavano fondate su presupposti di fatto del tutto erronei, in quanto lo stesso si inseriva in un contesto urbanizzato. Il chiosco oggetto di condono non poteva essere quindi considerato distonico rispetto all’ambiente circostante, ampiamente urbanizzato, per come evincibile dai reperti fotografici in atti.

Con memoria depositata in data 13.5.2021, il ricorrente evidenziava la connessione del giudizio con quello successivo, assunto al n. 10571/2020, avente ad oggetto il provvedimento di rigetto dell’istanza di condono adottato dal Comune di Fiumicino in ragione dell’impugnato diniego di compatibilità paesaggistica, chiedendo la riunione dei gravami.

Invero, con successivo ricorso assunto al n. 10571/2020 RA RA aveva impugnato la determinazione dirigenziale n. 228 del 10/10/2019, con cui il Dirigente dell’Area Sviluppo Economico – Edilizio e T.P.L. del Comune di Fiumicino - tenuto conto del parere negativo di compatibilità paesaggistica reso dalla Soprintendenza (oggetto del ricorso n. 15400/2015) ai sensi dell’art. 32 L. n. 47/85, nonché ai sensi dell’art. 33 della citata legge, del preteso vincolo di inedificabilità derivante, a carico dell’area di interesse, dalla relativa destinazione urbanistica ad attrezzature di interesse collettivo (zona F), sottozona F2L ‘verde di arredo stradale’ - aveva respinto le istanze di concessione edilizia in sanatoria, protocolli nn. 1980/95 e 12007/04, aventi ad oggetto la regolarizzazione del chiosco.

RA RA si doleva della definizione sfavorevole delle richieste di condono, attesa l’intervenuta impugnazione giurisdizionale del presupposto parere negativo di compatibilità paesaggistica, reso dalla Soprintendenza. Il ricorrente rammentava che, in data 15/03/16, nell’ambito del giudizio n. 5400/15, il Comune di Fiumicino si era costituito con rituale memoria difensiva, ove, riconoscendo la legittimità e fondatezza del ricorso, confermava il proprio “parere favorevole” già in precedenza espresso, rassegnando le seguenti conclusioni: “Piaccia all’Ecc.mo Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, ogni contraria istanza ed eccezione disattesa, accogliere la domanda cautelare e il ricorso introduttivo del presente giudizio. In ogni caso con compensazione delle spese nei confronti del Comune di Fiumicino. Tale diniego, asseritamente motivato in ragione del solo preavviso di rigetto notificato dalla Soprintendenza, contrastava con l’adesione del Comune alla richiesta di accoglimento dell’istanza cautelare avanzata dal ricorrente.

L’adesione del Comune aveva determinato il venire meno della materia del contendere, pertanto il Presidente, dato atto del comportamento adesivo dello stesso Comune, aveva disposto la cancellazione dal ruolo del procedimento cautelare.

Il ricorrente, preso atto dell’adesione al ricorso del Comune di Fiumicino, aveva atteso la positiva definizione del relativo iter amministrativo della sanatoria edilizia, ma si vedeva successivamente recapitare - a distanza di quasi quattro anni - il diniego dello stesso Comune che, con determinazione dirigenziale n. 228 del 10/10/2019, respingeva le istanze di condono.

Secondo l’esponente, la motivazione ulteriore addotta dal Comune di Fiumicino a sostegno del diniego di condono, coincidente con il preteso vincolo di inedificabilità dell’area oggetto di intervento derivante dalla relativa destinazione urbanistica ad attrezzature di interesse collettivo (zona F), sottozona F2L ‘verde di arredo stradale’, risultava del tutto incoerente con il carattere pienamente urbanizzato dell’intera zona.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, previa riunione, respingeva i ricorsi n. 10571/2020 e n. 15400/2015.

Il Collegio di prima istanza precisava, inter alia, che la disciplina condonistica di cui alla L. n. 724/04 prevedeva la possibilità di sanare anche abusi edilizi realizzati in area assoggettata a vincoli non implicanti inedificabilità (quali quelli di cui all’art. 33 L. n. 47/85), a condizione del parere favorevole delle Amministrazioni preposte alla tutela, che nella specie non era stato reso.

Il Giudice di prime cure rilevava che, per l’adozione del parere in questione, non operava il silenzio – assenso e, contrariamente a quanto dedotto dal ricorrente, non era previsto alcun termine entro il quale l’Autorità tutoria era tenuta a pronunciarsi.

La natura vincolante attribuita dal Legislatore al parere della Soprintendenza, quale autorità deputata alla tutela del vincolo, rendeva ope legis recessiva ogni diversa valutazione espressa dall’autorità comunale innanzi alla quale pendeva il procedimento di sanatoria. Il parere negativo, inoltre, secondo il Tribunale di prima istanza, risultava immune dal denunciato deficit istruttorio e motivazionale, atteso che: “ le allegazioni ricorsuali e la documentazione versata agli atti del giudizio non valgono a smentire il fatto che, per come affermato dall’amministrazione, il chiosco si trova installato in una vasta area libera, quasi del tutto priva di costruzioni ed ancora connotata da elementi di naturalità chiaramente percepibili, così da costituire un vulnus alla fruizione visiva del paesaggio naturale che caratterizza i margini del percorso panoramico nel quale il manufatto si inserisce”.

4. RA RA ha appellato la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma, sulla base delle seguenti censure: “ I. Erronea ed insufficiente motivazione merito alla denunziata violazione dell’art. 146, n. 8, d.lgs. 22/01/2004, n. 42 (I motivo ricorso R.G. n. 15400/2015) – Erronea applicazione dell’art. 32 L. n. 47/1985; II. Contraddittoria, insufficiente ed irragionevole motivazione della sentenza impugnata – Omesso esame e valutazione degli ulteriori motivi dedotti nel ricorso di I grado; III. Erroneità ed errata valutazione dei presupposti su cui si fonda il parere negativo impugnato – Travisamento dello stato di fatto – Irragionevolezza e incongruità nell’esercizio della discrezionalità amministrativa – erronea e contraddittoria motivazione in odine III motivo del ricorso R.G.N. 15400/2015 e del II motivo di ricorso R.G. n. 10571/2020 riguardanti eccesso di potere per erronea e carente motivazione – Travisamento dei presupposti, contraddittorietà e difetto di istruttoria, in riferimento al contesto ambientale e paesaggistico in cui si inserisce l’opera oggetto di sanatoria edilizia; IV. Domanda subordinata di compensazione delle spese liquidate nella sentenza impugnata”.

5. Il Comune di Fiumicino si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

6. Il Ministero della Cultura e la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Roma, Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo si sono costituiti a norma dell’art. 55, settimo comma, del d.lgs. n. 104 del 2010, chiedendo di essere sentiti in camera di consiglio.

7. All’udienza straordinaria del 22 ottobre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Il Collegio preliminarmente rileva che si possa prescindere dall’esame della eccezione sollevata dal Comune di Fiumicino, circa l’inammissibilità del deposito documentale effettuato dall’appellante nel secondo grado di giudizio, in ragione dell’infondatezza del ricorso in appello.

9. Con il primo motivo, RA RA censura la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. sostiene che l’art. 32 L. n. 47/85 non imporrebbe alcun termine entro cui l’autorità tutoria si debba pronunciare, laddove, invece, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha ribadito che, anche in materia di condono edilizio sarebbe pienamente applicabile, a far data dal primo gennaio 2010, l’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 e non l’art. 32 L. n. 47/85, secondo cui il parere vincolante deve essere comunicato all’amministrazione entro 45 giorni successivi dalla ricezione degli atti.

Nel caso di specie, ad avviso dell’esponente, vi sarebbe la totale omissione delle forme procedurali previste dalla disposizione invocata da parte della Soprintendenza e del Comune, e la sostanziale violazione del termine imposto dalla legge per l’adozione e la comunicazione del prescritto parere, fissata, ai sensi dell’art. 146 cit., in 45 giorni dalla ricezione degli atti, decorrente dal 9.6.2015.

L’appellante denuncia che la nota prot. n. 0015087, contenente il contestato ‘parere negativo’ non solo risulterebbe tardivamente adottata, in data 31.9.2015, ma sarebbe stata oggetto di correzione in epoca successiva e portata a conoscenza del ricorrente a distanza di oltre tre mesi.

Nel caso in esame, si potrebbe configurare il silenzio – assenso in merito alla tardiva emissione del parere paesaggistico, ai sensi dell’art. 17 bis della l. n. 241 del 1990, dovendosi considerare il procedimento di cui all’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 quale procedimento caratterizzato da una fase decisoria ‘pluristrutturata’, nella quale viene in evidenza un apporto ‘orizzontale’ di co-gestione tra la Regione, l’ente territoriale subdelegato e la Soprintendenza, nell’esercizio, spettante a quest’ultima, di un potere di amministrazione attiva, che consente di effettuare valutazioni di merito amministrativo.

10. Con il secondo mezzo, l’appellante denuncia il vizio di omessa pronuncia della decisione impugnata, atteso che il T.A.R. avrebbe mancato di esaminare la dedotta ‘ contraddittorietà della motivazione’ e ‘ Difformità dei motivi di cui al preavviso di provvedimento negativo rispetto a quelli contenuti nel provvedimento definitivo di parere negativo’, illustrata con il secondo motivo del ricorso R.G. n. 15400/2015. Il Collegio di primo grado avrebbe omesso di esaminare le ulteriori censure prospettate con il secondo motivo di ricorso, e in particolare: “ l’ulteriore violazione art. 146, n. 8 Codice Beni Culturali – Eccesso di potere – Insussistenza dei presupposti di cui alla valutazione di incompatibilità dell’opera oggetto di sanatoria – Omessa, specifica indicazione delle eventuali difformità con le disposizioni del Piano Paesaggistico e della specifica disciplina art. 140, 2 co. Codice Beni Culturali”. Ciò in quanto, nel parere negativo della Soprintendenza si legge: “ le opere previste nel progettato intervento di cui si tratta non sono risultate conformi alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico, ovvero alla specifica disciplina di cui all’articolo 140, comma 2, del presente Codice, e non compatibili dal punto di vista paesaggistico nel loro complesso, e considerato che l’istruttoria condotta dall’Amministrazione comunale è risultata carente dal punto di vista delle verifiche istruttorie di competenza previste dall’art. 146 c.p.c. 8 del Codice”.

Secondo l’appellante, tali affermazioni sarebbero apodittiche, in quanto non supportate da riferimenti normativi, non specificando neppure quali sarebbero le tutele paesaggistiche di pubblico interesse che sarebbero incompatibili con l’opera, laddove in merito alla compatibilità paesaggistica nella disciplina della zona di PTP non vi sarebbe un divieto espresso dichiarato.

11. Con la terza doglianza si contesta la sentenza impugnata nella parte in cui il Collegio di prime cure ha dedotto la legittimità del parere negativo, affermando che è immune da deficit istruttorio e motivazionale e soddisfa ‘ i canoni della logicità, ragionevolezza ed intima coerenza e, come tale, supererebbe positivamente il sindacato giurisdizionale del Tribunale’. L’appellante deduce che l’area in cui sorge il chiosco oggetto di sanatoria non è un’area demaniale, soggetta a vincolo di inedificabilità, come riconosciuto dallo stesso T.A.R. nella sentenza impugnata, inoltre non corrisponderebbe al vero l’assunto secondo cui il ricorrente non avrebbe ‘ preso in considerazione, così come avrebbe dovuto, quale punto di visuale prospettica, il chiosco…’ che ‘ si trova installato in una vasta area libera, quasi del tutto priva di costruzioni ed ancora connotata da elementi di naturalità chiaramente percepibili, così da consentire un vulnus alla fruizione visiva del paesaggio naturale’. Diversamente da quanto sostenuto dal Tribunale adito, il ricorrente ha allegato la Relazione Tecnica redatta dall’ ing. Roberto Rossi, il quale ha concluso che: “ rispetto all’edificato esistente si può quindi affermare che il manufatto in oggetto ha dimensioni trascurabili e, in relazione al contesto, non comporta una significativa modificazione né dell’assetto percettivo e panoramico, né dei caratteri tipologici dell’insediamento, non configurandosi come un elemento estraneo ed incongruo”. L’appellante, a fronte della omessa contestazione della suindicata Relazione da parte dell’Amministrazione, richiama il ‘principio di non contestazione’ di cui all’art. 115 c.p.c., e ribadisce che la zona su cui insiste il chiosco è considerevolmente urbanizzata.

Il ricorrente conclude precisando: “ Ad ogni buon fine, si ripropongono e confermano tutti i motivi dedotti nel ricorso R.G. n. 10571/2021 nei confronti del Comune di Fiumicino, peraltro non esaminati né esplicitamente rigettati nella sentenza impugnata”.

12. Con il quarto motivo, l’appellante, in via subordinata, lamenta che, respingendo i due ricorsi riuniti, il T.A.R. avrebbe ingiustamente condannato il ricorrente al pagamento delle spese di lite, liquidate in complessivi euro 2.000,00, oltre accessori, e ciò esclusivamente e inspiegabilmente in favore del solo Comune di Fiumicino, laddove avrebbe dovuto disporre una più equa compensazione, in applicazione dell’art. 92, comma 2, c.p.c., atteso che, per il ricorso R.G. n. 15400/15, il Comune ha aderito all’impugnativa proposta dal ricorrente, mentre, per il ricorso R.G. n. 10571/2020, lo stesso T.A.R. ha rilevato l’infondatezza delle eccezioni proposte dall’Ente municipale, relative alla pretesa inedificabilità dell’area e ai dedotti vizi urbanistici.

13. I motivi di gravame, come sopra sintetizzati, vanno esaminati congiuntamente, in quanto attinenti a profili connessi.

14. L’appello non può trovare accoglimento.

14.1. Il procedimento di condono edilizio è disciplinato dagli artt. 31 e ss. della L. n. 47 del 1985, cui si fa rinvio anche per la normativa successiva, e per quanto qui rileva, la L. n. 724 del 1994.

L’art. 32 della L. n. 47 del 1985 (legge su primo condono), applicabile anche al secondo condono ai sensi della L. n. 724 del 1994, prevede che per la sanatoria di ‘ opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo ’, il ‘ parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso ’, debba essere rilasciato ‘ entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere ’, decorsi i quali ‘ il richiedente può impugnare il silenzio rifiuto ’.

La suindicata disposizione, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, oltre a rendere impraticabile l’opzione normativa opposta del silenzio – assenso prevista in caso di inerzia dell’art. 17 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, osta anche all’assunto in relazione alla tardività del parere. Inoltre, secondo la giurisprudenza prevalente, l’inosservanza del termine non impedisce, infatti, all’autorità comunale di adeguarsi integralmente ad esso.

Sul punto va precisato che il procedimento di condono edilizio ha carattere di specialità, e per quanto di interesse costituisce norma speciale l’art. 32 cit. (Cons. Stato, n. 3895 del 2024), e tale specialità, come precisato dal Collegio di prima istanza, rende inapplicabile ad esso anche l’art. 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio per i profili di carattere procedimentale del nulla osta paesaggistico nel procedimento di condono edilizio (Cons. Stato, n. 8911 del 2025).

Ne consegue che il richiamo, prospettato dall’appellante, alla disciplina dell’art. 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio è infondato.

La qualificazione dell’inerzia come silenzio – rifiuto, ai fini dell’esperimento della relativa azione giudiziale, conduce pertanto a ritenere, per un verso, che l’inutile decorso del termine di 180 giorni previsto dalla disposizione di legge da ultimo richiamata non consuma il relativo potere; e per altro verso che l’Autorità comunale può legittimamente fondare il proprio diniego di condono anche sulla base dell’adesione al parere tardivamente reso dalla competente Soprintendenza.

Infatti, la descritta manifestazione delle ragioni ostative all’accoglimento della domanda di sanatoria vale a rendere comunque evidenti e sindacabili in sede giurisdizionale i relativi presupposti.

La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha anche ritenuto che ‘ nessun difetto di motivazione è pertanto ravvisabile ne mero richiamo al parere della Soprintendenza, ancorchè reso tardivamente rispetto al termine ex art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47. Dalla violazione procedimentale è infatti distinguibile sul piano sostanziale la determinazione conclusiva, come si ricava anche dalla regola generale della sanatoria dei vizi della specie enunciata dall’art. 21 octies, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241 ’ (Cons. Stato n. 8911 del 2025).

Il Comune di Fiumicino ha correttamente adottato il provvedimento di diniego sulla base di un parere della Soprintendenza pienamente valido ed efficace.

14.2. Quanto alle critiche relative all’assunto difetto di motivazione del provvedimento impugnato, e quindi al denunciato vizio di omessa pronuncia della sentenza impugnata, va rammentato che il procedimento di sanatoria edilizia in area sottoposta a vincolo paesaggistico è interamente vincolato, sia per la natura degli interventi (creazione di nuovi volumi), sia perché il parere della Soprintendenza assume valenza co-decisoria.

Pertanto, stante la natura co-decisoria del parere della Soprintendenza, in presenza di un parere negativo, non è ammessa una istruttoria autonoma da parte del Comune, la quale, se effettuata, comunque non rileva.

Ne consegue che nessun vizio di contraddittorietà della motivazione può essere denunciato, stante l’irrilevanza della posizione, anche processuale, assunta dal Comune di Fiumicino, il quale non era tenuto ad esprimere una autonoma valutazione. Inoltre, sempre in relazione all’assunto difetto motivazionale del provvedimento impugnato, si deve rammentare che, secondo la giurisprudenza prevalente, in tema di abusi edilizi su aree vincolate, non è richiesta una motivazione ulteriore sulle ragioni di interesse pubblico né una comparazione con gli interessi privati del richiedente, non essendo tutelabile alcun affidamento alla conservazione di una situazione di fatto abusiva.

14.3. Orbene, proseguendo nell’esame delle censure prospettate dall’appellante, le critiche riferite all’asserita violazione dell’art. 146, comma 8, del Codice dei beni culturali e del paesaggio, non hanno pregio, tenuto conto che, come sopra precisato, la specialità che contraddistingue il procedimento di condono edilizio rende inapplicabile ad esso l’art. 146 cit., per i profili di carattere procedimentale del nulla osta paesaggistico. Nonostante tale dirimente conclusione, il Collegio non ravvisa profili di irragionevolezza o di travisamento dei fatti nel parere impugnato.

In materia di autorizzazione paesaggistica l'attività valutativa della Soprintendenza è di tipo tecnico-discrezionale, come tale, sindacabile dal Giudice amministrativo solo nei limiti della irragionevolezza o del travisamento dei fatti, nella specie, come si è detto, insussistenti.

Il parere negativo di compatibilità paesaggistica del chiosco di proprietà dell’appellante risulta adeguatamente motivato, tenuto conto che testualmente la Soprintendenza precisa che: “ tale volume definisce un ostacolo alla fruizione visiva del paesaggio naturale che caratterizza i margini del percorso panoramico oltre ad introdurre un elemento che risulta non coerente alle caratteristiche d’uso dell’area secondo quanto prescritto dal PRPR; … il manufatto, per le caratteristiche tecniche e tipologiche di realizzazione, non può essere visivamente riassorbito nell’ambiente circostante, consistente in una vasta area libera quasi del tutto di costruzioni e ancora connotata da elementi di naturalità chiaramente percepibili”.

La radicale incompatibilità del manufatto con il contesto edilizio circostante emerge dalla compiuta istruttoria compiuta dalla Soprintendenza, la quale, come evidenziato dal Comune di Fiumicino in memoria, si è anche avveduta del fatto che il parere archeologico fosse stato rilasciato sulla base della descrizione del manufatto diversa da quella contenuta nell’istanza di condono.

Né si può predicare che il parere non reca riferimenti normativi e profili tecnici, tenuto conto che l’Amministrazione chiarisce per il PRG l’area ricade in zona F21 (verde di arredo stradale) e per il PTP n. 2 l’area ricade in zona C2-2, mentre per il PT l’area ricade nel Paesaggio naturale di continuità normato dall’art. 23 delle NTA che definisce tali aree come irrinunciabili ‘aree di protezione’ dei paesaggi adiacenti ‘costituendo elemento di pregio naturalistico da salvaguardare’. In tali aree ‘possono essere realizzati infrastrutture e/o servizi strettamente necessari a garantire fruizione dei beni e delle aree di interesse naturalistico’. L’Autorità specifica inoltre che il percorso su cui si colloca il manufatto è individuato sulla Tavola C del PTPR tra gli Ambiti prioritari per i progetti di conservazione, recupero, riqualificazione, gestione e valorizzazione del paesaggio regionale – Percorsi panoramici.

14.4. E’, altresì, infondata la denuncia in rito di omessa pronuncia da parte del Giudice di prima istanza circa l’assunta discrasia tra preavviso di diniego e provvedimento definitivo, atteso che tale rilievo è stato esaminato dal Collegio, il quale ha escluso il contestato difetto motivazionale del provvedimento impugnato, illustrando ampiamente le ragioni della congruità della motivazione resa nel parere.

Nel merito, comunque, la critica è infondata, atteso che il provvedimento definitivo non deve necessariamente esprimere i medesimi concetti negli stessi termini del preavviso di diniego.

Invero, dalla lettura dei provvedimenti, riportati nel ricorso in appello, si evince che il contenuto è il medesimo, atteso che in sostanza si afferma che il provvedimento non è autorizzabile, in quanto contrario alle prescrizioni vigenti e del tutto incompatibile con l’ambiente e il paesaggio circostante.

Si può, pertanto, concludere sul punto nel senso che le contestazioni formulate dall’appellante non sono in grado di far emergere profili di contraddittorietà, né di difetto di motivazione nella volontà amministrativa, espressa adeguatamente prima dalla Soprintendenza e, quindi, in termini di adesione totale, dall’Amministrazione comunale, in mancanza di elementi per potersene discostare, i quali non sono stati neppure adeguatamente adombrati nella presente sede giurisdizionale.

A fronte del diniego di compatibilità paesaggistica espresso dalla Soprintendenza ai sensi dell’art. 32 L. n. 47/85, il Comune di Fiumicino era tenuto a respingere, così come in concreto ha fatto, la richiesta di condono avanzata dal ricorrente, con conseguente irrilevanza ex art. 21 octies, comma 2, della l. n. 241 del 1990 e di tutte le denunce di contraddittorietà in cui lo stesso sarebbe incorso nelle more del procedimento, ex L. n. 724/94, quanto nel corso del giudizio n. 15400/2015, laddove in un primo momento si è allineato alle ragioni del ricorrente.

14.5. Sotto un distinto profilo, deve ritenersi improprio il richiamo al principio processuale di non contestazione (art. 115 c.p.c.) sulle conclusioni rassegnate dal consulente di parte dell’appellante, a fronte dell’assunta omessa esplicita confutazione da parte delle Amministrazioni intimate.

I fatti che una parte allega possono essere considerati pacifici, dispensando colui che li deduce dal relativo onere probatorio, solo quando vengono esplicitamente ammessi dall’altra parte o quando questa abbia impostato il suo sistema difensivo su elementi ed argomentazioni che risultano di per sé incompatibili con il disconoscimento di quei fatti.

Evenienze processuali nel presente giudizio non riscontrabili.

14.6. Il Collegio rileva che il giudizio di incompatibilità paesaggistica consiste nell’apprezzamento concreto dell’interazione tra un’opera specifica e i valori paesaggistici propri del contesto territoriale di riferimento, e tale valutazione è stata correttamente effettuata dall’Autorità preposta alla tutela del vincolo, la quale ha valutato il contrasto dell’opera realizzata da RA RA con l’ambiente circostante, avuto riguardo alle caratteristiche impattanti.

L’asserita urbanizzazione del sito, su cui insiste il chiosco, non modifica la valutazione dell’Amministrazione, tenuto conto che le argomentazioni difensive dell’appellante non sono state idonee a confutare il presupposto di fatto valorizzato dal Giudice di prime cure, ossia che: “ il chiosco si trova installato in una vasta area libera, quasi del tutto priva di costruzioni ed ancora connotata da elementi di naturalità chiaramente percepibili’. Tali presupposti, posti a fondamento del parere, ossia la presenza di una vasta area ‘ quasi del tutto ’ libera da costruzioni, che in tesi non esclude la presenza di insediamenti urbanizzati, e soprattutto la presenza di ‘ elementi di naturalità chiaramente percepibili ’, rappresentano circostanze di fatto non adeguatamente confutate dall’appellante nel presente giudizio.

Come rilevato dal T.A.R., tutte le censure articolate in ricorso sono finalizzate a sostituire valutazioni personali del ricorrente a quelle dell’Amministrazione, ‘ pretendendo dal giudicante un’inammissibile ingerenza nel merito dell’azione amministrativa’.

14.7. Infine, va respinto anche il quarto mezzo, tenuto conto che, stante i rilievi espressi, e in considerazioni del percorso motivazionale della sentenza impugnata, la posizione processuale dell’appellante, all’esito del giudizio di primo grado, è stata quella di una totale soccombenza sostanziale.

Come noto, la soccombenza c.d. sostanziale consiste nella valutazione globale dell’esito del giudizio, all’esito della quale è soccombente anche la parte le cui richieste ed eccezioni siano state accolte solo in minima parte.

14.8. Infine, il Collegio dichiara l’inammissibilità per genericità e difetto di specificità del terzo mezzo, nella parte in cui si effettua un generale richiamo ai motivi non esaminati dal Tribunale di prima istanza, laddove l’appellante conclude: “ Ad ogni buon fine, si ripropongono e confermano tutti i motivi dedotti nel ricorso R.G. n. 10571/2021 nei confronti del Comune di Fiumicino, peraltro non esaminati né esplicitamente rigettati nella sentenza impugnata”, trattandosi di un motivo ‘intrusivo’, con il quale si inseriscono critiche non meglio specificate, in violazione del principio del contraddittorio e dei diritti di difesa della parte resistente (Cons. Stato, n. 8325 del 2023; id. n. 247 del 2019; id. n. 4413 del 2018).

15. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

16. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza nei riguardi del Comune di Fiumicino e vanno liquidate in dispositivo, mentre vanno interamente compensate con le altre Amministrazioni costituite, tenuto conto della mera difesa di stile.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di lite del grado a favore del Comune di Fiumicino che liquida in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, se dovuti, e compensa interamente le spese con le altre parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025, tenuta da remoto i sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

FA NI, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

AM AS, Consigliere, Estensore

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AM AS	FA NI

IL SEGRETARIO